광주지방법원 2022. 8. 12. 선고 2021구합12701 판결

원고는 전남 순천시 B에 본점 소재지를 두고 여객자동차 운송사업, 국내여행안내 및 서비스제공업 등을 영위하는 C조합으로, 조합원들로부터 현물출자를 받은 버스를 운행하여 얻은 수익을 조합원들과 나누어 갖는 방식으로 운영되고, 피고는 고용보험법 등 관계 법령에 따라 고용유지지원금 등의 지급업무를 담당하는 행정청이다.

원고는 코로나19로 인한 매출액 감소 등을 이유로, 2020. 2. 27. 원고 소속 조합원들에 대하여 2020. 3. 1.부터 2020. 3. 31.까지 고용유지조치(휴직)를 실시하겠다는 내용의 2020년 3월분 고용유지조치(휴직) 계획신고서를 제출한 것을 비롯하여 2020. 3.부터 2020. 10.까지 총 8회에 걸쳐 유급휴직을 시행하기로 하는 고용유지조치(휴직) 계획신고서를 피고에게 제출하였다. 또한 원고는 2020. 3. 20. 원고 소속 조합원들에 대하여 고용유지조치(휴업)(근로시간 조정)를 실시하겠다는 내용의 2020년 4월분 고용유지조치(휴업) 계획신고서를 제출한 것을 비롯하여 2020. 4.부터 2020. 10.까지 총 7회에 걸쳐 휴업을 시행하기로 하는 고용유지조치(휴업) 계획신고서를 제출하였다.

그 후 원고는 위와 같은 계획대로 유급휴직 및 휴업을 시행하였다는 이유로 피고에게 아래 표 기재와 같이 2020. 3.부터 2020. 10.까지 각 유급휴직 또는 휴업기간에 대한 고용유지지원금을 신청하여, 피고로부터 아래 표 지급일란 기재 각 해당일에 지원금액란 기재와 같이 합계 132,190,890원 상당의 고용유지지원금(이하 ‘이 사건 지원금’이라 한다)을 지급받았다.

피고는 2021. 1. 13.경 제보를 받고 피고의 고용유지조치계획 실시 현황을 점검한 후, 2021. 3. 24. 원고에게 고용유지조치(유급휴직 또는 휴업) 기간 중 ① 휴업대상근로자가 단축된 근로시간을 초과하여 근로하거나, ② 휴직대상근로자가 휴직기간 중 근로를 하였고, ③ 일부 휴업 및 휴직대상근로자에 대해 임금을 지급한 후 이를 되돌려 받은 사실이 있음에도 계획변경신고 없이 고용유지지원금을 신청하여 총 77,267,560원의 고용유지지원금을 지급받았다는 이유로 부정수급한 고용유지지원금 총 77,267,560원 및 추가징수액 221,362,100원의 반환명령, 고용유지조치계획위반에 대한 고용유지지원금 부당이득금 총 16,093,840원의 반환명령<1>, 12개월의 지원금 지급제한 처분을 할 예정임을 사전통지하고 2021. 4. 5.까지 그에 대한 의견을 제출할 수 있음을 통지하였다. 마. 피고는 2021. 4. 13. 원고에 대하여 위 라.항의 ① 내지 ③을 처분사유로 하여 휴업 또는 휴직대상근로자와 관련하여 지급한 고용유지지원금 부정수급액 총 77,267,560원(= 휴업 관련 17,693,990원 + 유급휴직 관련 59,573,570원) 및 추가징수액 221,362,100원(= 휴업 관련 60,418,960원 + 휴직 관련 160,943,140원)의 반환명령과 12개월(2021. 4. 14. ~ 2022. 4. 13.)의 지원금 지급제한 처분(이하 위 각 반환명령과 지원금 지급제한 처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

피고는 2021. 4. 19. 원고에게 고용유지조치계획 위반과 관련하여 산정한 부당이득액 16,093,840원의 반환을 재차 사전통지한 후 2021. 5. 20.과 2021. 6. 22. ‘납입고지서 겸 영수증’ 형식으로 합계 16,093,840원<2>의 부당이득 반환을 각각 고지(이하 ‘이 사건 부당이득금 반환고지’라 한다)하였다.

피고가 계산한 부정수급액, 추가징수액, 부당이득액 등 반환 요구 대상 금원 합계 314,723,500원(= 부정수급액 77,267,560원 + 추가징수액 221,362,100원 + 부당이득액 16,093,840원)의 구체적인 내역은 아래 표와 같다.

원고의 주장

피고는 원고가 소속 휴업대상근로자<3>들이 단축된 근로시간을 초과하여 근로하였고, 휴직기간 중 휴직대상근로자가 근로하였다는 것을 처분사유로 삼았으나, 원고 소속 근로자들은 지입차량을 출․퇴근용으로 사용하면서 출․퇴근 준비 또는 차량 정비를 위하여 차량을 운행한 것일 뿐 단축된 근로시간을 초과하여 근로하거나 휴직기간 중임에도 근로를 제공한 사실은 없다.

피고는 원고가 소속 휴업․휴직대상근로자들로부터 임금을 지급한 뒤 이를 되돌려 받았다는 것을 처분사유로 삼았으나, 원고는 위 근로자들이 부담하는 보험료, 세금, 운영비 등을 위 근로자들로부터 지급받은 것일 뿐 임금을 되돌려 받은 사실이 없다. 따라서 위 1), 2)의 사실에 비추어 이 사건 처분사유는 존재하지 않는다.

고용노동부는 2021. 6. 21.부터 2021. 7. 30.까지 고용지원금을 부정수급한 사업자가 자진신고를 하는 경우 부정수급액만 환수하고 부정수급액의 5배까지 부과되는 추 가징수액은 부과하지 않으며 고용유지지원금의 지급제한기간도 최대 3분의 1까지 감경하기로 결정하고 그 내용을 보도 자료로 배포하였다. 여기에 코로나19로 인한 매출급감으로 원고의 경영상태가 악화된 점과 소속 근로자들의 경제적 형편, 위에서 언급한 자진신고자들과의 형평성 등을 고려할 때 2배 또는 5배의 추가징수금부과결정과 1년의 고용유지지원금 지급제한처분은 지나치게 과다하다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다.

판단

처분사유의 존재 여부

관련 규정 및 법리

구체적 판단

위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거와 을 제8 내지 17호증의 각 기재에 의하면, 원고는 코로나19로 인한 매출감소 등을 이유로 고용조정이 불가피하나 소속 근로자들에 대한 고용안정조치로써 유급휴업이나 유급휴직을 시행하였다는 이유로 피고에게 2020. 3.경부터 2020. 10.경까지 휴업 또는 휴직에 대한 고용유지조치계획을 신고하고 그 내용을 바탕으로 고용유지지원금 신청을 하여 피고로부터 합계 132,190,890원 상당의 고용유지지원금(이 사건 지원금)을 지급받은 사실, 그런데 원고가 피고에게 제출한 각 고용유지조치계획서의 내용과 달리 대상 근로자들은 예정된 근로시간을 초과하여 근로하거나 휴직기간 중임에도 근로를 제공한 사실, 원고는 대상 근로자들에게 임금을 지급하고 관련 계좌내역을 고용유지지원금신청시 증빙자료로 제출하여 지원금을 지급받았음에도 위 대상 근로자들로부터 임금을 되돌려 받은 사실,원고는 당초 신고한 내용과 다른 사정이 발생하였음에도 고용유지조치계획 신고 내용을 변경하거나 그 내용을 피고에게 알리지 않은 사실, 이 사건 지원금 중 원고가 당초 신고한 내용과 다른 내용으로 대상 근로자들로부터 근로를 제공받거나 임금을 되돌려 받은 부분에 해당하는 고용유지지원금이 77,267,560원(= 휴업 관련 17,693,990원 + 유급휴직 관련 59,573,570원)인 사실을 인정할 수 있다.

앞서 본 관련 법리에 비추어 위 인정사실에다가 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고가 실제와 다른 자료를 제출하여 이 사건 지원금을 수령하거나 지원대상 근로자들에게 지급한 임금을 되돌려 받은 행위와 소속 근로자들이 근로를 제공하였음에도 그들을 휴업 또는 휴직 대상자로 계획신고 또는 지원금 신청을 하여 이 사건 지원금을 지급받은 것은 고용보험법 제35조의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로’ 고용 유지지원금을 지급받은 것에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 피고가 부정수급액의 반환을 명한 것은 고용보험법 제35조 제1항에 따른 것으로 처분사유가 존재한다.

또한 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 ”법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 지원금을 받으려 한 자에 대하여 지급제한의 날부터 1년의 범위 내에서 새로 지원하게 되는 제1항에 따른 지원금에 대해서는 [별표 2]에 따른 기간 동안 지급을 제한한다.“고 규정하고 있으며, [별표 2]에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 한 금액이 1,000만 원 이상인 경우에는 지급제한기간을 12개월로 한다고 정하고 있다. 이 사건에서 원고가 부정수급한 금액이 77,267,560원인 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 피고가 원고에 대하여 12개월의 지급제한기간을 명한 것도 처분사유가 인정된다.

고용보험법 제35조 제2항은 “고용노동부장관은 제1항에 따라 반환을 명하는 경우에는 이에 추가하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 그 부정수급액의 5배 이하의 금액을 징수할 수 있다.”고 규정하고, 그 위임에 따른 구 고용보험법 시행규칙(2020. 8. 28. 고용노동부령 제286호로 개정된 것, 이하 이 항에서 같다) 제78조 제1항 제1호 (나)목은 ‘부정행위 적발일 전 최근 5년 동안 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 지급받거나 지급받으려고 신청하여 법 제35조 제1항에 따라 고용노동부 장관으로부터 지급제한 또는 반환명령을 받은 사실이 있는 경우’에는 부정수급액의 5배를 추가징수액으로 한다고 규정하는데, 위 시행령 부칙 제4조 제2항은 “부정행위 적발일 전 최근 5년 동안 거짓이나 부정한 방법으로 지원금을 지급받거나 지급받으려고 신청하여 2020년 8월 28일 이후에 법 제35조 제1항에 따라 고용노동부장관으로부터 지급제한 또는 반환명령을 받은 자에 대한 추가징수는 제78조 제1항 제1호 나목의 개정규정에 따른다.”고 규정하고 있다.

원고의 대표자 U는 고용지원금을 신청하면서 수차례에 걸쳐 고용지원금 관련 유의사항을 안내받았고, ‘사실과 다른 내용으로 신청을 한 사실이 없고 허위 또는 부정한 방법에 의한 지원금 신청 시 제재조치 기타 법적조치에 대해 이의를 제기하지 않겠다’는 내용의 서약서 내지 확인서를 수차례 작성하여 피고에게 제출하였는바, 위 U는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 신청하여서는 아니 되고, 위반 시 제재가 이루어질 것임은 충분히 예상하고 있었다고 할 것이다.

원고는 월별 고용유지(휴업)지원금을 신청하면서 휴업대상자별 근로시간을 일괄적으로 “월~금, 9:00~11:00 또는 9:00~14:00”으로 기재한 출퇴근부를 제출하였고, 지원금 신청 시 첨부된 노사회의록의 작성일은 2020. 3. 16.로 기재된 채 지원금신청 대상 근로자의 이름 등 회의내용만 그때그때 바뀌어져 있어 실제로 노사합의가 이루어진 것인지 의심스럽다.

원고가 제출한 차량운행기록장치(이하 ‘DTG’라 한다) 및 차량위치추적기(이하 ‘GPS’라 한다), 배차표를 출퇴근부와 비교해보면, 일부 휴업대상자가 휴업시간에 근로를 하고, 토․일요일에도 근로를 하는 등 계획서 내용을 위반한 사실이 확인됨에도 원고는 변경계획신고를 한 사실이 없다.

원고의 대표자 U는 2021. 2. 3. 피고에게 신고 또는 신청한 내용과 달리 휴업 또는 휴직자의 근로시간을 지키지 못한 사실을 시인하였고, 2021. 3. 9. 특별사법경찰관으로부터 조사를 받을 당시에도 휴업 또는 휴직 근로자가 근로를 제공한 사실과 일부 근로자로부터 돈을 되돌려 받은 사실을 인정하였다.

원고는 출퇴근 시간 또는 차량 수리시간이나 대기시간은 근로시간에서 제외되어야 한다고 주장하나, 원고의 주장대로라면 위와 같은 시간들이 제외된 실근로 시간대로 출퇴근부가 작성되었어야 함에도 원고는 앞서 본 바와 같이 일괄적으로 근로시간을 9:00~11:00 또는 9:00~14:00 등으로 기재한 출퇴근부를 작성하여 피고에게 제출하였다.

원고는 차량 수리 여부나 그 내용에 대한 정비자료 등 객관적인 자료는 제출하지 못하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 원고의 주장에 부합하는 듯한 갑 제10호증의 기재는 믿기 어렵고, 달리 원고의 위 주장사실을 인정할 증거가 없다.

근로를 위한 차량 수리시간이 일률적으로 근로시간에서 제외되어야 한다고 볼 수 없고, 원고의 대표자는 임금을 되돌려 받은 이유와 관련하여 고용노동청에서는 ‘더 지급한 임금을 되돌려 받았다거나 가불한 돈을 반환받은 것’이라는 취지로 진술하다가, 이 법원에서는 ‘휴업 또는 휴직근로자가 납부해야 할 차량할부금과 보험료, 세금, 운영비 등을 반환받은 것’이라고 진술하는바, 그 주장에 일관성이 없다. 또한 이 법원에서의 주장을 뒷받침하는 객관적인 자료가 제출되지 않았다.

원고는 2022. 7. 29. 변론재개신청을 하면서 G 등 근로자들의 운행기록과 E, L, D, I이 작성한 각 확인서를 서증으로 제출하고자 하는 의사를 밝혔으나, 위 운행기록이 이 사건 처분의 적법성에 어떠한 영향을 미칠 수 있는지에 대하여 원고는 아무런 설명이 없는데다가 원고가 제출한 자료들을 참고하더라도 위 운행기록 등은 원고가 작성한 문서에 불과하여 객관성과 정확성이 담보되지 않아 선뜻 믿기 어렵다.

재량권 일탈․남용 여부

관련 법리

구체적 판단

고용보험법 제35조 제1항은 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액을 반환하도록 명하여야 한다’라고 규정하고 있는바, 이에 근거한 지원금 환수처분은 기속행위이고, 행정청이 환수 여부 또는 범위를 선택할 재량을 가지지 못한다. 다만 지원금 환수처분에도 ‘수익적 행정처분 직권취소·철회 제한 법리’가 적용되어, 지원금수령에 사업자에게 고의 또는 중과실이 없어 선행 지원결정에 관한 사업자의 신뢰에 보호가치가 있는 때에는 지원금 환수·제한 처분으로 달성하려는 공익과 그로 말미암아 수급인이 입게 될 불이익의 내용·정도를 형량하여 사익이 우월한 경우에는 지원금환수·제한처분이 허용되지 않는다는 규범적 제한이 있을 뿐이다(대법원 2017. 3. 30. 선고 2015두43971 판결의 취지 참조). 그런데 원고는 수차례에 걸쳐 적극적으로 피고를 기망하여 이 사건 지원금을 수령한 것으로 보이는바, 사업자인 원고에게 고의 또는 중과실이 없다고 보기 어렵다.

피고가 원고에게 고용지원금을 지급하는 것은 수익적 행정처분에 해당하는데, 수익적 행정처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 당사자는 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 취소 가능성도 예상하고 있었다 할 것이므로, 그 자신이 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않는다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두4669 판결 등 참조).

이 사건 처분 중 제재적 행정처분인 추가징수 및 지급제한처분에 대하여는 행정청에게 일정한 재량이 부여되어 있는데, 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다. 또한 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결, 대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조).

고용보험법상 고용지원금제도는 경기의 변동, 산업구조의 변화 등에 따른 사업 규모의 축소, 사업의 폐업 또는 전환으로 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 근로자를 해고하지 아니하고 휴직 등을 실시하여 근로자의 고용안정을 위한 조치를 한 경우 이를 지원하기 위한 입법 목적을 가지고, 이러한 제도를 통하여 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 생활안정에 기여함과 아울러 사회안정 등 공익을 달성할 수 있다. 따라서 부정한 방법으로 고용유지지원금 제도를 악용하는 사업주의 위법행위를 근절하고 고용보험의 재정건전성을 확보할 공익적 필요성이 크다.

나아가 코로나19로 인하여 원고를 비롯한 여행업계의 경영이 매우 악화된 사정을 고려하더라도, 원고가 지원금을 지급받은 경위와 전․후 상황을 고려하고 여기에 원고가 부정수급한 지원금의 횟수 및 액수가 적지 않은 점, 이미 지급된 지원금의 반환이 원상회복의 성질을 가지는 부정수급액에 대한 반환명령과 달리 장래의 지원금지급 중지나 추가징수금 부과 등은 부정한 방법을 동원한 사업자에 대하여 부당한 지원이 계속됨을 방지하고, 이미 이루어진 부정수급행위에 대한 제재적인 성격을 갖는다는 면에서 각각의 성격 내지 행정목적이 다르다는 점, 달리 고용보험법령의 일련의 규정들이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 원고에 대한 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 볼 만한 사정이 보이지 않는 점 등을 두루 고려하면, 이 사건 처분이 유지됨으로 인하여 원고가 입는 불이익이 그로 인하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 현저히 크다고 보기 어렵다.

고용보험법 시행규칙 제78조 제2항은 “부정행위자 본인이나 사업장에 대한 조사 전까지 거짓이나 그 밖의 부정행위를 자진 신고한 자에게는 제1항에 따른 추가징수를 하지 아니할 수 있다.”고 규정하고, 고용노동부가 2021. 6. 18.경 고용장려금 부정수급행위를 자진신고한 자에 대하여는 추가징수를 하지 않고 형사처벌을 감면 또는 최대한 선처하는 내용의 보도자료를 배포한 사실은 인정되나, 원고가 이 사건 지원금에 관하여 부정수급한 사실을 자진하여 신고하였다고 볼 만한 증거가 없는 이상 자진신고자들과 원고에 대한 고용보험법령에 따른 처분에 차이가 있다고 하여 이를 합리적인 이유 없는 차별이라 볼 수 없다.

관련 규정

구체적 판단

피고는 행정절차법 제23조에 따라 처분의 이유제시를 생략할 수 있는 특별한 사정이 존재하지 않는다고 보임에도 이 사건 부당이득금 반환고지 전 처분의 사전통지를 하면서 의견제출의 기회를 부여한 것 외에 정식으로 처분의 근거와 이유를 기재한 문서로서 부당이득금의 반환을 구한 바 없다. 피고가 원고에게 발송한 ‘납입고지서 겸 영수증’에는 처분의 근거와 이유가 기재되어 있지 않고, 불복 기한이나 불복 방법에 대한 안내도 없는바, 납입고지서를 발송한 것만으로 정식의 처분이 있었다고 볼 수 없다. ② 피고가 이 사건 부당이득금 부과고지의 근거로 삼은 고용보험법 시행규칙 제32조의2는 고용유지조치 대상자의 수 등 일정한 사항을 고용유지조치계획보다 50퍼센트 이상으로 미달하여 이행한 경우에는 해당 달의 고용유지지원금의 전부를 지급하지 아니한다고만 규정할 뿐, 고용보험법이나 그 하위 법령에서 이미 지급된 고용유지지원금과 관련하여 고용보험법 시행규칙 제32조의2의 지원제한 요건에 해당하는 사유가 발견되었을 경우 그 반환을 명하거나 이를 환수할 수 있는 규정을 두고 있지 않다.

고용보험법 시행규칙 제32조의2의 문언, 체제, 취지에 비추어 보면, 위 규정에 근거하여 허위 기타 부정한 방법으로 지원된 것이 아닌 다른 피보험자에 대한 지원금까지도 반환을 명할 수 있다고 해석할 수는 없다.

고용유지지원금에 대한 반환명령은 보험재정상의 손실을 회복하기 위한 원상회복의 성질을 가지고 있으므로 '허위 기타 부정한 방법'에 의하여 지급받은 고용유지지 원금의 반환을 구하는 것으로써 원상회복의 목적을 달성할 수 있는데, 이에 더하여 '허위 기타 부정한 방법'에 의하여 지급받은 지원금이 아닌 다른 근로자에 대한 지원금에 대하여서까지 반환을 명한다면 그 자체로 이미 징벌적인 성격을 가지는 것이 될 것이고, 법이 징벌적인 의미로서 '허위 기타 부정한 방법'에 의하여 지급받은 지원금 상당액을 추가징수하고, 장래에도 지원을 제한할 수 있도록 규정하고 있는 점까지 고려하면 이 사건 부당이득금 반환고지는 사업자에게 지나치게 가혹한 측면이 있다(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두9640 판결 참조).

행정처분을 한 처분청은 그 처분의 성립에 하자가 있는 경우 별도의 법적 근거가 없다고 하더라도 원칙적으로 직권으로 이를 취소할 수는 있으므로, 고용보험법령이 정한 지원금 지급요건을 갖추지 못하였음에도 지급결정이 이루어진 경우에는 이미 지급된 지원금 지급결정을 취소할 수 있다. 그러나 이 경우에도 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 이상 그 취소권의 행사는 지급결정을 취소할 공익상의 필요보다 상대방이 받게 될 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 위법하다고 보아야 한다. 이처럼 지원금 지급결정을 취소하는 처분과 그 처분에 기초하여 잘못 지급된 지원금에 해당하는 금액을 환수하는 처분이 적법한지를 판단함에 있어 비교·교량할 각 사정이 동일하다고는 할 수 없으므로, 행정청으로서는 각 처분을 이유있게 할 여러 사정들에 대하여 법적 근거에 기초하여 검토하는 절차를 거쳤어야 할 것으로 보이는데, 피고가 이 사건 부당이득금 반환고지에 이르기까지 원고의 사익과 피고가 추구하고자 하는 공익 사이에 비교·교량을 거쳤다고 볼 만한 아무런 자료가 없다.