청주지방법원 2018. 11. 15. 선고 2018구합2402 판결

원고는 청주시 흥덕구 B에서 시간연장 보육시설로 지정된 민간어린이집인 'C 어린이집'(이하 '이 사건 어린이집'이라 한다)의 원장으로 재직하며 위 어린이집을 운영하고 있다.

영유아보육법 제36조, 같은 법 시행령 제24조, 같은 법 시행규칙 제28조 등에 의한 보건복지부장관 지침인 '보육사업안내'에 의하면, 위와 같은 시간연장 보육시설에서 시간연장 보육교사를 별도로 채용한 경우에는 국가, 지방자치단체가 해당 보육시설에 월 급여 등 인건비를 지원하도록 하되, 이 사건 어린이집과 같이 '월 급여형 시간연장 보육시설'로 지정된 경우에는 채용된 보육교사의 근무시간을 '19:30부터 21:30까지를 반드시 포함한 총 6시간 내지 8시간 이내의 범위'에서 정하도록 하고 있다.

피고는 이 사건 어린이집에 시간연장 보육교사로 채용된 D가 1일 6.5시간 근무하는 것을 전제로 하여 2012년부터 이 사건 어린이집에 보조금을 지급하여 왔다.

그런데 피고는 2017. 9. 20. 이 사건 어린이집에 대한 방문 점검 및 조사에서, 2012.부터 2017.경까지의 D에 대한 근로계약서(이하 '이 사건 근로계약서'라 한다)상 근로시간이 아래 표와 같이 보조금 지급 요건에 부합하지 않거나 기재되어 있지 아니한 것을 발견하고, 원고와 D로부터 확인서(을 제3, 4호증) 등을 받아 조사를 한 결과, 원고는 D가 2012. 9.경부터 2017. 9.경까지 1일 3.5시간만 근무하였음에도 보조금을 지급받아 왔다고 판단하였다.

피고는 2017. 12. 7. 원고에게, 원고가 2012. 9.부터 2017. 9.까지 5년 1개월간 정상적으로 시간연장 보육근무를 하지 않은 D와 관련하여 총 72,943,800원의 보조금을 부정하게 교부받았다는 이유로, 별지 처분 목록 기재와 같이 영유아보육법 제40조 제3호, 제45조 제1항 제1호, 제46조 제4호에 따라 보조금 72,943,800원의 반환명령(이하 '이 사건 반환명령'이라 한다), 이 사건 어린이집 폐쇄명령(이하 '이 사건 폐쇄명령'이라 한다), 어린이집 원장 자격정지 1년(2018. 3. 1.부터 2019. 2. 28.까지, 이하 '이 사건 자격정지처분'이라 한다)의 각 처분을 하였다(이하 '위 각 처분을 통칭할 경우에는 '이 사건 각 처분'이라 한다).

한편 원고는 위 마.항과 같은 혐의의 영유아보육법위반죄로 기소되어 현재 제1심 재판 진행 중(이 법원 2018고단1890, 이하 '관련 형사사건'이라 한다)이다.

원고의 주장

이 사건 각 처분사유의 부존재

이 사건 각 처분의 재량권 일탈·남용

이 사건 보조금은 보육시설의 설립을 촉진하고 보육료의 상승을 막아 궁극적으로 보육시설을 이용하는 영아와 그 부모들에게 혜택을 주려는 공익적 목적에서 보육시설 운영자에게 지급되는 것인데, 원고는 다만 D와 근로계약서를 사실과 달리 작성한 잘못이 있을 뿐 보조금 지급에 필요한 다른 모든 조건을 충족하였다.

이 사건 각 처분의 근거법령은 재정 건전성을 해할 염려가 있는 고의 부정수급 행위를 예방하고 업무의 투명성을 확보하기 위하여 마련된 규정으로, 시설폐쇄 및 원장 자격정지 처분은 임의적 제재로 규정되어 있음을 고려할 때 이 사건과 같이 근로계약서의 단순 오기에 불과할 뿐 보조금 부정수급의 고의가 없는 행위에까지 모두 제재를 가하는 것은 위 입법목적에 비추어 최소침해의 원칙에 반한다.

원고는 보조금 전액을 위 가)항과 같은 공익 목적에 맞게 보육교사의 급여로 사용하였을 뿐 개인적으로 유용한 것이 없다.

한국보육진흥원이 2013. 6. 24. 이 사건 어린이집에 대하여 실시한 평가인증 조사에서 이 사건 근로계약서의 오기를 발견하고 정정을 지시하였다면, 원고는 위 일시까지 수령한 약 1,000만 원의 보조금에 대하여만 처분을 받게 되었을 것이다. 그러나 한국보육진흥원이 이를 발견하지 못하는 바람에 원고는 그 보다 훨씬 중한 이 사건 각 처분을 받게 되었는바, 이 사건 각 처분에는 위와 같은 관계 행정청의 과실이 포함되어 있으므로 이러한 사정이 참작되어야 한다.

이 사건 어린이집 주변에는 많은 아파트 단지들이 있어 어린이집에 대한 수요가 높은 반면 어린이집의 수는 그에 미치지 못하므로, 이 사건 각 처분으로 이 사건 어린이집이 폐쇄되면 11개 반에 속한 어린이들과 그 부모들에게 막대한 피해를 끼치게 된다.

이 사건 반환명령에 대하여, 설령 D가 보조금 지급에 필요한 근무시간 요건을 충족하지 못하였다고 보더라도, 원고가 이 사건 보조금을 공익목적에 부합하게 사용하였고 달리 유용한 바가 전혀 없는 점을 고려할 때, 실제로 D가 일한 시간에 대하여 지급된 보조금 부분은 적법하게 지급된 것으로 봄이 타당하므로, 피고는 위 부분을 제외한 나머지 부분만의 반환을 명하였어야 한다. 이와 달리 지급된 보조금 전액의 환수를 명한 이 사건 반환명령은 비례원칙에 위배된다.

관계 법령

이 사건 각 처분의 적법(適法)

처분사유 부존재 주장에 대한 판단

이 사건 각 처분의 요건이 되는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 정상적인 절차에 따라서는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻하고, 이 사건 각 처분의 성격이나 인건비 지원금의 재원, 지급 목적, 대상 및 요건 등에 비추어 보면, 이는 조세범처벌이나 퇴직연금 반환 등에서 문제되는 '사기 기타 부정한 행위'나 '허위 기타 부정한 방법'의 경우와 같이 반드시 적극적인 부정행위가 있어야만 하는 것은 아니다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두30182 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 갑 제4호증, 을 제2 내지 6, 8, 9, 13, 14호증의 각 기재와 영상, 증인 D의 일부 증언과 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정들에 비추어 보면, D는 월 급여형 시간연장 보육교사의 근무시간 조건을 충족하지 못하였다고 봄이 타당하고, 이러한 D를 월 급여형 시간연장 보육교사로 등록하여 보조금을 수령한 원고의 행위는 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위이자 피고의 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 행위로서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당하므로, 이 사건 각 처분사유를 모두 인정할 수 있다.

피고는 2017. 9. 20. 이 사건 어린이집에 대한 방문 점검 및 조사에서 이 사건 근로계약서를 발견하고, 원고와 D에게 사실확인을 요청한 결과, 원고와 D는 '2012. 9. 10. 채용일로부터 현재까지 D의 실제 근무시간은 18:00 ~ 21:30까지 1일 3.5시간이고, 다만 비정기적으로 주 3회 정도 15:00 ~ 16:00경부터 근무를 하거나 주 1회 정도 17:00경부터 근무하였다'는 내용의 확인서에 서명(을 제3, 4호증)하였는데, 위 확인서 기재에 따르면 D는 월 급여형 시간연장 보육교사의 근무시간 조건(판결문 2쪽 1.의 나.항 참조)을 충족하지 못하고, 비정기적으로 초과근무를 하였더라도 근무일 1일 6시간 근무요건을 충족하지 못하는 것은 마찬가지이다.

① 통상 근로계약을 체결하는 경우 계약의 중요 사항인 근무시간에 대하여는 쌍방이 그 내용을 면밀하게 파악한 후에 체결에 이르는 점, ② 원고는 약 30년간 보육시설을 설치·운영하면서 다수의 근로계약을 체결한 경험이 있고, 이 사건 어린이집의 다른 교직원들 11명과 체결한 근로계약서의 경우 근로내용 및 근로시간, 임금 등은 물론 근로기준법에 따른 휴게시간까지 정확히 기재되어 있었던바, 비슷한 시기에 체결된 D와의 계약에서만 5년간 연속하여 네 차례나 근로시간을 오기하였다고 보는 것은 경험칙에 부합하지 않는 점, ③ 원고는 2014. 보조금이 1,200,000원이었을 때 해당연도 근로계약서에 임금을 이와 같은 1,200,000원으로 기재하였다가, 2016. 보조금이 1,236,000원으로 상향되자 해당연도 근로계약서에도 이를 반영하여 1,236,000원을 임금으로 기재하는 등 근로계약서를 면밀하게 검토 후 작성하였던 점, ④ 만일 원고의 주장대로라면 피고의 방문 점검 및 조사가 있었던 2017. 9. 20. 16시경 D가 이미 출근해 있어야 하는데, D는 담당공무원의 전화를 받은 후 비로소 출근한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 근로계약서상 근무시간 기재가 단순한 오기라고 보기는 어렵다.

관련 형사사건의 수사과정에서 피고의 방문 점검·조사일인 2017. 9. 20. 이전 1년간 D의 통화내역을 확인한 결과, 15~18시 사이에 이 사건 어린이집과 상당한 거리가 있는 지역에서 수·발신된 내역이 다수 확인되었다.

원고는 출근부(갑 제6호증)를 제출하며 D가 실제로 1일 6.5시간 근무하였다고 주장하나, 이는 피고의 2017. 9. 20. 방문 점검 당시 원고가 출·퇴근 시간이 기록된 출근부가 없다고 하였다가 사후에 제출된 것인 데다, D의 서면증언에 의하더라도 원고의 양해 하에 조금 늦게 출근하였던 적도 있다는 것임에도, 위 출근부에는 2012. 8. 27.부터 2017. 8.까지 단 한 차례의 결근 및 조퇴나 지각도 없이 매일 15:00 정각에 출근한 것으로 기재되어 있고, 더군다나 어린이집 운영을 하지 않았던 법정·임시·대체 공휴일에도 6일이나 출근한 것으로 기재되어 있는 등의 사정에 비추어 볼 때, 그 신빙성을 인정하기 어렵다.

원고는 D의 실제 근무시간에 대하여 D의 서면증언, F, G, H, I, J 등 이 사건 어린이집에서 근무하는 보육교사 및 조리사 K의 사실확인서(갑 제11호증)를 그 주장의 근거로 들고 있다.

이 사건 각 처분의 재량권 일탈·남용 여부에 대한 판단

어린이집에서 보조금을 부정하게 교부받는 행위는 한정된 재원으로 아동에게 취약 보육의 혜택을 주면서 보육내용의 충실과 아동의 안전 등을 확보하고자 하는 영유아보육법의 목적에 위배되고, 특히 시간연장형 보육은 여성의 경제활동 참여가 확대되면서 요구되고 있는 다양한 형태의 보육수요를 충족시키기 위하여 우선적으로 실시하도록 규정한 취약보육 정책의 하나로서, 그 적극적 확대 운영을 위해 보육교사 인건비의 상당 부분을 보조금으로 지원하고 있는 것이므로, 이러한 시간연장형 보육시설의 사회적 기능을 고려할 때 보육시설의 충실한 운영을 위해 행정청이 엄격하게 이를 지도·감독을 할 필요가 있다.

앞서 본 바와 같이 원고가 부정 수급한 보조금은 72,943,800원에 이르는 다액이며, 그 기간도 5년 1개월에 걸쳐 장기간 반복적으로 이루어지는 등 그 위반 정도가 가볍지 않다. 그리고 이 사건 폐쇄명령은 영유아보육법 제45조 제1항 제1호, 같은 법 시행규칙 제38조 제1항 [별표 9] 처분기준에 따른 것이며, 이 사건 자격정지처분은 영유아보육법 제46조, 같은 법 시행규칙 제39조 제2항 [별표 10] 처분기준에 따른 것으로서, 위 시행규칙 등에 따른 처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 사안에 해당한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

보육시설 평가인증 기관인 한국보육진흥원은 피고와 별개의 행정청이고, 2013. 6. 한국보육진흥원이 이 사건 어린이집에 대하여 실시한 평가인증 조사는 그 주요 기능과 역할이 어린이집 감사 또는 조사가 아니라 평가인증 지표 및 기준에 따른 적정 운영 여부를 확인하기 위한 것이었으며, 그 중 근로계약서와 관련한 평가인증 지표 및 기준은 '근로계약서 문서화 여부, 내용의 명확성' 등이었을 뿐 보조금 지급요건 준수여부까지 조사 대상은 아니었으므로, 원고 주장과 같이 관계 행정청의 과실이 개입되었다고 볼 수도 없다.

이 사건 각 처분으로써 달성하고자 하는 공익상의 필요는 그로 말미암아 원고들이 입게 될 경제적 어려움 등의 불이익보다 가볍다고 보기 어렵고, 이 사건 어린이집이 폐쇄되더라도 이 사건 어린이집 인근에 입소 가능한 어린이집이 다수 존재한다.

앞서 본 바와 같이 원고가 D의 근무시간을 1일 3.5시간으로 운영한 이 사건의 경우, 보건복지부장관 지침인 '보육사업안내'(을 제9호증)에서 보조금 지원 대상으로 정한 월급여 지원 시간연장 보육시설 자체에 해당될 수 없으므로, 기준 근무시간에 미달되는 부분이나 일부만을 실제 부정수급분으로 볼 수 없고, 보조금은 지급기준을 충족하는지 여부에 따라 지급 여부가 결정되는 것일 뿐 지급기준을 충족한 이상 근로시간의 다소에 따라 지급에 차등을 두고 있는 것도 아니므로 반드시 실제 근로시간에 비례하여 보조금환수를 명하여야 한다고 볼 수도 없다. 그리고 이에 원고의 부정수급 기간 및 보조금 예산의 낭비를 막고 보조금이 본래의 목적에 맞게 적정하게 사용되도록 하기 위한 보조금 환수의 취지까지 더하여 보면, 피고가 이 사건 보조금 전부에 대하여 반환명령을 한 것이 지나치게 가혹하거나 평등의 원칙에 반한다고 볼 수 없고, 이는 이 사건 보조금이 해당 보육교사들의 인건비 등으로 지급되었다고 하더라도 마찬가지이다(대법원 2014. 3. 13. 선고 2013두25184 판결로 확정된 서울고등법원 2013. 11. 8. 선고 2013누16922 판결 취지 등 참조).