주문
원고의 항소를 기각한다.
항소비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위, 2. 원고의 주장
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결의 이유와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
관계 법령
별지 기재와 같다.
판단
영양사가산 및 직영가산과 조리사가산 요건인 '상근'의 의미와 판단기준
국민건강보험법(2016. 2. 3. 법률 제13985호로 개정되기 전의 것) 제41조, 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙(2016. 8. 4. 보건복지부령 제431호로 개정되기 전의 것) 제5조, 제8조, 제14조에 따라 요양급여의 기준 등에 관한 세부사항을 정하고 있는 건강보험 행위 급여 · 비급여 목록표 및 급여 상대가치점수(2015. 9. 9. 보건복지부고시 제2015-160호로 개정되기 전의 것, 이하 '건강보험 행위 급여 등에 관한 고시'라 한다) 제1편 제2부 제17장 파-51 나. 식사가산은 영양사가산의 요건에 대하여 '당해 요양기관에 소속된 상근 영양사수에 따라 산정한다.'고 규정하고 있고, 직영가산의 요건에 대하여 '당해 요양기관에 소속 영양사가 1인 이상 상근하는 경우에 한하여 산정한다.'고 규정하고 있으며, 조리사가산의 요건에 대하여 '적시급식을 실시한 경우 산정하되, 당해 요양기관에 소속된 상근 조리사수에 따라 산정한다.'고 규정하고 있다. 그리고 위 법령에 따라 요양급여의 기준 등에 관한 세부사항을 정하고 있는 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항(2015. 9. 9. 보건복지부 고시 제2015-159호로 개정되기 전의 것, 이하 '요양급여의 적용기준 고시'라 한다. 그리고 위 '건강보험 행위 급여 등에 관한 고시'와 통칭할 때는 '이 사건 각 고시'라 한다) I. 행위 제17장 파51 2. 식사가산은 영양사가산, 조리사가산 및 직영가산에 필요한 인력 산정 기준에 대하여 '시간제, 격일제 근무자 등의 경우에는 제외함'이라고 규정하고 있다. 이 사건 각 고시의 관련 규정은 입원환자 식대 가산인력에서 시간제, 격일제 근로자를 제외하여 적정 수준의 상근 영양사, 조리사 인력을 확보함으로써 입원환자에 대한 식사의 내용과 질을 향상시키려는 취지라고 볼 수 있다.
한편, 요양급여의 적용기준 고시에서 정하는 시간제 근로자의 개념은 근로기준법에서 정하는 단시간근로자와 같은 개념으로 보아야 하므로, 요양기관과 근로계약을 체결한 뒤 매일 출근하며 매월 일정한 급여를 받는 영양사나 조리사라고 하더라도 근무형태가 그 사업장에서 같은 종류의 업무에 종사하는 통상 근로자의 근로시간에 비하여 짧은 경우에 해당한다면, 이는 이 사건 각 고시에서 정한 시간제 근무자에 해당한다고 할 것이므로, 이들은 특별한 사정이 없는 한 영양사나 조리사 가산에 필요한 인력을 산정함에 있어 제외되어야 한다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2011두22938 판결 등 참조).
나아가 현행 요양급여의 적용기준 고시는 영양사 및 조리사가산에 필요한 인력 산정기준에 대하여 '전일제 영양사 및 조리사로 1주간의 근로시간이 월평균 40시간인 근무자는 1인으로 산정하고, 단시간 근무로 1주간의 근로시간의 월평균 32시간-40시간인 근무자는 0.8인으로 산정하며, 32시간 미만 근무자는 산정대상에서 제외한다.'고 규정하고 있다.
이러한 점을 종합하여 보면 상근 영양사, 상근 조리사는 사회통념상 시간제 또는 격일제 근무자와 구별될 정도의 근무를 수행하는 영양사, 조리사를 의미한다고 봄이 상당하다. '상근 영양사, 조리사'인지 또는 '시간제, 격일제 근무자'인지는 근무조건(근로시간, 근무일수, 급여, 4대 보험 가입 여부 등), 근무형태, 당해 병원의 운영시간, 담당업무의 내용 및 강도, 특히 당해 의료기관에서 같은 종류의 업무에 종사하는 통상 근로자의 근무수준(같은 종류의 업무에 종사하는 통상 근로자가 없다면 유사한 업무에 종사하는 통상 근로자의 근무수준) 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
조리사가산 요건인 '적시급식'이 위임 범위를 벗어나 무효인지 여부
건강보험 행위 급여 등에 관한 고시는 조리사가산의 요건에 대하여 '적시급식을 실시한 경우 산정'하도록 규정하고 있고, 요양급여의 적용기준 고시는 적시급식이란 배식간격(전날 석식 제공시간-익일 조식 제공 시간)이 '14시간 이내'인 경우를 말한다고 규정하고 있다.
이에 대하여 원고는, 국민건강보험법에 의한 보험급여는 국민의 질병·부상에 대한 예방·진단·치료 등 국민의 건강·보건 증진을 위하여 지급되는 것이므로, 국민건강보험의 보험급여를 제한하는 기준을 설정하는 경우도 보험급여의 대상이 되는 진단·치료 등을 받지 않았음에도 보험급여를 청구하거나 보험급여비용을 거짓으로 과다하게 계산하여 청구하는 등 허위와 부정이 개입되어 국민건강보험제도의 목적에 반하는 사유로 제한하여야 함에도 불구하고, 이 사건 각 고시가 국민건강보험법의 위임목적과 무관하게 적시급식의 요건을 조리사 식대가산의 요건으로 정한 것은 위임범위를 벗어나 무효라고 주장한다.
살피건대, 국민건강보험법 제41조 제2항은 요양급여의 방법·절차·범위·상한 등의 기준은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고, 그 위임에 따라 제정된 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙 제5조 제1항 [별표 1]은 '수급자의 요양급여에 필요한 적정한 인력·시설을 유지하여 최적의 요양급여를 실시하도록 하여야 한다.'(1. 라.), '입원환자에 대한 식사는 환자의 치료에 적합한 수준에서 의료법령 및 식품위생법령에서 정하는 기준에 맞게 위생적인 방법으로 제공하여야 한다.'(6. 다.)고 정하면서, 같은 조 제2항에서 제1항의 규정에 의한 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 하고, 제14조에서 상대가치점수·상한금액, 요양급여대상·비급여대상의 결정·조정, 요양급여대상·비급여대상 여부 확인 등에 필요한 세부사항을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있다.
보건복지부장관이 고시의 형식으로 정한 요양급여의 적용기준 고시는 요양급여의 방법·절차·범위·상한기준 등 법령의 내용이 되는 구체적인 사항을 보건복지부장관으로 하여금 정하도록 한 국민건강보험법의 위임에 따라 이를 정한 규정으로서 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 법령의 내용을 보충하는 기능을 하면서 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 것이다(대법원 1999. 6. 22. 선고 98두17807 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두9211 판결, 대법원 2006. 9. 22. 선고 2005두2506 판결 등 참조).
이 사건 각 고시가 조리사 식대가산청구의 요건의 하나로 적시급식을 규정한 것은 요양기관이 입원환자에게 장시간 식사를 제공하지 않는 폐해를 방지하여 입원환자가 제때 영양섭취를 하면서 건강을 유지·향상시키는 데 그 목적이 있고, 적시급식의 범위를 배식간격(전날 석식 제공시간-익일 조식 제공시간) 14시간 이내로 제한한 것은 이러한 목적 달성을 위한 합리적인 범위 내라 할 것이므로, 이 사건 각 고시는 국민건강보험법령의 위임범위 내에 있어 무효라고 볼 수 없다.
따라서 원고의 주장은 이유 없다.
영양사가산 및 직영가산 요건의 충족 여부
이 사건 각 고시 및 앞서 본 법리를 종합하면, 영양사가산 및 직영가산을 신청하기 위해서는 시간제, 격일제 근무자가 아닌 상근 영양사가 1인 이상 있어야 한다.
앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면 아래 사정들이 인정된다.
원고는 영양사 C와 근무시간을 08:30-18:30(휴게시간 12:30-14:00)으로 한 근로계약서를 작성하였으나, 실제 C는 2008. 7.부터 2015. 5.까지 통상 09:00-13:00 4시간씩주 5일 출근하여 주 평균 20시간을 근무하였다. C는 영양사로 채용되었을 때 E이라는 주점 일을 하고 있어 저녁에는 근무를 할 수 없다는 사정을 밝혀 위와 같이 하루 근무시간이 4시간으로 정해졌다. 원고는 위 근로계약서에 기재한 근로시간을 상근 영양사의 근로시간으로 예정하였다고 볼 수 있다.
B신경외과의원에서는 영양사, 조리사와 조리보조원 모두 동일한 주방 업무를 하면서 근무하였다.
영양사 C의 실제 근로시간은 B신경외과의원의 정규진료시간(평일 09:00 -18:00), 전일제로 근무하는 다른 근로자들(조리사, 식당종업원, 행정직 근로자)의 월별 실제 근로시간의 절반 정도에 불과하다.
C는 위반기간 동안 평균 70만 원의 월급을 지급받아 B신경외과의원에서 전일제로 근무한 조리사 D(120만 원, 단 2013. 1. 이후에 한함), 식당종업원 F, G(113만 원 내지 115만 원), 기타 직원들(약 170만 원 내지 180만 원)의 월급보다 더 적게 받았다.
C는 점심식사 배식업무만 하고 아침식사 및 저녁식사 배식업무를 하지 않았으며, 식당근무현황표, 배식표 및 보존식 관리대장을 작성하지 않는 등 영양사의 업무 일부만 수행하였다.
따라서 영양사 C는 평일에 매일 출근하더라도 시간제 근로자에 해당하는 이상 상근 영양사가 아니라고 할 것이고, 위 B신경외과의원에는 위반기간 동안 상근 영양사가 근무하지 않았으므로, 영양사가산 및 직영가산의 요건을 충족하지 못하였다.
조리사 가산 요건의 충족 여부
이 사건 각 고시 및 앞서 본 법리를 종합하여 보면, 조리사가산을 신청하기 위해서는 적시급식을 실시하고, 시간제, 격일제 근무자가 아닌 상근 조리사가 1인 이상 있어야 한다.
앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면 아래 사정들이 인정된다.
원고는 조리사 D과 근무시간을 08:30-18:30(휴게시간 12:30-14:00)으로 한 근로계약서를 작성하였으나, 실제 D은 2009. 8.부터 2012. 12.까지는 식당종업원들이 쉬는 날과 같이 일손이 필요한 때 소위 '아르바이트'식으로 일을 하다가 2013. 1.부터 전일제로 근무하였다.
B신경외과의원에서는 영양사, 조리사와 조리보조원 모두 동일한 주방 업무를 하면서 근무하였다. D을 포함한 조리사와 조리보조원은 병원 청소업무도 수행하였다.
D은 2009. 8.경부터 2010. 11.경까지 평균 315,000원을 지급받고 2010. 12.부터 2012. 12.까지 평균 70만 원 상당의 월급을 지급받았는데, 이는 자신이 2013. 1. 이후 전일제로 일할 때 받은 월급(120만 원)이나 B신경외과의원에서 전일제로 근무하는 식당종업원 F, G의 월급(113만 원 내지 115만 원), 기타 직원들의 월급(평균 약 170만 원 내지 180만 원)보다 적었다.
원고는 위반기간 동안 17:00경 저녁 배식을 하고, 그 다음 날 08:00경 아침 배식을 하여 배식간격이 14시간을 초과하였다.
따라서 조리사 D은 시간제 근로자에 해당하고 상근 조리사가 아니라고 할 것이고, B신경외과의원에서는 위반기간 동안 상근 조리사가 근무하지 않았을 뿐만 아니라, 전날 석식 제공시간에서 다음날 조식까지 간격이 15시간이 됨으로써 위반기간 동안'적시급식'이 이루어지지도 않았으므로, 조리사가산의 요건을 충족하지 못하였다.
처분사유의 존재
국민건강보험법 제57조 제1항의 '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은' 경우라 함은 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2011. 1. 13. 선고 2010두10976 판결, 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조).
B신경외과의원을 운영한 원고가 양양사가산, 직영가산, 조리사가산 요건을 갖춘 것처럼 피고에게 입원환자 식대 관련 요양급여 비용을 청구하여 수령한 행위는 국민건강보험법 제57조 제1항이 정한 '속임수나 그 밖의 부정한 방법으로 보험급여 비용을 받은' 경우에 해당한다.
재량권의 일탈 · 남용 여부
앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다고 보기 어렵다.
국민건강보험법상 요양급여 비용의 지급제도는 요양급여를 시행한 요양기관에 대한 대가 지급이라는 사적 성격이 있으나, 다른 한편 요양기관의 업무량과 투여자원 및 위험도 등을 참작하여 요양급여별로 공평하게 산정 · 지급되어야 할 뿐만 아니라 기금의 상태와 국민의 부담규모 등도 고려해야 하는 측면에서 공익적 성격도 있다.
국민건강보험공단 재정의 건전성과 확실성, 환자의 요양급여수급청구권 등의 보호 필요성 등에 비추어 볼 때 요양기관의 국민건강보험 관련 법령 위반행위에는 일률적으로 대응할 필요성이 있다.
원고가 영양사 C와 조리사 D을 상근 영양사와 조리사로 인정받기 위해 피고에게 C와 D의 허위 근로계약서를 제출하는 등 C와 D의 실제 근로시간을 은폐하려고 하였던 점 등에 비추어 볼 때, 원고는 C와 D이 영양사가산 등을 청구함에 필요한 인력에 포함되지 않는 근무자에 해당하는 사정을 알고 있었다고 봄이 상당하고, 국민건강보험법령에 위반하여 애초에 지급받을 수 없는 요양급여비용을 받았다면 언젠가 이를 반환해야 한다는 사정을 충분히 예상할 수 있었다.
국민건강보험법 제57조에 의한 부당이득의 징수는 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수함으로써 부당하게 지급된 보험급여 비용을 원상회복시키는 데 그 취지가 있으므로, 원칙적으로 부당하게 지급받은 보험급여 비용의 전부가 징수대상이 된다.
결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
판사 이창한(재판장) 김성주 홍기만
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.