창원지방법원 2017. 8. 22. 선고 2016구합53270 판결

피고의 입찰 공고

원고 A 주식회사(이하 '원고 회사'라고 한다)는 정보 시스템 컨설팅 등의 사업을 수행하는 회사이고, 원고 B는 원고 A 주식회사의 대표집행임원이던 사람이다.

피고는 2015. 10. 27. 피고의 정보 시스템에 대한 운영 및 유지관리용역 제공 업무를 내용으로 하는 'C'(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 대한 입찰 공고(이하 '최초 공고'라 한다)를 하였다.

피고는 2015. 12. 2. 최초 공고의 내용 중 상주인력 평가에 관한 부분 등의 변경을 이유로 이에 관한 정정 공고(이하 '수정 공고'라 한다)를 하였다(이하, 원고 회사가 최초 및 수정 공고에 따라 피고의 입찰에 참가한 것을 '이 사건 입찰'이라 한다).

상주인력 평가에 관한 최초 공고와 수정 공고의 차이점

평가 항목 및 평가 기준

이 사건 입찰의 경우, 입찰자가 제시한 제안서에 대하여 피고는 종합평가점수를 100점으로 하되 세부항목으로 기술능력평가점수를 90점, 입찰가격평가점수를 10점으로 하여 이를 평가하기로 예정되어 있었고, 기술능력 평가에는 이 사건 사업에 투입될 상주인력에 대한 평가가 포함되어 있었다.

최초 공고와 수정 공고 간에는 이 사건 사업에 투입될 인력에 대한 평가방법에 차이가 있었는데, 우선 최초 공고에 첨부된 제안요청서(갑 제3호증의 2)에 따르면, 기술능력평가 항목은 계량평가와 비계량평가로 대별된 후 계량평가 부문에 인력요구사항이 속해 있는데, 이는 다시 근무경력평가 2.5점, 전문인력 투입 비율 평가 2.5점으로 배점되어 총 5점이 배당되어 있었다.

수정 공고에 첨부된 제안요청서에 따르면, 최초 제안요청서상의 기술능력평가 항목 중 계량평가 부문에 인력평가에 관한 사항이 삭제되었고, 상주인력에 관한 평가는 비계량평가 부문 중에 프로젝트 관리 항목에 편입되어 '상주인력 업무경험' 이라는 항목에 5점이 배점되었다. 피고가 밝힌 수정 공고를 하게 된 이유는 중소기업 중에서 자사 인력을 많이 투입할 수 있는 기업의 참여를 유도하게 하기 위한 것이라고 한다.

서식 및 첨부 서류

최초 공고의 제안요청서에 첨부된 상주인력 투입 계획 [서식 5]의 기재요령에는 '상주라 함은 36개월 간 투입되어 현장에 연속하여 근무하는 경우임'이라고 기재되어 있었으며, 상주인력별 재직증명서, 경력증명서, 4대보험 가입증서를 제출서류로 요구하였다(별지 1 [서식 5] 참조).

수정 공고의 제안요청서에 첨부된 상주인력 유사사업 참여경력 [서식 5]의 양식은 변경이 있었는데, '상주인력만을 대상으로 작성하고, 상주라 함은 36개월 간 투입되어 현장에 연속하여 근무하는 경우임'이라고 기재되어 있었으며, 상주인력별 재직증명서, 4대보험 가입증서 등을 제출하라는 기재는 삭제되었다(별지 2 [서식 5] 참조).

입찰 실시 및 결과

원고 회사는 소외 주식회사 D, 주식회사 E, F 주식회사와 함께 공동수급체(이하 '원고 공동수급체'라 한다)를 구성하여 2015. 12. 17. 입찰에 참가하였고, 소외 G이 조직한 공동수급체(이하 'G 공동수급체'라 한다)도 같은 날 입찰에 참가하였다.

원고 공동수급체는 입찰일 당시 각 회사에 재직 중인 근로자들로 상주인력을 구성하여 제안서 상주인력란에 89명을 기재하였고, 재직증명서와 의료보험 납입증명서를 증빙 자료로 제출하였다.

G 공동수급체는 제안서에 상주인력란에 84명을 기재하였고, 그 중 33명을 채용예정인원으로 기재하면서 이들에 대한 채용예정확인서만을 제출하였다.

제안서 평가 결과 원고 공동수급체가 더 높은 점수를 획득하였는데, G 공동수급체는 2015. 12. 21. 피고에게, 원고 공동수급체가 상주인력이라고 주장하는 89명 중 4명(H, I, J, K)은 퇴직이 예정되어 있어 상주인력이 될 수 없음에도 이를 상주인력으로 허위 기재하였다고 이의를 하였다.

피고는 위와 같은 이의 내용에 대하여 조사를 한 후에 2015. 12. 31. 원고 공동수급체가 상주인력란을 허위로 기재한 제안서를 제출하였다고 판단한 후 원고 공동수급체가 제출한 제안서를 평가대상에서 제외하고 원고 공동수급체에 대한 기술능력평가 항목 점수를 전부 0점으로 처리한 후에 G 공동수급체를 우선협상대상자로 선정하였고, 2016. 1. 13. 이 사건 사업에 대한 본계약을 체결하였다.

관련 가처분 사건의 경과

원고 공동수급체는 2016. 1. 3. 창원지방법원 진주지원 2016카합10001호로 피고와 G 공동수급체 사이에 이 사건 사업에 대한 계약체결 및 이행을 금지하고, 원고 공동수급체가 이 사건 사업의 입찰에 관하여 우선협상대상자 지위에 있음을 임시로 지정하여 달라는 가처분 신청을 하였다.

위 법원은 2016. 2. 16. 입찰일 당시 36개월간 현장에 투입되어 연속하여 근무할 것인지 불확실한 근로자를 상주인력으로 기재하였다면 이는 제안서에 허위의 내용이 기재되어 있다고 보아야 한다는 등의 이유로 원고 공동수급체의 가처분신청을 기각하였고, 이에 불복하여 한 항고심(부산고등법원 창원재판부 2016라10020호) 및 재항고심(대법원 2016마5467호)도 모두 기각되어 2016. 10. 21. 패소확정되었다.

감사원의 감사와 피고 직원에 대한 징계 요구

원고 공동수급체의 가처분이 기각되어 확정될 무렵, 감사원이 이 사건 사업에 대한 감사를 실시하였고, 이 사건 입찰에 다음과 같은 입찰변경 사항 미고지, 중소기업 확인 소홀, 허위보고의 절차상 위법이 있음을 밝혔다.

입찰 변경 사항 미고지

피고는 이 사건 입찰을 진행함에 있어서, 입찰공고시의 제안요청서에 기재된 요건보다 완화된 요건으로 입찰 내용이 변경될 경우에는 행정기관 및 공공기관 정보시스템 구축·운영지침(2015. 12. 22. 행정자치부고시 제2015-45호로 개정되기 전의 것) 제28조에서 정한 설명회를 개최하는 등의 방법으로 입찰 참여업체 전부가 변경 내용을 알 수 있도록 할 의무가 있었다.

채용예정인원도 상주인력으로 기재할 수 있다는 정보는 수정 공고에 첨부된 제안요청서(갑 제4호증의 2)에는 아무런 기재가 없었기 때문에, 피고의 직원이 이를 원고 공동수급체에게 고지하지 않는다면, 원고 공동수급체로서는 이를 알 수 없었다.

그런데 피고의 직원은 2015. 12. 2. G 공동수급체로부터 채용예정인력의 경우에는 재직관련 서류를 제출하지 않아도 되는지에 대한 질의를 받은 후 상급자의 지시에 따라 2015. 12. 7. 채용예정인원도 상주인력으로 기재할 수 있게 되어 채용예정확인서로 재직증명서 등을 갈음할 수 있다는 취지로 알려 주었으면서도, 원고 공동수급체에 대하여는 위 사실을 알려 주지 않았다.

중소기업 확인 소홀

제안서 평가에는 기술능력평가 중 공동수급체 내의 중소기업 참여 지분율에 따라 점수를 산정하는 상생협력 부문도 있었는데, 평가를 받기 위해서는 해당 중소기업의 중소기업확인서, 직접생산증명확인서를 제출하여야 하며, 전체 기술능력평가 점수가 76.5점 미만일 경우에는 협상부적격자에 해당한다.

피고의 입찰담당자는 G 공동수급체에 참여한 중소기업 중 일부가 직접 생산증명확인서를 제출하지 않았음에도 중소기업확인서만을 근거로 상생협력 부문에 최고 점수인 5점을 부여하였다. 하지만 정상적인 평가가 이루어졌다면 G 공동수급체는 기술능력평가 점수 73.6778점을 획득하여 협상부적격자에 해당하여 계약을 체결할 수가 없었다.

허위 보고

감사원의 징계요구로 인하여, 이 사건 입찰을 담당한 피고의 직원 2인은 감봉 1개월과 경고의 징계를 각 받았다.

이 사건 처분

원고 공동수급체가 제출한 제안서 중 상주인력과 관련된 부분은 허위가 아니다.

원고 공동수급체의 제안서의 제출로 인하여 이 사건 계약의 '공정한 경쟁'이 또는 '계약의 적정한 이행'을 해치지 않았다.

이 사건 처분은 원고들의 잘못에 비하여 원고들에게 과도한 제재를 가하여 비례의 원칙에 반한다.

원고들의 주장

이 사건 사업의 입찰에는 조달청지침인 「조달청 협상에 의한 계약 제안서평가 세부기준」(2016. 12. 28. 조달청지침 제4024호로 폐지제정되기 전의 것, 이하 '조달청지침'이라 한다) 제10조의4 제2항이 적용되고, 위 규정은 "투입인력의 적정성 평가 심사기준일은 입찰서 제출마감일 전일로 하고 입찰서 제출 마감일 이후 발생, 신고 또는 수정된 자료는 평가에서 제외한다."고 규정하고 있으므로, 원고 공동수급체가 제안서의 상주인력에 입찰일 이후에 근로기간이 종료하는 H, I, J, K(이하 'H 등'이라 한다)을 기재하였다고 하더라도, 이를 허위의 제안서라고 할 수 없다.

상주인력은 불확정개념이고, 상주인력은 비슷한 경력의 근로자들로 대체할 가능성이 있는 한 그 개념을 충족한다.

현행법상 이사건 사업 현장에 36개월간 계속하여 근로를 미리 제공할 수 있는 근로자를 확정하는 것은 헌법과 근로기준법상 근로자의 기본권을 침해하는 해석이므로, 피고가 이를 계약의 내용으로 강제하는 것은 법률상 불능이다.

판단

원고 공동수급체가 이 사건 입찰 당시 재직 중인 근로자들을 상주인력에 기재할 수 있었다고 믿은 것은 다음과 같은 이유로 정당하다.

이 사건의 최초 공고의 [서식 5]에는 "1. 상주라 함은 36개월간 현장에 투입되어 현장에 연속하여 근무하는 경우임", "5. 제출 서류 … 상주인력별 재직증명서, 경력증명서, 4대보험(고용보험, 국민건강보험, 국민보험, 국민연금, 산업재해보상보험 중 1개) 가입증서'로 기재되어 있어, 이에 따르면, 상주인력은 적어도 제안서 제출일 현재 입찰자의 근로자로 재직 중인 사람들을 의미함은 명백하다.

수정 공고의 [서식 5]에는 "1. 상주인력만을 대상으로 작성하며, 상주라 함은 36개월 간 투입되어 현장에 연속하여 근무하는 경우임"이라는 기재가 있을 뿐 입찰자의 직원임을 입증할 서류를 제출할 것을 요구하지 않고 있다(앞서 보았듯이, 이는 채용예정인원도 상주인력으로 기재 가능함을 전제로 한 것인데, 원고 공동수급체는 피고의 입찰 담당직원들로부터 고지를 받은 사실이 없어 이를 모르고 있었다).

최초 공고와 수정 공고 시의 상주인력이 재직 중인 근로자만을 대상으로 하는 지에 관하여 이 사건 수정 공고의 입찰에는 특별한 정의가 없었고, 피고의 입찰 직원들이 원고 공동수급체에게 이를 알려 주지 않은 이상 원고 공동수급체는 원론으로 돌아가 입찰관련 법령을 참조할 수밖에 없다.

피고는 피고가 자체적으로 정한 '협상에 의한 계약체결 세부기준(을제4호증)'이 적용될 뿐 조달청지침은 적용되지 않는다고 반박한다. 하지만, 최고 공고와 수정 공고의 내용이 불명확하고, 피고의 '협상에 의한 계약체결 세부기준'에 이를 참조한 내용이 없는 경우에는 조달청지침이 적용된다. 이 사건의 경우에는 수정 공고에서 밝힌 상주인력의 의미가 '채용예정인원'도 포함되는 것인지, 혹은 '재직자'만이 대상인지에는 '협상에 의한 계약체결 세부기준'에 별 다른 내용이 존재하지 않는다. 따라서, 이 경우에 원고 공동수급체는 원론적으로 조달청지침을 참조할 수밖에 없다. 결국 피고의 주장은 이유 없다.

상주인력은 불확정개념이다.

피고가 제시한 과업내용서(을 제5호증의 3) 중 인력관리지침에 따르면, ① 최초 투입인력은 원칙적으로 교체할 수 없고, ② 투입인력의 개인 문제로 교체하더라도 최소 5일 전에는 서면으로 교체신청을 할 수 있지만, 발주자의 승인을 받아 동등한 경력자로 교체할 수 있되, 최초 인력 대비 50%를 초과할 수는 없다. ③ 다만, 피고의 요구로 교체를 요구한 경우에는 즉시 교체도 가능하다. 이에 의하면 피고가 정한 내부기준에 의하더라도, 상주인력으로 기재된 근로자들은 피고의 승인을 받아 대체가능하다. 그나마, 최소 50%는 대체불가능하다는 기준도 다음의 사정에 비추어보면 이를 필요적으로 준수되어야 할 기준도 아니다.

피고가 밝힌 최초 상주인력의 변동내역(2017. 5. 30.자 준비서면 참조)에 따르면, G 공동수급체의 경우 제안서에 기재한 84명 중 2016. 1. 1. 이후 6개월 내에 35명이 사직 또는 교체되었고, 1년 이후에는 47명이 교체되었기 때문에 이미 50% 이상이 교체되었다.

이러한 사정들 하에서는, 원고 공동수급체가 이 사건 입찰시 상주인력을 이해함에 있어서 원고 공동수급체에 재직 중인 근로자들 중에서 이 사건 사업계약 체결 이후에 대체가능한 상주인력들로 이해를 하였다고 하더라도 이는 정당한 해석이라고 할 것이다.

36개월간 연속으로 근무를 강제하는 것은 헌법과 근로기준법에 반한다.

앞서 본 바와 같이, 피고의 입찰 담당 직원들은 수정 공고를 하면서도 G 공동수급체에만 채용예정인원도 상주인력이 될 수 있다고 알려 주고, 원고 공동수급체에게는 이를 알려 주지 않는 바람에, 원고 공동수급체가 상주인력의 개념을 혼동한데에서 이 사건이 발단되었음을 알 수 있다. 입찰을 공정하게 처리하여야 할 피고의 직원들이 편파적으로 입찰절차를 진행하여 일어난 소동의 책임을, 원고들에게 제재를 하여 묻는 것은 피고가 져야 할 책임을 원고들에게 전가하는 것이다. 이 점에서도 원고 공동수급체가 상주인력의 개념을 잘못 기재한 책임을 원고들에게만 지게 하는 것은 부당하므로, 이 점에서도 원고들이 상주인력을 '허위로 기재한 자'라고 판단하는 것은 부당하다.

소결론