전주지방법원 2020. 8. 27. 선고 2020구합456 판결

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 10호증, 을 제14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

이 사건 부과처분은 다음과 같이 사실을 오인하거나 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용하였으므로 취소되어야 한다.

원고는 2018. 3. 28. R 주식회사(이하 'R'라 한다)에 업무배상책임보험계약을 청약하면서 당일 보험료도 납부한데다, 위 회사 담당자로부터 당시 위 청약일로부터 위 보험계약의 효력이 발생한다는 말을 들었기에 때문에 2018. 3. 28.부터 업무배상책임보험 미가입 감액을 적용하지 않은 것이다.

원고가 H 등 4명의 외박에도 불구하고 외박수가가 아닌 1일당 수가로 급여비용을 청구한 것은 이 사건 요양시설에서 입소자들의 외박기록을 관리함에 있어서 실수였을 뿐, 거짓으로 급여비용을 청구하려는 고의가 있었던 것은 아니다.

원고가 이 사건 요양시설을 운영함에 있어서 인력수급에 어려움을 겪은데다가 운영 초기에 직원 관리가 미숙하였던 것일 뿐, 급여비용을 부당하게 청구하여 이득을 취하려는 고의나 목적이 없었던 점, 원고는 이 사건 부과처분 이전에 특별히 제재처분을 받은 적이 없을 뿐만 아니라, 피고 측의 환수처분에 따라 부당청구한 급여비용 상당액 51,386,870원을 이미 국민건강보험공단에 반환한 점 등에 비추어 보면, 피고가 노인장기요양보험법 시행령 제15조 및 [별표 2]에 따라 위 부당청구금액의 5배에 해당하는 과징금을 부과한 것은 지나치게 과도하다.

별지 관계 법령 기재와 같다.

노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조).

한편 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조).

을 제8호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 현장조사 이후 피고 등은 원고가 2019. 7. 2. 제출한 의견서에 따라 J 등 5명의 입소일 등에 관한 원고의 이 부분 주장내용을 이미 반영하여 이 사건 부과처분을 한 사실, 이처럼 원고의 이 부분 주장내용을 반영하더라도 이 사건 요양시설의 2019. 2. 및 같은 해 3.의 각 월별 입소자 수가 동일하여 위 반영 전후로 이 부분과 관련된 원고의 부당청구 금액에는 아무런 차이가 없는 사실을 인정할 수 있다.

따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

살피건대, '등급외자들의 딱한 사정을 고려하여 이 사건 요양시설에 먼저 입소시킨 후 장기요양등급을 받는 과정에서 부득이 시간적 공백이 발생하였다. '는 사정은 원고의 제1위반행위를 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 근거도 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

설령 원고에게 인력 추가배치 가산기준을 위반하려는 고의나 부당한 이득을 취하려는 목적이 없었다고 하더라도 피고가 이 사건 부과처분을 하는 데에 아무런 장애가 되지 않을 뿐만 아니라, 달리 이 사건 요양시설의 인력 수급의 곤란이나 직원관리 미숙 등 원고가 주장하는 사정이 원고의 제2위반행위를 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당한다고 보기도 어렵다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

갑 제10호증, 을 제11호증의 9, 18 및 제12호증의 5의 각 기재에 의하면, 원고가 F, O, P과 작성한 각 근로계약서에는 "휴일 및 법정휴일 근무시 사용자와 합의 후 휴일대체근무로 조정할 수 있다."는 내용이 포함된 사실, 이 사건 요양시설의 복무규정 제20조는 직원의 휴일에 관하여 '주 2일(각 유급 및 무급), 근로자의 날(유급), 기타 원고가 특별히 지정하는 날(무급)'로 정하고 있는 사실, 이 사건 요양시설에서 주방장으로 근무한 S와 간호조무사로 근무한 T은 이 사건 현지조사 당시 작성한 사실확인서(이하 당시 작성된 사실확인서들을 통틀어 '사실확인서'라고만 한다)에 공휴일은 '대체'로 쉰다거나 연차유급휴가를 사용한 휴무라고 기재한 사실은 인정된다.

그러나 앞서 든 증거, 갑 제11호증, 을 제11호증의 5, 9, 19, 제12호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정들, 즉 ① F, O, P, Q의 경우 2018. 5.부터 2019. 3.까지 작성된 이 사건 요양시설의 월별 근무표상 공휴일(일요일 제외) 역시 토요일 및 일요일(이하 통틀어 '주말이라 한다)과 마찬가지로 근무하지 않았다는 취지로 ' / '라고 표시되어 있는 반면, 당시 이들이 연차유급휴가를 사용하였다고 볼 아무런 객관적 자료가 없을 뿐만 아니라, 원고가 위 F 등의 연차유급휴가 사용내역을 기록·관리한 서류 등을 제출하지 못한 점, ② 위 O과 이 사건 요양시설의 사무국장으로 근무한 U이 작성한 사실확인서는 공휴일이 휴무일이었다고만 기재되어 있을 뿐, 연차유급휴가로 대체하였다는 취지는 전혀 기재되어 있지 않고, 영양사 V(P이 영양사로 입사하기 전까지 근무한 사람으로 보인다) 역시 국민건강보험공단 측과의 전화문답에서 "토요일, 공휴일은 쉬신 건가요?"라는 물음에 "네"라고만 답변한 점, ③ S 역시 앞서 본 바와 같이 사실확인서에 자신은 공휴일에 대체휴무를 하였다는 취지로 기재한 것과는 달리, 2018. 12.경 입사한 영양사(P인 것으로 보인다)는 주 5일 근무하고 공휴일에는 쉰다고만 기재하였던 점, ④ 사회복지사 W이 사실확인서에 P이 월요일에서 금요일까지 근무하는데 주말에도 대체근무를 한 적이 있다는 취지로 기재하였으나, 위 기재의 실질적 의미는 위 '대체근무'가 원고가 주장하는 바와 같이 '유급휴가의 대체'가 아니라, P이 예외적으로 휴무일인 주말에도 근무를 한 적이 있다는 의미로 이해되는 점 등에 비추어 보면, 앞서 인정한 사실만으로는 F 등 4명이 실제로 공휴일을 연차유급휴가로 대체하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

나아가 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(이하 '급여비용 고시'라 한다) 제49조는 "급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간으로 한다."고 정하여 급여비용 가산 또는 산정기준이 되는 '근무가능일수'에서 원천적으로 공휴일을 배제하고 있다. 따라서 설령 F 등이 공휴일에 연차유급휴가를 사용하였다고 하더라도 위 공휴일은 처음부터 근무가능일수에 포함되지 않으므로, 원고가 제2위반행위를 하였다는 결론에는 아무런 영향을 미치지 않는다.

결국 원고의 이 부분 주장 역시 어느 모로 보나 이유 없다.

2018. 3. 당시 시행 중이던 급여비용 고시 제68조(2018. 1. 12. 보건복지부고시 제2018-6호로 개정된 것)는 장기요양기관이 수급자 전원에 대하여 전문인 배상책임보험에 가입하지 않은 경우 가입하지 않은 기간 동안 급여비용을 감액하여 산정하도록 정하고 있고, 전문인 배상책임보험 가입 여부 판단 등 세부사항은 국민건강보험공단 이사장이 정하도록 한 위 급여비용 고시 제69조 제3항의 위임에 따른 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」 제22조 제1항에서 구체적으로 정하고 있는데, 그 내용은 "고시 제69조 제3항에 따라 전문인 배상책임보험 가입여부 확인은 보험증서에 기재된 유효기간을 기준으로 하며 가입여부에 따른 감액산정은 가입일자별로 적용한다."고 되어 있다.

그런데 갑 제14호증, 을 제13호증의 1의 각 기재에 의하면, 원고가 당시 R와 체결한 업무배상책임보험계약(이하 '이 사건 보험계약'이라 한다)의 보험증서상 보험기간이 2018. 3. 29.부터 2019. 3. 29.까지인 사실을 인정할 수 있다. 따라서 이에 의하더라도 2018. 3. 28.은 원고가 급여비용 고시에 따른 전문인 배상책임보험에 가입하지 않은 기간으로서 급여비용을 감액하여 산정하여야 하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다[특히 원고의 이 부분 주장은, 원고가 2018. 3. 28. 이 사건 보험계약에 관하여 청약을 한 후 같은 날 보험료도 납부함으로써 그때부터 이 사건 보험계약의 효력이 발생한다는 취지이나, 보험자의 책임은 당사자간 다른 약정이 없는 경우 최초 보험료를 지급받은 때로부터 개시하는 것인데(상법 제656조) 이 사건 보험계약에서 보험기간을 2018. 3. 29.부터 2019. 3. 29.까지로 정하였음은 앞서 본 바와 같을 뿐만 아니라, 더욱이 을 제13호증의 2의 기재에 의하더라도 원고는 2018. 3. 29. 비로소 R에 보험료(1회/일시납)를 납입하였을 뿐이므로, 원고의 이 부분 주장은 이 점에서도 받아들일 수 없다].

한편 R 직원이 원고에게 이 사건 보험계약의 청약일인 2018. 3. 28.부터 이 사건 보험계약의 효력이 발생한다는 취지로 말하였음을 인정할 아무런 구체적인 증거가 없고, 설령 그러한 사정이 있어 원고가 이를 신뢰하였다고 하더라도 이러한 사정만으로는 원고의 제3위반행위를 탓할 수 없는 정당한 사유라고 보기도 어렵다.

따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

이 사건 요양시설에서 외박기록 관리에 실수가 있었다는 사정 역시 원고의 제4위반행위를 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당한다고 보기 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고(대법원 2007. 6. 28. 선고 2005두9910 판결, 대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조), 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이지만(대법원 1995. 10. 17. 선고 94누14148 전원합의체 판결, 대법원 1997. 5. 30. 선고 965773 판결, 대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두1684 전원합의체 판결 등 참조), 대통령령 또는 부령의 형식으로 규정된 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 선불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 모든 사정들을 참작하더라도 이 사건 부과처분이 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 보기는 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 최치봉(재판장) 박정련 신태광