광주지방법원 2024. 11. 21. 선고 2023구합14183 판결

D군에 대한 국고보조금의 교부 경위

전남 D군(이하 ‘D군’이라 한다)을 포함한 섬진강 유역 일대에 2020. 8. 7.부터 2020. 8. 8.까지 2일 동안 기록적인 폭우가 내림으로 인하여 D군 전역에 산재된 폐기물을 처리해야 할 필요성이 생겼고, 이에 D군은 2020. 8. 23.경 ‘재난폐기물 수거 및 처리 계획’을 세웠다.

D군은 2020. 10.경 피고에게 보조금 관리에 관한 법률(이하 ‘보조금법’이라고 한다) 제16조, 보조금법 시행령 제7조에 따라 재난폐기물 처리 사업비로 213억 7,765만 원(=2020년 사업비 80억 원 + 2021년 사업비 133억 7,765만 원)의 국고보조금 교부신청을 하였고, 위 금액을 국고보조금으로 교부받아 위 수해폐기물 처리사업[사업명: “20년 집중호우 재해복구비[폐기물 처리]”, 착공(예정)일: 2020. 9., 완공예정일: 2021. 2., 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다]을 진행하였다.

피고의 D군에 대한 보조금 등 반환 명령

E언론(이하 ‘E’라고 한다)는 D군이 이 사건 사업을 위한 국고보조금을 전용하고 있다는 내용의 제보를 받고, 2021. 7. 1. “F”이라는 제목의 언론보도를 하였다(이하 ’이 사건 언론보도‘라고 한다).

피고는 이 사건 언론보도를 통하여 D군의 국고보조금 유용 등(이하 ’이 사건 국고보조금 유용‘이라 한다)에 대하여 의심을 갖게 되었고, 2021. 7. 5. 위 사실을 확인하기 위하여 이 사건 사업 현장을 방문하였다.

D군은 이 사건 사업을 완료한 뒤, 2021. 11. 29. 보조금법 제27조에 따라 국고보조사업 실적(정산)보고서를 작성하여 피고에게 제출하였다. 이에 피고는 2021. 12. 6. D군에게 이 사건 사업에 대한 보조금액을 보조금법 제28조에 따라 아래 표와 같이 확정하여 통보하고, 보조금법 제31조에 따라 반납금 및 그 이자발생액을 반환해야 한다는 내용의 공문을 발송하였다(이하 ’이 사건 확정통보‘라 한다). (단위 : 원) 다. 원고들의 언론 제보 및 국민권익위원회 청렴포털 신고 1) 원고들은 D군 소속 환경미화원으로서 생활쓰레기와 대형폐기물도 수해폐기물과 같이 처리하라는 업무 지시를 받고 D군이 수해피해로 인하여 발생한 재난폐기물 처리에 사용되어야 할 국고보조사업비를 이 사건 사업과 무관한 생활폐기물을 처리하는 데 전용하고 있다는 의심을 하게 되었다.

이에 원고들은 재난폐기물의 계근증명서, 계량리스트 등 D군의 이 사건 국고보조금 유용 사실을 증명할 수 있는 자료들을 수집한 뒤 2021. 3.경부터 E 소속 기자에게 D군의 이 사건 국고보조금 유용에 관하여 위와 같이 조사한 내용을 제보하고 2021. 7. 1.자 이 사건 언론보도가 이루어질 때까지 수집한 자료들을 제공하였다.

원고 A은 2021. 7. 26. 국민권익위원회 청렴포털에 ’G‘이라는 제목으로 ‘D군이 2020. 8. 8.부터 2021. 6. 31.<3>까지 이 사건 사업에 대해 교부받은 국고보조금으로 수해폐기물이 아닌 생활 쓰레기 등을 처리하여 보조금을 횡령하였다’는 내용으로 D군의 이 사건 국고보조금 유용에 관한 신고를 접수하였으나(접수번호 H), 같은 날 위 신고를 취하하였다.

원고 A은 재차 2021. 7. 26. 국민권익위원회 청렴포털에 ‘I’라는 제목으로 위 신고와 같은 내용의 신고를 접수하였다(접수번호 J). 위 신고는 2021. 7. 28. ‘피신고자의 공익침해행위를 입증할 수 있는 구체적인 사실관계와 증거서류가 미흡하다’는 이유에서 공익신고자 보호법 제10조 제2항 제7호, 같은 법 시행령 제12조 제2호에 따라 신고종결 처리되었다.

원고 B 또한 2021. 7. 27. 국민권익위원회 청렴포털에 위 4)항의 신고와 같은 내용의 신고를 접수하였으나(접수번호 K), 위 신고 역시 위 4)항의 신고와 마찬가지 이유에서 2021. 7. 28. 신고종결 처리되었다[위 4), 5)항의 신고를 통틀어 ‘이 사건 신고’라 한다].

피고보조참가인의 포상금 지급 신청 및 포상금지급거부처분취소 소송의 경과

피고보조참가인은 2021. 7. 30. 광주지방검찰청 순천지청에 ‘D군이 재난폐기물 처리 명목으로 피고로부터 교부받은 보조금으로 생활·대형 폐기물을 집행 처리하여 국고보조금을 유용하였다’는 등의 혐의로 관련 공무원 등을 고발(이하 ‘이 사건 고발’이라 한다)한 사람이다.

피고보조참가인은 자신이 D군의 이 사건 국고보조금 유용 사실을 최초로 언론기관에 제보하였을 뿐만 아니라 수사기관에 고발한 사람이라고 주장하며 2022. 5. 9. 피고에게 보조금법 제39조의2에 따른 신고포상금 지급을 신청하였으나, 피고는 2022. 5. 23. 위 신청을 거부하는 처분을 하였다. 이에 피고보조참가인은 2022. 8. 4. 광주지방법원에 피고를 상대로 주위적으로는 위 처분의 취소를 구하는 소를, 예비적으로는 피고가 보조금법에 따라 포상금지급여부 통보를 하지 않은 것이 위법임의 확인을 구하는 소를 제기하였다(이하 위 사건을 ‘관련사건’이라 한다).

광주지방법원은 2023. 5. 12. 피고보조참가인(관련사건의 원고)의 주위적 청구를 인용하는 판결을 선고하였다(광주지방법원 2022구합12807). 이에 피고가 관련사건 제1심판결에 대하여 항소하였고, 원고들은 관련사건 항소심에 피고보조참가인으로 참가하였다.

광주고등법원은 2024. 7. 11. 피고의 항소를 받아들여 관련사건 제1심판결을 취소하고 피고보조참가인(관련사건의 원고)의 청구를 모두 기각하는 판결을 선고하였다(광주고등법원 2023누10579). 이에 피고보조참가인(관련사건의 원고)이 관련사건 항소심판결에 대하여 상고하였으나, 대법원은 2024. 11. 14. 피고보조참가인(관련사건의 원고)의 상고를 기각하는 판결을 하여(대법원 2024두49919), 관련사건 항소심 판결이 그대로 확정되었다.

원고들의 포상금 지급 신청 및 피고의 포상금지급거부

한편, 원고 A은 2022. 4. 1. 피고에게, 피고보조참가인이 아닌 원고들이 D군의 국고보조금 유용사실을 최초로 제보 및 신고한 사람들이라고 주장하면서 신고포상금 지급을 신청하였다. 그러나 피고는 2022. 4. 26. 원고 A에게 아래와 같은 이유에서 원고들이 보조금법 제39조의2에서 규정하고 있는 신고포상금 지급 대상에 해당하지 않는다는 내용의 회신을 하였다(이하 ‘2022. 4. 26.자 회신’이라 한다).

이에 원고 A은 2022. 6. 20. 피고에게 재차 신고포상금을 지급해달라는 취지의 ‘신고포상금 지급관련 진정서’를 발송하여 신고포상금 지급을 신청하였다. 이에 피고는 2022. 6. 29. 아래와 같은 이유에서 원고들이 신고포상금 지급 대상에 해당하지 않는다는 회신을 하였다(이하 ‘2022. 6. 29.자 회신’이라 한다).

이후에도 원고 A은 2022. 11.경 피고에게 신고포상금 지급을 신청하였으나, 피고는 2022. 11. 22. 아래와 같은 이유에서 원고들이 신고포상금 지급 대상에 해당하지 않는다는 취지의 회신을 하였다(이하 ‘2022. 11. 22.자 회신’이라 한다).

관련사건 제1심판결이 선고된 후, 원고들은 2023. 7. 12. 피고에게 재차 포상금지급을 요청하는 취지의 포상금지급신청을 하였으나(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다), 피고는 2023. 7. 31. 아래와 같은 내용의 회신을 하였다(이하 ‘2023. 7. 31.자 회신’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 12, 21, 24, 25호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을가 제1 내지 6호증, 을나 제1 내지 5, 11 내지 13호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 본안전항변에 관한 판단 및 직권판단 가. 본안전항변에 관한 판단(2023. 7. 31.자 회신 관련) 1) 본안전항변의 요지 가) 피고의 본안전항변 피고가 원고에게 한 2023. 7. 31.자 회신은 ‘원고들이 요청한 민원사항은 진행 중인 관련사건 소송 결과 등에 따라 종합적으로 검토해야 될 사항을 알려드린다’는 내용으로, 피고 행정청 내부의 의사결정에 불과한 내부행위 내지 사실행위인 관념의 통지에 불과하다. 따라서 2023. 7. 31.자 회신은 원고들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 않는 행위로서, 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다.

피고보조참가인의 본안전항변 원고들은 2021. 7. 26. 국민권익위원회 청렴포털에 이 사건 신고를 하였을 뿐 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 사실이 없으므로, 원고들이 보조금법 제39조의2에 따른 신고포상금의 지급대상에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 원고들은 피고에게 신고포상금의 지급을 청구할 수 없으므로, 원고들에게는 원고적격이 인정되지 않는다.

판단

관련 법리 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다. 그리고 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니라고 할 것이므로, 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 할 것이고, 구체적으로 그 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 본안에서 판단하여야 할 사항이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 참조). 한편, 항고소송은 처분 등의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고(행정소송법 제12조, 제35조), 불이익처분의 상대방은 직접 개인적 이익의 침해를 받은 자로서 원고적격이 인정된다(대법원 2018. 3. 27. 선고 2015두47492 판결 등 참조). 수익적 처분의 발급을 거부하는 처분도 불이익처분이므로 침익적 처분과 마찬가지로 그 상대방은 원칙적으로 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다.

구체적인 판단 살피건대, 보조금법 제39조의2 제1항 본문은 ‘중앙관서의 장은 보조금을 다른 용도에 사용한 보조사업자 등을 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에게 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있다.’고 규정하고 있고, 보조금법 시행령 제18조 제1항에서는 ‘중앙관서의 장은 보조금법 제39조의2 제1항에 따른 신고 또는 고발이 있는 경우에는 그 내용을 확인한 후 포상금 지급 여부를 결정하고 이를 신고인 또는 고발인에게 알려야 한다. 이 경우 신고인 또는 고발인에 대한 통보는 보조금법 제31조 제1항에 따라 보조금의 반환을 명한 후에 해야 한다.’고 규정하면서, 제2항, 제3항에서 포상금의 지급시기, 포상금액의 지급기준, 지급 대상자 등을 구체적으로 규정하고 있으며, 그 위임을 받은 국고보조금 통합관리지침 제49조에서는 신고 포상금 지급절차와 포상금 지급신청서의 서식을 별지로 규정하고 있다. 위와 같은 관련 법규의 문언·체계 등에 비추어 볼 때, 보조금을 다른 용도에 사용한 보조사업자 등을 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에게는 중앙관서의 장에게 포상금 지급을 요구할 법규상 신청권이 인정된다고 할 것이다. 그리고 앞서 본 바와 같이 2023. 7. 31.자 회신의 내용은 결국 ‘진행 중인 관련 소송 결과에 따라 검토가 필요하므로 원고들의 이 사건 신청을 받아들일 수 없다’는 것이므로, 원고들의 포상금 지급 신청에 대하여 거부하는 내용의 2023. 7. 31.자 회신은 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 봄이 타당하고, 이를 피고의 주장과 같이 행정청의 내부적인 의사결정이나 사실행위로서 관념의 통지에 불과하다고 볼 수는 없다(따라서 이하에서는 2023. 7. 31.자 회신을 ‘이 사건 처분’이라 한다). 한편, 원고들은 포상금의 지급이라는 수익적 처분의 발급을 거부하는 이 사건 처분의 상대방으로서 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있으므로, 원고들에게는 원고적격이 인정된다고 봄이 타당하다. 피고보조참가인이 주장하는 바와 같이 원고들이 보조금법 제39조의2에 따른 신고포상금의 지급대상에 해당하는지 여부는 본안에서 판단하여야 할 사항으로 보일 뿐이다. 따라서 피고 및 피고보조참가인의 본안전항변은 모두 이유 없다.

직권판단(2022. 4. 26.자, 2022. 6. 29.자, 2022. 11. 22.자 각 회신 관련) 다만 직권으로 살피건대, 이 사건에서 원고들은 이 사건 처분에 대한 취소를 구하고 있을 뿐만 아니라, 2022. 4. 26.자, 2022. 6. 29.자, 2022. 11. 22.자 각 회신(위 각 회신을 통틀어 일컬을 때에는 ‘종전 거부처분들’이라 한다)에 대한 취소도 구하고 있으나, 행정소송법 제20조 제1항 본문에 따르면 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하는바, 변론 전체의 취지에 의하면 종전 거부처분들에 대하여 취소를 구하는 부분은 원고들이 종전 거부처분들이 있음을 안 날부터 90일이 지난 이후에 제기된 것으로서 제소기간을 도과하였으므로 부적법하다(원고들 역시 2024. 10. 4.자 참고서면에서 원고들의 소 중 종전 거부처분들에 대하여 취소를 구하는 부분은 제소기간이 도과하였다는 점을 자인하고 있다). 따라서 아래에서는 종전 거부처분들을 제외한 나머지 이 사건 처분의 위법 여부에 관하여만 살펴본다.

신고포상금 지급이 재량행위인지 여부

행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재.형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하고, 이렇게 구분되는 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례.평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조).

앞서 본 법리를 토대로 이 사건에 관하여 살피건대, 앞서 든 증거들 및 보조금법의 규정 내용 및 체계, 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정에 비추어 볼 때, 보조금법 제39조의2에 따른 신고포상금의 지급은 그 법률적 성질이 재량행위에 속한다고 봄이 타당하다.

보조금법 제39조의2 제1항 본문은 ‘중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자에게 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있다.’고 규정하고 있어 그 문언상 포상금 지급을 하지 않을 수 있음이 분명하다. 그리고 같은 조 제2항은 포상금 지급의 기준 및 절차 등에 필요한 사항만을 대통령령에 위임하고 있는데, 하위 규정은 상위법령의 위임 취지 및 범위를 벗어날 수 없는 것이므로 보조금법 시행령 제18조가 포상금 지급에 관한 중앙관서의 장의 권한을 제한하는 규정이라고 볼 수 없을 뿐더러, 위 시행령 규정에서 말하는 ‘지급 여부’는 ‘지급을 할지 또는 아니할지’라고 해석하는 것이 상위법령인 보조금법 제39조의2 제1항 본문의 문언 및 체계에도 부합한다.

특정인에게 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정처분은 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위인데(대법원 2014. 5. 16. 선고 2014두274 판결 참조), 보조금 유용 또는 부정수급 신고자에 대한 포상금의 지급은 그 신고자에게 경제적 이익을 부여하는 것으로서 수익적인 성격을 가지고 있고, 보조금법 등 관계 법령에서 중앙관서의 장에게 일의적인 포상금 지급의무를 부담시키는 규정을 달리 찾아볼 수 없는 이상, 포상금 지급은 재량행위에 해당한다고 봄이 상당하다.

보조금 유용 또는 부정수급 신고에 대한 포상금제도는 중앙관서의 장이 현실적으로 보조사업자 등의 보조금 유용 또는 부정수급 여부를 빠짐없이 조사할 수 없는 문제를 공익신고라는 시민들의 적극적인 행정참여를 통해 보완하고, 이로써 보조금의 부정수급을 차단하여 보조사업 등의 원활한 운영 및 예산 낭비를 억제하기 위한 것이다. 그런데 신고 또는 고발이 보조사업자 등의 보조금 관련 위법행위를 적발하는 데 주요한 단서가 되거나 실질적인 기여를 하였다고 볼 수 없는 경우까지도 포상금을 지급해야 한다고 보는 것은 위와 같은 포상금제도의 목적과 취지에 부합하지 않는다. 따라서 중앙관서의 장에게는 해당 신고 또는 고발 내용의 정확성이나 증거자료의 신빙성, 기여도 등을 고려하여 포상금의 지급 여부 및 법령에서 정한 범위 내에서 포상금의 지급 액수를 결정할 수 있는 재량이 있다고 봄이 타당하다(보조금법 시행령 제18조 제2항 단서에서는 ‘신고인 또는 고발인의 기여도를 고려하여 당초 신고포상금보다 감액한 포상금을 지급할 수 있다’고 규정하고 있다).

보조금법 시행령 제18조 제1항에서 중앙관서의 장이 신고 또는 고발이 있는 경우 그 내용을 확인한 후 포상금 지급 여부를 결정하도록 정하고 있는 것은 중앙관서의 장으로 하여금 신고 또는 고발된 내용이 보조사업자 등의 보조금법 제30조 제1항 각 호 등의 위반행위와 관련되었는지 뿐만 아니라 신고 또는 고발이 그 위반행위 적발에 실질적으로 기여하였는지 등 포상금 지급의 필요성까지 고려하여 지급 여부를 결정하라는 의미로 해석되고, 같은 조 제3항에서 동일한 내용의 신고 또는 고발을 한 사람에게는 포상금을 지급하지 아니한다고 규정하고 있는 것은 포상금을 지급할 필요성이 없는 경우를 예시적으로 규정한 것으로 볼 수 있다.

이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부

이 사건 처분의 처분사유

이 사건 처분의 처분사유에 관하여, 피고는 ‘우편민원에 대한 회신’(갑 제10호증)에 ’관련사건 항소심 진행 상황으로 진행 중인 소송결과 등에 따라 종합적으로 검토해야 될 사항임을 알려드린다‘라는 취지로만 기재하였으나, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정, 즉 1 이 사건 처분에 앞서 피고는 3차례에 걸친 원고들의 신고포상금 지급 신청을 거부하는 종전 거부처분들을 하였는바 ’종합적으로 검토‘할 사항에는 위와 같은 종전 거부처분들의 처분사유 또한 검토될 것으로 보이는 점, 2 실제로 관련사건에서는 피고보조참가인이 원고들이 아닌 자신이 최초 신고자로서 신고포상금 지급 대상자에 해당한다고 주장하였는데 이역시 종전 거부처분들의 처분사유 중의 하나에 해당하는 점, 3 피고 역시 이 사건에서 종전 거부처분들의 처분사유들을 이 사건 처분에 이르게 된 처분사유로 주장하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분의 처분사유는 실질적으로 종전 거부처분들의 처분사유와 동일하다고 봄이 타당하다. 따라서 이하에서는 종전 거부처분들의 처분사유를 중심으로 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부를 판단한다.

피고가 종전 거부처분들의 처분사유로 제시한 사항들과 이 사건 처분의 처분사유를 정리해보면 아래와 같다(이하 아래의 제1 내지 4처분사유들을 통틀어 일컬을 때에는 ’이 사건 처분사유‘라 한다).

원고들이 신고포상금의 지급 대상자에 해당하는지 여부 앞서 든 증거, 갑 제22, 23호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정들에 비추어 볼 때, 원고들은 보조금법 제39조의2에서 규정하고 있는 신고포상금의 지급 대상자에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분사유 중 제1, 2처분사유는 존재하지 않는다.

보조금법 제39조의2 제1항에서는 ‘보조금법 제30조 제1항 각호의 법령 위반 등의 행위를 한 보조사업자 등을 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자’에게 예산의 범위에서 신고포상금을 지급할 수 있다고 규정하고 있고, 보조금법 시행령 제18조 제3항은 ‘보조금법 제39조의2 제1항에 따른 신고 또는 고발이 있은 후에 동일한 내용의 신고 또는 고발을 한 사람에게는 포상금을 지급하지 아니한다’고 규정하고 있다. 이와 같이 보조금법령에서는 신고포상금의 지급 대상자를 ‘최초로 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자’로 규정하고 있을 뿐, 신고 또는 고발의 시기나 해당 신고 또는 고발을 통하여 공익침해행위가 증명되어 공공기관에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 사실이 있어야 한다는 것 등을 별도의 요건으로 삼고 있지는 않다(이는 앞서 본 바와 같이 중앙관서의 장이 포상금 지급 대상자에게 포상금을 지급할지 여부를 결정하는 재량 판단의 고려 요소 중의 하나이다).

앞서 처분의 경위에서 살펴본 바와 같이 원고들은 국민권익위원회 청렴포털에 2021. 7. 26.(원고 A) 및 2021. 7. 27.(원고 B) 이 사건 신고를 하였다. 비록 이 사건 신고가 ‘구체적인 사실관계와 증거서류가 미흡하다’는 이유에서 종결 처리되기는 하였으나, 1 위 가)항에서 본 바와 같이 보조금법령에서는 신고포상금의 지급 대상자를 ‘최초로 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자’로 규정하고 있을 뿐인 점, 2 국민권익위원회는 고충민원의 처리와 이에 관련된 불합리한 행정제도를 개선하고, 부패의 발생을 예방하여 부패행위를 효율적으로 규제하도록 하기 위하여 국무총리 소속으로 두는 중앙행정기관에 해당하는 점(부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제11조), 3 이 사건 신고가 피고보조참가인의 이 사건 고발이 있었던 2021. 7. 30. 보다 앞서 이루어졌을 뿐만 아니라 D군의 이 사건 국고보조금 유용에 관하여 이루어진 최초의 신고인 점에 비추어 보면, 이 사건 신고를 한 원고들은 보조금법 제39조의2에서 규정하고 있는 신고포상금 지급 대상자에 해당할 것으로 보인다.

설령 이 사건 신고가 종결 처리되었다는 점을 들어 이 사건 신고를 보조금법 제39조의2 제1항의 ‘신고’에 해당하지 않는다고 하더라도, 1 원고들은 D군의 이 사건 국고보조금 유용 행위에 관한 의혹을 제보하고 이에 관한 구체적인 자료를 수집하여 여러 차례 피고보조참가인에게 전달한 점, 2 피고보조참가인은 원고들로부터 이 사건 국고보조금 유용에 관한 의혹과 자료를 전달받기 전까지는 D군의 이 사건 국고보조금 유용에 관하여 전혀 알지 못했던 것으로 보이는 점, 3 피고보조참가인은 신변이 노출되어 불이익을 받을 것을 우려한 원고들을 대신하여 이 사건 고발을 한 것으로 보이는 점[피고보조참가인이 제출한 을나 제1호증의 1 고발장 제26쪽 내지 27쪽에는 ‘D군은 이 사건 국고보조금 유용 행위와 관련하여 그 해명보다 공익신고자를 색출하는 데에 혈안이 되어 있는바, 이러한 상황에서 공익신고자에 대한 보호는 무엇보다 중요할 것으로 사료된다. 고발인(피고보조참가인)을 통해 수사에 협조할 환경미화원 A 등 4인의 공익신고자들을 공익신고자 보호법상의 공익신고자 등으로 인정하시어, 그들의 인적사항 등의 비밀 유지 및 보호조치 등이 반드시 이루어질 수 있도록 해주시기 바란다’는 취지로 기재되어 있다], 4 피고보조참가인은 2022. 5. 2. 원고 A에게 이 사건 국고보조금 유용 행위의 신고 내지 고발 사실에 관한 포상금 지급 권한을 위임하는 내용의 위임장을 작성해 주었던 점(이후 위 포상금 사용에 관한 문제로 피고보조참가인은 2022. 5. 13. 원고 A에게 위 위임을 취소한다는 메시지를 보냈다) 등에 비추어 볼 때, 이 사건 고발이 형식적으로는 피고보조참가인에 의해 이루어졌다 하더라도, 실질적으로는 원고들에 의해 이루어진 것으로 봄이 상당하고, 이러한 점에서도 원고들을 ‘최초로 관계 행정관청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자’로 볼 수 있다.

이에 대해 피고는, 보조금법 시행령 제18조 단서에서 ‘신고인 또는 고발인에 대한 통보는 보조금법 제31조 제1항에 따라 보조금의 반환을 명한 후에 해야 한다’고 규정하고 있다는 점을 들어, 보조금법 제31조 제1항에 따라 중앙관서의 장이 보조금의 교부 결정을 취소한 경우에만 보조금법 제39조의2의 신고포상금의 지급 대상자가 될 수 있고, 보조금법 제28조, 제31조 제2항에 따라 중앙관서의 장이 확정된 금액을 초과한 보조금의 반환을 명한 경우에는 신고포상금의 지급 대상자가 될 수 없다고 주장하면서, 피고는 보조금의 교부 결정을 취소한 바 없고, 이 사건 확정통보로 D군에 지급한 보조금의 반환을 명했을 뿐이므로 원고들이 신고포상금의 지급 대상자에 해당하지 않는다는 취지로 주장한다. 그러나, 1 앞서 본 바와 같이 보조금법 제39조의2 제1항 제1호에서는 ‘제30조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 보조사업자를 관계 행정청이나 수사기관에 신고 또는 고발한 자’를 신고포상금의 지급 대상자로 규정하고 있을 뿐인 점, 2 보조금법 제30조 제1항에서는 중앙관서의 장은 보조사업자가 ‘1. 보조금을 다른 용도에 사용한 경우, 2. 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분을 위반한 경우, 3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우’에 보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다고 규정하고 있는바, 보조사업자가 위 각 호의 사유에 해당하는 경우에는 보조금법 제39조의2 제1항에 따른 신고포상금의 지급 대상자가 되고, 중앙관서의 장의 보조금 교부 결정 취소 여부가 신고포상금의 지급 요건에는 해당하지 않는 것으로 보이는 점, 3 중앙관서의 장은 보조금법 제27조, 제28조에 따라 보조사업의 실적보고에 따른 보조금의 금액 확정 절차를 통하여도 보조금의 반환을 명할 수 있는데(보조금법 제31조 제2항), 만약 피고의 주장과 같이 본다면 중앙관서의 장으로서는 보조금의 교부 결정을 취소하지 않고 보조금의 금액 확정절차만을 통해 보조금을 반환받음으로써 신고포상금의 지급을 회피할 수 있을 것으로 보이고, 이는 보조금법에서 신고포상금 제도를 마련한 취지에 어긋나는 것으로 보이는 점, 4 보조금법 시행령 제18조 제1항은 신고포상금 지급 대상에 관한 규정이 아니라 단순히 포상금 지급 결정 여부를 통보하는 시기에 관한 규정으로 보이는 점, 5 또한 보조금법 시행령 제18조 제2항에서는 포상금의 지급 기준을 ‘반환을 명령한 금액’으로 규정하고 있으나, 만약 보조금법 제27조, 제28조에 따른 보조금의 금액 확정 절차를 통하여 보조금의 반환을 명하는 경우라 하더라도 보조금법 제30조 제1항 각 호의 사유에 해당하여 보조금으로 확정될 수 없는 금액의 반환을 명한 것이라면, ‘정산 불인정’(을가 제6호증) 금액으로서 해당 금액을 ‘반환을 명령한 금액’에 해당할 수 있을 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 이와 같은 피고의 주장은 받아들일 수 없다.

한편, 피고보조참가인은 원고들이 보조금법 제39조의2 제1항 단서에서 규정하고 있는 ‘공무원이 그 직무와 관련하여 신고한 경우’로서 포상금 지급 요건에 해당하지 않는다고도 주장한다. 그러나 1 원고 A은 D군수와 2014. 1. 2. 기한의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자인 점(갑 제21호증 참조), 2 위 근로계약 제9조 제2항에서는 이 계약서에서 정하지 아니한 사항은 ‘D군 무기계약 및 기간제 근로자 관리 규정’, ‘근로기준법’ 등에서 정한 바에 따른다고 정하고 있는 점, 3 구 D군 무기계약 및 기간제 근로자 관리 규정(2014. 10. 20. 훈령 제281호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항에서는 ‘무기계약 근로자’란 상시적·지속적으로 공무원의 사무를 보조하기 위하여 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 자로서 공무원이 아닌 자를 말한다‘고 규정하고 있고, 제4조 제3호에서는 위 규정의 적용을 받는 근로자의 직종으로 환경미화원을 열거하고 있는 점 등에 비추어 보면, 원고 A은 보조금법 제39조의2 제1항 단서의 ’공무원‘에 해당하지 않는다고 봄이 타당하고, 환경미화원인 원고 B 역시 원고 A과 마찬가지로 ’공무원‘에 해당하지 않을 것으로 보인다. 따라서 피고보조참가인의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부

앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 언론보도는 피고가 D군의 이 사건 국고보조금 유용 행위를 적발하고 지급된 보조금 중 집행잔액 및 정산 불인정 금액을 환수하는데 결정적인 역할을 했던

이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부

앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 언론보도는 피고가 D군의 이 사건 국고보조금 유용 행위를 적발하고 지급된 보조금 중 집행잔액 및 정산 불인정 금액을 환수하는데 결정적인 역할을 했던 것으로 보인다. 1 앞서 처분의 경위에서 살펴본 바와 같이, 원고들은 D군수와 근로계약을 체결한 환경미화원으로서 생활쓰레기와 대형폐기물도 수해폐기물과 같이 처리하라는 업무지시를 받고 D군이 수해피해로 인하여 발생한 재난폐기물 처리에 사용되어야 할 국고보조사업비를 이 사건 사업과 무관한 생활폐기물을 처리하는 데 전용하고 있다는 의심을 하게 되었다. 이에 원고들은 재난폐기물의 계근증명서, 계량리스트 등 D군의 이 사건 국고보조금 유용 사실을 증명할 수 있는 자료들을 수집한 뒤 2021. 3.경부터 E 소속 기자에게 D군의 이 사건 국고보조금 유용에 관하여 위와 같이 조사한 내용을 제보하고 2021. 7. 1.자 이 사건 언론보도가 이루어질 때까지 수집한 자료들을 제공하였다. 2 원고들이 E 소속 기자에게 제공한 자료들은 이 사건 언론보도가 이루어질 수 있을 정도로 이 사건 국고보조금 유용 의혹에 관한 구체적이고 객관적인 자료들이었던 것으로 보이고. 그 자료의 수집 기간도 2021. 3. 11.경부터 2021. 6. 28.경까지 약 4개월 가까운 시간 동안 이루어졌다. 그리고 이와 같은 원고들의 자료 수집 및 언론제보로 인해 피고로서도 D군의 이 사건 국고보조금 유용 행위에 관하여 구체적으로 인지할 수 있었던 것으로 보인다. 3 실제로 피고는 2021. 10. 13.에 있었던 환경부 소속기관 국정감사에서 “D군 환경미화원분들이 국가의 세금이 이렇게 낭비되면 안 되겠다고 생각하시고 용기를 내시어 D군의 수해폐기물 보조금 전용에 대하여 공익신고제보를 하신 사건입니다”라고 발언하거나, 위 공익신고제보가 있기 전에 피고가 D군이 수해피해복구 보조금을 제대로 사용하고 있는지 현장조사를 나간 적은 없고, 통상적으로 현장조사를 잘 나가지는 않되 필요하다고 생각하거나 제보가 있을 경우 현장조사를 나간다는 취지로 답변하였다(갑 제25호증의 9). 이와 같이 원고들의 자료 수집 및 언론제보가 없었다면 피고가 이 사건 국고보조금 유용 행위를 적발하여 보조금을 환수하는 것은 사실상 어려웠을 것으로 보인다. 4 피고가 이 사건 확정통보를 통해 D군으로부터 환수한 금액은 약 76억 원에 이르고, ’종량제 및 대형 생활폐기물 처리비‘에 해당하여 국고 보조 정산 불인정된 금액은 908,427,300원에 이른다(을가 제4호증 참조). 약 67억 원에 이르는 집행잔액 역시 이 사건 국고보조금 유용이 적발되지 않았다면 피고가 이를 반환받을 수 있었는지 여부가 분명하지 않아 보인다. 이와 같이 이 사건 언론보도를 통해 피고로서는 약 76억 원에 이르는 국고보조금을 환수 내지 반환받을 수 있었던 반면, 원고들로서는 이 사건 언론보도를 위해 준비한 자료들을 정상적인 절차를 거치지 않고 외부로 무단 유출했다는 사유로 D군수로부터 감봉 1월의 징계 처분을 받았을 뿐만 아니라, 같은 혐의로 기소유예 처분을 받기까지 하는 불이익을 입었다(갑 제25호증의 7 참조).

그러나, 앞서 든 증거, 을나 제10호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기는 어렵다. 1 원고들이 2021. 7. 26. 이 사건 신고를 하기 이전에 2021. 7. 1. 이 사건 언론보도가 먼저 이루어졌고, 피고는 이 사건 언론보도를 통하여 이 사건 국고보조금 유용 등에 대하여 의심을 갖게 되어, 2021. 7. 2. D군으로부터 이 사건 언론보도 내용에 관한 의견을 청취하거나, 2021. 7. 5. 이 사건 사업 현장을 방문하였다. 이에 따라 D군도 피고에게 이 사건 언론보도 내용을 인정하는 취지의 의견서를 작성하여 제출하였고, 피고는 수해폐기물로 처리된 생활폐기물의 정확한 물량에 대해서는 D군이 이 사건 사업 완료 후 2021. 11. 10. 제출한 정산서류(을가 제4호증) 검토를 통해 확정하였다. 반면에, 이 사건 신고는 ‘구체적인 사실관계와 증거서류가 미흡하다’는 이유에서 종결 처리되었다. 실제로 이 사건 신고는 아무런 증거자료가 첨부되어 있지 않고, 이 사건 국고보조금 유용 의혹에 관한 내용이 간략하게만 기재되어 있는 등 다소 형식적으로 이루어진 것으로 보인다. 따라서 이 사건 신고 자체는 피고가 이 사건 국고보조금 유용 행위를 적발하는 데 결정적이거나 실질적인 역할을 한 것은 아니라고 보인다. 2 이 사건 고발 역시 이 사건 언론보도가 이루어진 이후에 있었던 것으로서, 전라남도경찰청은 피고보조참가인의 고발에 따라 D군의 이 사건 국고보조금 유용 행위를 수사하는 과정에서 2021. 9. 30. 피고에게 수사협조공문을 발송하기는 하였으나, 피고는 이 사건 확정통보가 이루어질 때까지 수사기관으로부터 고발내용이나 조치내용, 조치결과 등 어떠한 결과를 통보받은 바가 없어 보인다(고발인인 피고보조참가인만이 2022. 7. 14. 전라남도경찰청으로부터 피고발인들 중 일부를 기소의견으로 송치하기로 하였다는 통지를 받았을 뿐으로 보인다). 3 앞서 본 바와 같이 원고들은 보조금법 제39조의2에서 규정하고 있는 신고포상금 지급 대상자에 해당하므로, 피고로서는 원고들의 이 사건 신고 내지 이 사건 고발 내용의 정확성이나 증거자료의 신빙성, 기여도 등을 고려하여 포상금의 지급 여부 및 법령에서 정한 범위 내에서 포상금의 지급 액수를 결정할 수 있다. 피고가 들고 있는 제3처분사유인 ‘피고가 국고보조금 통합관리지침(기획재정부) 제26조에 따라 언론 보도 사항(2021. 7. 2.) 등을 참고하여 보조사업자(D군)로부터 실적보고서를 제출받아 부정사용한 금액을 환수 조치한 사항은 신고포상금 지급 대상에 해당하지 않는 점’은 원고들의 이 사건 신고가 이 사건 국고보조금 유용 사실 적발에 대하여 별다른 기여도가 없다는 판단에서 제시된 것으로 보인다. 따라서 비록 앞서 본 바와 같이 이 사건 언론보도가 이 사건 국고보조금 유용 행위를 적발하는데 결정적이고 실질적인 역할을 하였고, 원고들의 의혹 제기 및 자료 수집이 아니었다면 이 사건 언론보도가 이루어지기 어려웠을 것으로 보이는 사정을 충분히 감안하더라도, 이 사건 언론보도와 이 사건 신고는 별개의 행위이고, 신고포상금의 지급 여부에 관하여는 이 사건 신고를 기준으로 판단할 수밖에 없는 바, 이와 같은 고려에서 이루어진 것으로 보이는 피고의 제3처 분사유가 위법하다고까지 보기는 어렵다. 4 한편, 피고는 보조금법 제39조의2 제1항에서 ‘예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있다’고 규정하고 있는 점을 근거로 하여, 재해복구비가 아닌 신고포상금은 현재 국가재정법 및 예산각목명세서에 따라 환경부에서 기획재정부에 예산을 요청할 근거가 없어 포상금 편성이 불가하므로, 예산의 범위 내에서 지급할 수 없는 불가피한 상황에 해당한다고도 주장한다. 그러나 환경부의 2023년도 세입세출예산 각목명세서의 예산총칙 제10조 제1항에서는 ‘다음 경비 또는 비목에 부족이 생겼을 경우에는 국가재정법 제47조 제1항 단서규정에 의하여 당해 소관내의 타 비목으로부터 이용할 수 있다.’고 하면서 제3호에 ‘법정포상금(민간)’을 들고 있다. 보조금법 제39조의2에서 규정하고 있는 신고포상금은 민간에 지급하는 법정포상금으로, 만약 위 예산에 부족에 생겼을 경우에는 당해 소관내의 타 비목으로부터 이용할 수 있을 것으로 보이므로, 예산이 부족하여 신고포상금을 지급하지 못한다는 피고의 주장은 받아들이기 어렵고, 적절한 재량판단의 요소에도 해당하지 않는다고 봄이 타당하다. 따라서 제4처분사유는 부적법하여 존재하지 않는다고 봄이 타당하다.

소결 이와 같이 이 사건 처분사유 중 제1, 2, 4처분사유는 존재하지 않거나 사실오인의 위법이 있으나, 수 개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로 그 처분의 정당성이 인정되는 경우 그 처분을 위법하다고 할 수 없으므로(대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조), 이 사건 제3처분사유가 위법하다고 보기는 어려운 만큼, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 위법하다는 취지의 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.