광주지방법원 2025. 8. 14. 선고 2024구합14159 판결

원고는 1965. 2. 13. 정신요양시설 등의 설치 · 운영을 목적으로 설립된 사회복지법인으로 나주시 B에 있는 C요양원(이하 '이 사건 요양원')을 운영하고 있다.

피고는 2023. 11.경 원고에 대한 지도 · 감독 결과, 원고가 비지정 후원금(후원자가 사용용도를 지정하지 않은 후원금)으로 2021년부터 2023년까지 직원들의 명절선물을 구매하고, 2021년부터 2022년까지 이 사건 요양원의 시설장이던 D에게 종사자 특별수당을 지급한 사실 등을 적발하였다. 이에 피고는 2023. 12. 29. 원고에게 '비지정후원금의 용도 외 사용' 등을 사유로 '부적정하게 지출한 비지정 후원금을 시설 후원금계좌로 반환 조치 후 조치결과를 제출하라'는 취지의 개선명령처분(이하 '이 사건 처분')을 하였다.

원고는 2024. 2. 23. 위 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 광주광역시행정심판위원회는 2024. 8. 29. 위 청구를 기각하였다.

처분사유 부존재

비지정 후원금의 명절선물 구입비 사용 관련

사회복지사업법 제45조 제2항, 사회복지법인 및 사회복지시설 재무 · 회계규칙(이하 '이 사건 재무회계규칙') 제41조의7 제2항의 위임에 따라 보건복지부장관이 정한 2021년 사회복지시설 관리안내(이하 '이 사건 지침')는 비지정 후원금을 '명절휴가비' 등의 직원 수당을 지급하는 데 사용할 수 있음을 규정하고 있었다. 이 사건 재무회계규칙에 의하면, 인건비 항목에 시설 직원의 기타 복리후생에 소요되는 비용이 규정되어 있으므로(재무회계규칙 제10조 제3항 [별표 4] 시설회계 세출예산과목 구분 01관 사무비 11항 인건비 117목), 비지정 후원금도 세입세출 예산과목 구분에 따라 시설 직원의 기타 복리후생 경비로 편성하여 명절휴가비 지급에 사용할 수 있다. 원고가 2021년부터 2023년까지 비지정 후원금을 직원의 명절휴가비와 같은 성격인 명절선물 구입비로 사용한 것은 위 지침에 따른 것으로 적법하다.

가사, 이와 달리 보더라도, 이 사건 지침이 2023년에 개정되면서 명절선물구입비는 경비로서 업무추진비 중 기관운영비에 해당한다는 규정이 신설됨에 따라(갑 제5호증의 3, 158쪽 참조), 비지정 후원금을 명절선물 구입비에 사용할 수 없음이 명확하게 되었고, 그 전까지는 비지정 후원금으로 명절선물을 구매할 수 있는지 여부가 문언상 분명하지 않았으므로, 그 전에 이루어진 비지정 후원금의 명절선물 구입비 사용을 용도 외 사용에 해당한다고 보는 것은 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규를 원고에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석한 것으로서 위법하다.

또한 2023년에 개정된 이 사건 지침의 내용을 그 전에 이루어진 비지정 후 원금의 명절선물 구입비 사용에 대하여 적용하는 것은 행정기본법 제14조의 소급금지의 원칙에 반하여 위법하다.

비지정 후원금의 종사자 특별수당 사용 관련

신뢰보호원칙 위반

재량권 일탈 · 남용

처분사유 부존재 주장에 관한 판단

관련 규정

비지정 후원금의 명절선물 구입비 사용에 관하여

비지정 후원금은 사용용도가 지정된 후원금에 비하여 유용 등의 가능성이높으므로, 사회복지법인 및 사회복지시설의 후원금 관리의 명확성 · 공정성 · 투명성을 제고하기 위하여 이 사건 지침 등에 따라 그 사용이 허용된 범위 내에서만 엄격하게 집행될 필요가 있다.

앞서 살폈듯이, 이 사건 지침은 비지정 후원금을 인건비 항목에 속하는 명절휴가비에 사용하는 것을 허용하나, 업무추진비 등의 간접비로 사용하는 것은 금지하고 있다.

이 사건 재무회계규칙 [별표 4] '시설회계 세출예산과목 구분'에 의하면, 업무추진비는 간접비로서 '기관운영비', '직책보조비', '회의비'로 나뉘고, 그중 '기관운영비'는 기관운영 및 유관기관과의 업무협의 등에 소요되는 제경비라고 비교적 포괄적으로 규정되어 있다.

기관 직원들에 줄 명절선물을 구매하는 데 드는 비용은 인건비의 일종인 명절휴가비에 해당한다고 볼 수 없고, 기관운영에 소요되는 제경비의 일종으로서 기관운영비에 해당한다고 봄이 타당하다.

이 사건 지침이 2023년에 개정되면서 명절선물 구입비는 생일선물 구입비, 격려 만찬 회식비, 경조사비 등과 함께 소속 직원에게 보탬이 되도록 기관 명의로 집행하는 '경비'이므로 업무추진비 항-기관운영비 목"으로 편성하는 것이 적절하다는 취지의 설명이 추가되었다(갑 제5호증의 3, 158쪽). 위 내용은 세출예산과목 구분에 관하여 주의가 필요한 사항에 관하여 구체적으로 설명한 것에 불과하고, 그 전의 지침과 다르게 세출예산과목의 구분을 변경하는 취지로 볼 수 없다.

이처럼 명절선물 구입비는 기관운영비에 해당하는 것으로 인건비의 일종인 명절휴가비와 다르다고 보는 것은 비용 지출의 성격이나 실질에 따라 세출예산과목을 구분한 것이므로, 비지정 후원금의 사용이 제한되는 기관운영비를 지나치게 확대하여 해석한 것이라고 볼 수 없다.

비지정 후원금의 종사자 특별수당 사용에 관하여

이 사건 지침에 따라 비지정 후원금으로 사용할 수 있는 인건비로는 근로기준법 또는 사회복지시설 종사자 가이드라인에서 정하고 있는 수당(명절휴가비, 시간외근무수당, 가족수당), 사회복지업무수당과 지방자치단체에서 별도로 정하고 있는 수당이 있다. 위 사회복지업무수당에는 종사자 처우 개선을 위한 특수업무수당(이하 '종사자 특별수당')이 포함되는데, 그 지원대상은 시설장 및 촉탁의를 제외한 시설 종사자에 한정된다(을 제6호증의 2 참조).

을 제7호증(가지번호 포함)의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고가 2021. 1.경부터 2022. 12.경까지 사이에 이 사건 요양원의 시설장이던 D에게 합계 360만 원(= 월 15만 원 × 24개월)의 수당을 비지정 후원금에서 지급하고, 후원금 사용내역서에 '종사자 특별수당'이라고 기재한 사실을 인정할 수 있다. 위 인정 사실에 의하면, 원고는 D에게 비지정 후원금으로 시설장에게는 지급할 수 없는 종사자 특별수당을 지급하였다고 봄이 타당하고, 이는 비지정 후원금의 용도 외 사용에 해당한다.

신뢰보호원칙 위반 주장에 관한 판단

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 참조).

피고가 원고에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였는지 여부에 관하여 보건대, 갑 제6호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 피고가 2021년 상반기 지도 · 감독 과정에서 원고에게 비지정 후원금의 용도 외 사용 문제를 지적하거나 이에 대한 개선명령을 하지 않은 사실은 인정되나, 이와 같은 사정만으로는 피고가 원고에게 비지정 후원금을 명절선물 구입비에 사용하는 것이 후원금 사용기준에 적합하다는 점에 관하여 공적인 견해를 표명하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

재량권 일탈 · 남용 주장에 관한 판단