전주지방법원 2015. 11. 11. 선고 2015구합1172 판결

이 사건 실시협약의 체결 및 이 사건 사업시설의 운영개시

피고 익산시는 관내 왕궁지역의 1일 축산폐수 발생량이 959.2톤에 달함에도 기존에 운영 중이던 왕궁축산폐수처리사업소가 축산폐수를 적정하게 처리하지 못하여수실 오염 등의 문제가 발생하자, 2003.경 왕궁축산폐수처리사업소에 대한 축산분뇨수거체계 및 축산폐수 처리시설의 개선을 위한 보강공사를 사회기반시설에 대한 구 민간투자법(2011. 8. 4. 법률 제10983호로 일부개정되기 전의 것, 이하 '민간투자법'이라 한다)에 따른 수익형 민간투자사업으로 진행하기로 하였다.

벽산엔지니어링 주식회사 등 6개 회사의 출자로「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따라 설립된 특수목적법인인 원고는 2003. 3. 1. 피고에게 왕궁 특수지역생활환경개선 및 가축분뇨 공공처리시설 보강공사 민간투자사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 제안하였고, 피고 익산시는 제3자 제안 공고를 거쳐 2007. 5. 1. 원고를 이 사건 사업을 위한 협상대상자로 선정하였다.

피고 익산시는 2008. 9. 5. 원고와 사이에 민간투자법 제13조 제3항에 따라 이 사건 사업 실시협약(이하 '이 사건 실시협약'이라 한다)을 체결하여 원고를 사업시행자로 선정하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다.

원고는 기존 시설 중 3분의 2 이상을 철거하고 폐수처리시설을 보완·신축하여 2012. 3. 31. 가축분뇨 공공처리시설을 준공하였고(이하 '이 사건 사업시설'이라 한다), 2012. 4.경부터 이 사건 사업시설을 운영하면서 왕궁특수지역에서 발생하는 축산폐수를 처리하고 있다.

최초사용료 협상 경과

원고는 이 사건 사업시설 운영개시일 전까지 피고 익산시에 이 사건 실시협약 제50조 제2항에 따른 최초사용료를 신고하지 아니하였고, 원고와 피고 익산시는 2012. 12. 28.경부터 전문기관인 충남녹색환경지원센터의 참여 아래 최초사용료 확정을 위한 협상을 진행하였다.

원고와 피고 익산시는 2013. 2. 25. 3차 협상에서 사용료 산정기준을 방류량에서 반입량으로 변경하고, 감리비입찰차액, 수생태보전협력기금을 정산하며, 법인세인하분을 반영하여 최초사용료를 18,050원/톤으로 조건부 합의하되, 세전수익률 변동사유, 자금재조달로 인한 기대수익율 증가분 이익공유, 전기 기본요금 조정, 협잡물 및 탈수케익 현실단가 반영, 운영인력 증원, 유형자산·실험기자재 반영 등 합의되지 않은 6개 사항에 대하여는 이 사건 실시협약 제42조 제2항에 따라 준공일로부터 12개월이 경과한 시점인 2013. 4. 1.부터 2013. 5. 31.까지 협상을 완료하여 기준사용료 변경 항목이 생길 경우 소급적용하기로 하였다.

그 후 원고와 피고 익산시 사이에 4·5차 협상을 계속한 결과 세전수익률 변동 사유, 자금재조달로 인한 이익공유에 대하여는 잠정 합의가 이루어졌으나, ① 전기 기본요금 조정, ② 협잡물 및 탈수 슬러지 처리비용 현실단가 반영, ③ 운영인력 증원 부분 반영, ④ 유형자산 및 실험기자재 비용 반영, ⑤ 악취기술진단비용 반영 등 5개 사항에 관하여는 합의가 이루어지지 아니한 채 2013. 10. 30. 협상이 종결되었다.

충남녹색환경지원센터는 2013. 11. 7. 원고와 피고 익산시에게 위 미협상 안건들에 대한 심의 의견을 통보하였으나 이에 따른 합의가 이루어지지는 아니하였고, 원고는 인상된 기준사용료 등의 확인을 구하는 이 사건 소를 제기하였다.

최초사용료 승인요청 및 그에 대한 거부 회신

원고는 이 사건 소송 진행 중 원고가 주장하는 위 5개 항목을 모두 반영한 기준사용료 감정을 신청하였고, 2015. 3. 31. 피고 익산시장에게 감정인 A의 감정 결과를 바탕으로 산정한 최초사용료 25,516원/톤을 승인하여 줄 것을 요청하였다.

피고 익산시장은 2015. 4. 1. 원고에게, 원고가 이 사건 실시협약 제50조 제2항에 따라 운영개시일 60일 전까지 신고하여 승인을 받아야 할 최초사용료 관련 자료를 제출하지 아니하였고, 충남녹색환경지원센터가 주재한 변경 협상의 2013. 2. 25.자 심의의결에 따라 최초사용료가 18,042.17/톤으로 결정되었으며, 원고와 피고 익산시 사이의 이 사건 실시협약 제42조 제항 운영비용의 현저한 증가 해소방법에 관한 이견으로 이 사건 소송이 계속 중이므로, 원고의 요청에 따른 기준사용료 감정평가 결과를 최초사용료로 승인하여 달라는 요청은 수용할 수 없다고 회신(이하 '이 사건 회신'이라 한다)하였다.

이 사건 실시협약에 제50조 제4항, 제42조 제2항에 따르면, 원고와 피고 익산시는 이 사건 실시협약 제42조 제2항 각 호에서 정한 사유가 발생하면 협의 하에 사용료를 조정하여야 하고, 그 조정 대상 사용료에는 연도별 사용료뿐만 아니라 기준사용료와 최초사용료가 모두 포함된다. 그런데 이 사건 실시협약 체결 후 아래와 같은 기준 사용료 증액 사유가 발생하였다.

전기 기본요금 인상(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호)

협잡물 및 탈수 슬러지 처리단가 인상(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호, 제3호)

운영인력 증원(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호)

유형자산 및 실험기자재 등 비용(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제2호, 제4호)

악취기술진단 비용(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호)

원고는 피고 익산시에 위 각 사용료 증액 사유를 반영하여 산정한 최초사용료 25,516원/톤을 승인하여 달라고 신청하였음에도, 피고 익산시장은 2015. 4. 1. 이를 거부하는 이 사건 회신을 하였는바, 이 사건 회신은 이 사건 실시협약을 위반하였거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하므로 취소되어야 한다.

또한 피고 익산시는 원고에게, 위와 같은 증액사유를 반영한 기준사용료 25,516원/톤에 따라 산정한 이 사건 사업시설 운영개시일인 2012. 4.경부터 2015. 3.경까지의 사용료 합계 24,476,179,000원에서 기지급한 사용료 17,195,764,020원을 제외한 나머지 7,280,414,980원을 지급할 의무가 있다.

본안 전 항변의 요지

판단

국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 원고가 이 사건 사업시설의 운영개시일 60일 전까지 피고 익산시에 최초사용료를 신고하고 승인을 얻어야 하는 것은 원고와 피고 익산시 사이의 협의를 거쳐 체결된 이 사건 실시협약 제50조 제4항에 따른 것일 뿐이고, 민간투자법은 최초사용료 신청 및 승인에 관한 규정을 두고 있지 아니하다. 그런데 이 사건 실시협약은 공법적 효과의 발생을 목적으로 대등한 당사자 사이의 의사합치에 따라 성립한 비권력적 공법행위인 공법상 계약에 해당한다고 할 것이고, 이 사건 실시협약의 규정 내용, 원고와 피고 익산시 사이의 최초사용료 협상 경위 등에 비추어, 이 사건 사업시설의 최초사용료는 신청 및 승인이라는 용어에도 불구하고 원고와 피고 익산시 사이의 합의에 따라 결정되는 것이며, 신청 및 승인은 그 합의가 이루어지는 방식을 의미한다고 봄이 상당하다.

이 사건 실시협약은 제3조 제1항에서 '사용료'와 '최초사용료'를 명백히 구분하고 있고, 제50조 제2항에서 '기준사용료'의 액수를 불변가격 기준으로 특정하고 있으며, 제50조 제3항에서 최초사용료를 제외한 '연도별 사용료'를 원칙적으로 연 1회에 한하여 조정한다고 규정하고 있다. 이 사건 실시협약 제50조 제4항은 불가항력 사유, 주무관청의 귀책사유, 기타 이 사건 실시협약에서 인정하는 사유로 인하여 추가비용이나 손실이 발생하고, 그에 대한 주무관청의 부담분 일부를 사용료를 조정하여 해소하기로 협약당사자가 합의한 경우에는 사용료를 추가적으로 조정할 수 있다고 정하고 있는바, 위 조항의 위치, 사용료를 '추가적으로' 조정한다는 문언 등에 비추어 위 조정 대상 '사용료'는 제50조 제3항에서 정한 '연도별 사용료'를 의미한다고 해석함이 상당하다. 한편 이 사건 실시협약 제42조 제2항 각 호는 협약당사자가 사용료, 관리운영권 설정기간 또는 보조금의 조정을 요구할 수 있는 구체적인 사유를 정하고 있고, 위 조항 외에 이 사건 실시협약에서 달리 사용료 등의 조정을 요구할 수 있는 사유를 정하고 있지 아니하므로, 위 제42조 제2항 각 호의 사유가 제50조 제4항에서 말하는 '기타 이 사건 실시협약에서 인정하는 사유'에 해당하고, 제50조 제4항의 '사용료를 조정하여 해소하기로 협약당사자가 합의한 경우'란 '협약당사자가 사용료, 관리운영권 설정기간, 보조금 중 사용료를 조정하기로 합의한 경우'를 의미한다고 할 것이다.

이 사건 실시협약 제42조 제2항, 제50조 제4항은 제42조 제2항 각 호의 사유가 발생한 경우 사용료 등의 조정을 요구할 수 있다고 정하고 있을 뿐 반드시 사용료를 변경하도록 규정하고 있지는 아니하므로, 이 사건 실시협약 제42조 제2항 각 호의 사유로 운영비용이 현저히 증감하는 경우라고 하더라도 피고 익산시에게 곧바로 사용료를 변경하여야 할 의무가 발생한다고 할 수 없다. 이는 비교적 장기에 걸쳐 이루어지는 이 사건 사업의 특성상 다양한 변수들이 발생할 수 있고, 그와 같은 경우에 일률적으로 사용료를 변경하도록 하는 것은 불합리한 결과를 초래할 수 있으므로 상호 협의에 따라 사용료 변경 여부 및 범위 등을 결정하도록 한 것으로 해석된다.

원고와 피고 익산시 사이에 최초사용료를 협의하는 과정에서, 기준사용료 자체를 증액하는 논의가 있었던 것으로 보이기는 한다. 그러나 이 사건 최초사용료 협상 및 소 제기 경위를 고려하면, 피고 익산시는 충남녹색환경지원센터를 통하여 증액 사유 해당 여부에 관한 명확한 결론이 도출되고 2013. 5. 31.까지 원만한 합의가 이루어지면 이를 반영하여 최초사용료를 증액 결정하겠다는 것이었을 뿐, 이 사건 실시협약 제50조 제4항 후단에서 의미하는 바와 같이 기준사용료 자체는 조정하기로 하되, 그 금액의 결정만을 전문기관의 평가에 따르기로 하는 확정적인 합의가 이루어진 것으로 보기는 어렵다.