창원지방법원 2017. 1. 10. 선고 2014구합21811 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 8호증, 을 제1, 2, 5 내지 11, 17, 18, 20호증(가 지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

피고는, 원고가 2015. 7. 1. B에 관하여 장기요양기관 재지정을, 2015. 10. 23. C에 관하여 장기요양기관 재지정을 받음으로써 이 사건 지정취소처분의 취소를 구하는 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다는 취지로 주장한다.

살피건대, 을 제24 내지 25호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, B은 2015. 7. 1.에, C는 2015. 10. 23.에 장기요양기관으로 다시 지정된 사실을 인정할 수 있다. 그러나 노인장기요양보험법 제38조 제1항, 제2항에 의하면 장기요양기관은 수급자에게 시설급여를 제공한 경우 국민건강보험공단에 시설급여비용 등 공단부담금을 청구하여 지급받을 수 있는바, 이 사건 지정취소처분이 취소되는 경우 원고가 국민건강보험공단으로부터 지급받지 못한 시설급여 비용을 지급받을 수 있으므로 원고는 이 사건 소를 제기할 이익이 있다고 할 것이다. 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다.

피고는 원고가 장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항(국민건강보험공단공고 제2011-157호, 이하 '이 사건 세부사항'이라 한다)을 위반하여 급여비용을 청구하였다는 이유로 이 사건 지정취소 처분을 하였는데, 이 사건 세부사항 중 사회복지사 배치 기준에 관하여 '실제 월 160시간 이상 근무'한 경우에 1인으로 인정하는 부분은, 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙 등의 상위법령으로부터 '근무인력의 계산'에 대해서 위임받은 바 없이 정한 것이고, 보건복지부가 발행한 '2009 노인보건복지사업안내'에도 나와 있지 않은 내용이며, 근로기준법에서 정한 근로자의 근로시간에 위배될 가능성이 있으므로 위법하다. 또한 이 사건 세부사항이 '근무기간 90일 이상인 상근직원'에 대해서만 근무시간 인정에 대한 특례를 적용하도록 규정한 것은 합리적인 이유 없이 근무기간이 90일 이상인 직원과 그 이하인 직원을 차별하는 내용으로서 평등원칙에 위배되어 위법하다. 따라서 이 사건 세부사항의 기준에 따라 사회복지사 및 요양보호사 인력배치를 위반하였다고 본 이 사건 지정취소 처분은 위법하다.

장기요양급여비용 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2011-72호, 2011. 6. 29. 일부개정, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 중 정원 초과, 인력배치기준 위반 등의 경우 최대 10~30%까지 공단부담금 또는 급여비용을 감산하도록 규정한 부분은 노인장기요양법 등의 상위법령으로부터 장기요양급여비용의 감산에 대해서 위임받은 바 없이 정한 것이다. 따라서 이 사건 고시 중 급여비용 감산규정은 법령에서 위임받은 범위를 초과하여 국민의 기본권을 제한하는 것으로서 위법하다.

이 사건 지정처분취소의 근거규정인 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우'에 해당하는지는 입소자에 대하여 해당급여가 실제 제공되었는지 여부를 실질적으로 판단하여야 한다. 따라서 원고가 실제로 급여를 제공한바 없음에도 급여비용을 청구하여 지급받았다면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용 청구한 경우에 해당한다고 할 수 있으나, 실제로 급여를 제공하여 급여비용이 발생하였다면 일부 급여비용을 감산 없이 청구한 부분에 대하여 국민건강보험공단이 환수처분을 하는 것은 별론으로 하고, 이를 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 지급받았다고 평가하여 이 사건 지정취소처분을 할 수는 없다.

원고는 사회복지사 G이 2010. 9.경 무단으로 결근하자 사회복지사 N에게 G의 업무를 대신하게 하였고, 이후 사회복지사 H을 채용하여 2010. 10. 2.부터 2010. 12. 31.까지 근무하게 하였으므로, 원고는 사회복지사 인력배치기준을 위반한 사실이 없다.

원고는 C 시설에 하자가 발생하여 부득이 등급외자, 단기보호 수급자를 B 시설에 입실시킨 것이므로, 요양보호사 인력배치의 기준이 되는 B의 수급자 현원 산정은 위와 같은 등급외자, 단기보호 수급자를 제외한 B 수급자만을 기초로 산정되어야 하고, 그에 따르면 B의 요양보호사 숫자는 인력배치기준에 미달하지 않는다.

시설급여 수급자인 I은 폐결핵으로, J은 알코올중독으로 각 격리가 필요한 상태였는데, 원고는 I과 J의 뜻에 따라 그들을 C 시설에서 잠만 자게하고, 취침시간 외에는 B 시설에서 다른 시설급여 수급자들과 생활하게 하였다. 이와 같이 원고에게는 I과 J을 C 시설에서 생활하게 할 수밖에 없었던 특별한 사정이 있음에도 피고는 이를 고려하지 아니한 채 이 사건 지정취소처분을 한 위법이 있다.

수급자 K의 경우 2010. 9. 8. 00:00경부터 같은 날 19:00경 입원하기 전까지 12시간 이상 서비스를 제공하였고, 수급자 M의 경우 2011. 1. 31. 15:00경 외박을 하여 당일 12시간 이상 서비스를 제공하였으므로, 이 사건 고시 제1장 Ⅲ. 3항에 따라 해당 급여비용의 100%를 산정하여야 함에도, 국민건강보험공단은 수급자 K, M의 급여비용 산정에 이 사건 고시 제2장 Ⅳ. 2항이 적용됨을 전제로 하여 이 사건 지정취소처분을 한 위법이 있다.

원고는 단기보호 수급자를 단기보호센터가 아닌 장기요양급여 시설을 이용하게 하였으나 C 시설에 하자가 발생하여 보수 전까지 장기요양급여 시설을 이용하게 하였던 것이다. 또한 단기보호시설 소속 인력이 단기보호 수급자에게 서비스를 제공하였고 건물 3층 미인가, 유휴시설에 단기보호 수급자를 입소시켰으므로, 원고는 단기보호 수급자에게 실제 제공한 급여에 맞는 비용청구를 하였고, 원고에게는 부당청구를 한다는 고의가 없었다.

원고는 창원시의 부지이전 조치에서 비롯된 C 시설의 하자로 인한 안전상 위험 때문에 단기보호 수급자들을 B 시설로 전원조치 한 것에 불과하므로, 이 사건 지정취소처분은 행정권한을 남용하고 신의성실원칙을 위반한 것으로서 위법하다.

별지 기재와 같다.

이 사건 고시 제3장 Ⅱ 5항에서는 감산기간, 절차 및 방법 등 세부사항은 급여심사위원회의 심의를 거쳐 공단 이사장이 정한다고 규정하고 있고, 이 사건 세부사항에서 인력 배치기준 위반 감산에 관하여 직원 1인의 월 근무시간이 160시간 이상인 경우에 1인의 근무인원으로 계산하되, 90일 이상 상근한 직원의 경우 부득이한 사유가 있으면 당해 월의 근무시간이 80시간 이상인 경우 1인의 근무인원으로 계산할 수 있다고 정하고 있다. 이러한 규정은 기술적인 사항을 담고 있는 것으로 고시에서 상세히 규정하기는 어려운 부분이고, 공단 이사장이 탄력적으로 정할 필요성이 인정되며, 나아가 상위 법령의 위임 범위를 넘었다고 볼 만한 사정도 보이지 않는다. 또한 위 규정이 객관적으로 합리성 없이 자의적으로 규정되어 평등원칙에 위배되었다고 볼 만한 사정도 보이지 않는다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 '급여의 종류와 장기요양등급 등에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정 방법, 세부적인 산정 기준'을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있다. 그리고 산정(算定)의 문언적인 의미는 '셈하여 정함'이고, 감산(減算)의 문언적인 의미는 '빼어 셈함'이므로, 위 '산정 방법', '산정 기준'에는 '감산 방법', '감산 기준'이 포함됨이 문언상 명백하다. 그렇다면 이 사건 고시가 장기요양기관에 정원 초과, 인력배치기준 위반, 전문인 배상책임보험 미가입 등의 사유가 발생한 경우에 각 사유별로 일정 비율만큼 공단부담금이나 급여비용을 감산하도록 한 것은 위 법령의 위임에 따라 그 위임받은 범위에서 감산의 사유와 비율 등 급여비용을 산정하는 방법 · 기준에 관한 구체적 내용을 규정한 것에 해당하여 법률에 근거를 두고 있음이 명백하므로, 이 사건 고시가 법률유보 원칙에 반하여 위법하다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다

노인장기요양보험법 제37조 제1항은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구한 경우 시장 · 군수 · 구청장은 장기요양기관 지정을 취소할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기에서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 봄이 상당하다(대법원 2008. 7. 10 2008두3975 판결 등 참조).

원고는 실제 급여를 제공하여 급여비용이 발생하였다면 일부 급여비용을 감산 없이 청구한 부분에 대하여 국민건강보험공단이 환수처분을 하는 것은 별론으로 하고, 이를 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 급여비용을 청구하여 지급받았다고 판단할 수 없다는 취지로 주장하나, ① 노인장기요양보험법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 하므로 그 재정의 건실화를 도모하고 운영상 투명성을 확보하기 위하여 장기요양급여비용의 지급을 엄격하게 관리할 공익상 필요가 큰 점, ② 노인장기요양보험법 및 관련 법령은 급여비용 및 산정기준에 관하여 구체적으로 규정하고 있어 급여비용 감산사유가 발생하였음에도 급여비용을 감산 없이 청구하는 것은 급여비용 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 부당청구에 해당하는 점, ③ 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 의하면 국민건강보험공단은 '제37조 제1항 제4호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우' 그 급여비용에 상당하는 금액을 징수하도록 되어 있는데, 위 규정과 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우'를 달리 해석할 근거가 없는 점 등에 비추어 보면, 원고의 위 주장도 이유 없다.

위 인정사실에 의하면, 사회복지사 G은 2010년 8월 1달만 근무하였을 뿐 2010년 9월 실제로 근무하지 않았고, 근무기간이 3개월이 되지 않아 근무시간 인정에 대한 특례에 해당되지 않으며, N는 원고의 근무인력으로 신고되지 않았으므로 정당한 근무인력이라고 할 수 없어, 2010년 9월에는 사회복지사가 근무하지 않은 것으로 봄이 상당하다. 또한, 2010년 12월에도 사회복지사 H의 근무시간이 160시간에 미치지 못하여 사회복지사 배치기준을 충족하지 못하였다고 봄이 상당하다.

이 사건 고시는 수급자가 의료기관에 입원하거나 시설장의 허가를 받아 외박을 한 경우 급여비용의 50%를 산정(이하 '외박비용'이라 한다)하고, 외박비용은 1일을 기준으로 수급자가 의료기관이나 가정 등에서 지낸 경우(기준시간 밤 12시)에 산정한다고 규정하고 있다(이 사건 고시 제2장 Ⅵ. 1.). 위 규정에 비추어 살피건대, 외박비용은 밤 12시를 기준으로 시설 외에서 지낸 경우 산정하므로, K, M의 경우 해당일자 밤 12시를 기준으로 병원에서 지냈으므로 장기요양급여비용 고시에 따라 50%만 산정하여야 한다고 봄이 상당하다.

이에 대하여 원고는 이 사건 고시 제1장 Ⅲ. 3.항에 따라 입·퇴소 당일 급여제공시간이 12시간 이상일 경우 해당 급여비용의 100%를 산정해야 한다고 주장하나, 위 규정은 입·퇴소 당일 급여제공에 관한 규정으로 K의 경우 입·퇴소일이 아니라 외박비용 산정에 해당하므로, 위 규정이 적용되지 않는다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

살피건대, 갑 제2, 8호증, 을 제5, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하면, 원고가 2010. 9.부터 2010. 12.까지 재가급여만 가능하고 장기요양급여 시설 입소가 불가능한 단기보호 수급자 15명을 B(1, 2층)에 수용하고 시설급여를 제공하였음에도 단기보호 수가로 청구한 사실이 인정되므로, 단기보호 대상자를 시설급여 제공 후단기보호로 청구하였음을 이유로 한 이 사건 지정취소처분에 어떠한 하자가 있다고 보기 어렵다.

이에 대하여 원고는 C 시설에 하자가 발생하여 보수 전까지 단기보호 수급자를 장기요양급여 시설을 이용하게 한 것에 불과하고, 단기보호시설 소속 인력이 단기보호수급자에게 서비스를 제공하였으므로 원고는 실제 제공한 급여에 맞는 비용청구를 하였고, 원고에게는 부당청구를 한다는 고의가 없었다는 취지로 주장하나, 증인 R, P의 각 증언 및 원고가 제출한 증거만으로 단기보호 수급자를 장기요양급여 시설을 이용하게 할 부득이한 사정이 있었다거나 단기보호센터 소속 인력이 단기보호 수급자에게 서비스를 제공한 것으로 보기 어려우므로, 원고에게 부당청구를 한다는 고의가 없었다는 원고의 위 주장도 이유 없다.

피고는 급여종류별로 급여비용 및 산정기준이 별도로 규정되어 있고, 이를 위반한 원고의 청구에 대하여 법령에 정해진 바에 따라 이 사건 지정처분취소를 한 것이므로, 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 처분이 행정권한을 남용하고, 신의성실원칙에 위배된 것이라 볼 수 없다. 원고의 위 주장도 이유 없다.

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 김경수(재판장) 조형우 박선민