대구고등법원 2021. 5. 28. 선고 2019누4388 판결

비고 10.에 따르면, 물환경보전법 제38조의2에 따른 측정기기 부착사업장 등이 배출허용기준 초과를 이유로 하는 조업정지에 해당하는 경우 이를 적용하지 아니하고 개선명령을 적용한다고 규정하고 있다. 그럼에도 피고는 측정기기 부착사업장인 원고에 대하여 개선명령이 아닌 조업정지처분을 함으로써 재량권을 일탈·남용하였다.

이 사건 처분 중 제2위반행위 부분의 위법성 아래와 같은 이유로 제2위반행위 부분에 관한 처분사유는 존재하지 아니한다.

원고가 세척수를 유출한 것은 물환경보전법 제2조 제2호에서 정한 '비점오염원'에 기인한 것이므로, 점오염원에 대한 규제조항인 물환경보전법 제38조가 적용되지 않는다.

물환경보전법 제38조는 '고의의 배출행위'에 대하여 적용되는 것이지, 이 사건과 같이 일시 유출 또는 비조직적·비계획적 사고의 경우에는 적용되지 않는다. 또한 이와 같은 유출은 허용된 위험의 범위에 속한다. 원고는 오염수가 낙동강 수계로 유입되지 않도록 하는 필요시설을 설치하는 등 객관적 주의의무를 다하였고, 실제로 그러한 오염이 발생한 사실이 없으므로, 원고가 위 조항을 위반한 것이 아니다.

설령 이 부분에 관하여 물환경보전법 제38조가 적용된다고 하더라도, 원고가 세척수를 유출한 것은 '불법 가지배관'으로 배출한 것이 아니므로, 위 조항을 위반한 것이 아니다. 원고가 유출한 세척수는 '수질오염물질'이 아니며, 단순한 유출은 '배출'이 아니므로, 이 사안에는 위 조항이 적용되지 않는다.

원고가 이 사건 제련소 내 불소처리시설 침전조 배관 스케일 작업 중에 유출된세척수에 수질오염물질이 배출허용기준 이상으로 존재하였다고 단정할 수 없고, 피고는 어떤 수질오염물질이 얼마나 배출되었는지도 전혀 특정하지 않았다. 그로 인하여 원고는 제대로 방어권을 행사하지 못하였다.

이 부분이 수질오염물질 배출에 해당한다고 하더라도, 물환경보전법 제38조는 '사업장 내' 배출의 경우에는 적용되지 않는다. 원고는 유출된 세척수가 방지시설로 다시 회수될 수 있도록 필요한 설비(배수로, 회수펌프)와 이중옹벽조를 설치하였다. 당시 유출된 세척수는 공공수역 등 외부로 유출되지 않고, 이 사건 제련소 내부를 둘러싼 이중옹벽조와 차수막 등 시설에 의하여 방지시설로 다시 유입된 후 최종 방류구를 거쳐 배출되었으며, 실제로도 그러한 오염이 발생한 사실이 없었다.

조업정지기간 합산의 위법성 물환경보전법 시행규칙 [별표 22] 제1호 가목은 "위반행위가 둘 이상일 때에는 각 위반사항에 따라 각각 처분한다. 다만, 제2호 가목부터 라목까지 및 사목의 처분기준이 모두 조업정지 또는 영업정지인 경우에는 처분기간이 긴 처분기준에 따르되, 각 처분기준을 합산한 기준을 넘지 아니하는 범위 내에서 처분기간이 긴 처분기준의 2분의 1 범위에서 가중할 수 있다."고 규정하고 있다. 따라서 피고가 위 규정에 따라 10일 또는 15일의 조업정지처분을 하지 아니하고, 각 위반행위에 해당하는 정지기간을 합산하여 20일의 조업정지처분을 한 것은 시행규칙에서 정한 처분기준에 반하여 위법하다.

재량권의 일탈·남용 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

2018. 2. 24.자 폐수 유출은 퍼클로레이트 처리시설의 미생물 반송 펌프의 일시적인 고장으로 인한 것이었다. 2018. 2. 26.자 세척수 유출도 배관 스케일 물청소 과정에서 실수로 발생한 사고로 고의성이 전혀 없었고, 우수 배수로의 틈새로 일부 세척수만 유출되어 방류된 폐수의 양도 많지 아니하였으며, 원고는 이후 방류턱 끝의 우수 배수로를 차단하고 우수 배출관도 철거하여 동일한 위반행위가 발생할 가능성을 완전히 차단하였다.

원고는 이 사건 처분에 따라 이 사건 제련소의 전 공정의 가동을 중단하여야 하는데, 그 경우 다시 정상적으로 제련소를 가동하기까지는 최소 수개월에서 최장 6개월의 기간이 소요될 것으로 예상되므로, 그로 인한 막대한 경제적 손실이 우려된다.

이 사건 처분으로 인하여 장기간 생산 활동이 중단될 경우, 제련소 직원 상당수가 휴직을 하게 되어 직원 및 가족들의 생계가 어려워지고, 원고의 매출 감소는 협력업체 및 공사업체에까지 상당한 영향을 미칠 것으로 예상된다. 이 사건 제련소 직원 상당수가 봉화군 J에 거주하고 있고, 봉화군 일대 주민들은 이 사건 처분이 가정 및 지역 경제에 미칠 영향을 우려하고 있다.

이 사건 제련소가 수출하는 아연제품의 양은 2017년 기준으로 세계 4위를 차지하고 있는데, 이 사건 처분으로 인한 수출 계약 파기가 불가피하여 대외적인 신용도에 악영향을 미칠 것으로 예상되고, 그 결과 국민경제에도 상당한 타격이 발생한다.

이 사건 제련소의 조업정지는 물환경보전법 제43조 제 1항에서 규정하고 있는 '주민의 생활, 대외적인 신용, 고용, 물가 등 국민경제 또는 그 밖의 공익에 현저한 지장을 줄 우려가 있다고 인정되는 경우'에 해당하므로, 피고는 조업정지처분에 갈음하여 원고에게 과징금을 부과할 수 있고 과징금 부과처분으로도 충분히 행정목적을 달성할 수 있음에도 불구하고 만연히 20일의 조업정지처분을 하였고, 물환경보전법 시행규칙 제105조 제2항 규정에 따른 감경도 하지 아니하였다. 이 사건 처분은 V 등 다른 사례에 비교할 때 형평에 반하는 처분이다.

제1, 2위반행위로 인한 이 사건 처분의 취소 범위 피고가 조업정지 20일을 부과한 이 사건 처분은 실질적으로 제1, 2위반행위를 종합적으로 고려하여 내려진 하나의 처분으로 보아야 한다. 제1위반행위에 대한 부분이 위법하여 취소를 면할 수 없는 이상, 이 사건 처분은 모두 취소되어야 한다.

제1위반행위 부분

인정사실 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증의 각 기재, 당심 증인 W, X, Y의 각 증언, 이 법원의 경상북도 보건환경연구원 북부지원에 대한 각 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음 각 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 듯한 을 제2, 8호증의 기재는 위 사실조회 결과에 비추어 이를 믿을 수 없으며, 달리 반증이 없다.

제1위반행위는 2018. 2. 24. 06:40경 아래 그림과 같이 이 사건 제련소의 폐수처리를 위한 퍼클로레이트 처리시설에서 미생물을 침전조에서 혐기조로 반송하는 펌프의 고장으로, 침전조에서 미생물 일부가 월류되어 방류수와 함께 낙동강으로 유출되는 과정에서 발생한 사고이다. [사고 발생 경위] 나) 봉화군 담당공무원은 위 사고 당일 12:35경 위 사고로 이 사건 제련소에서 폐수가 유출된 것인지 확인하기 위하여, 이 사건 제련소의 폐수처리장에서 방류되는 최종방류수인 이 사건 시료를 채취하였다. 그리고 이 사건 시료를 4개 사업장에서 채취된 다른 시료들과 함께 비밀번호를 부여하는 방식으로 블라인드 (blind) 처리하여 경상북도 보건환경연구원 북부지원에 수질검사를 의뢰하였다.

경상북도 보건환경연구원 북부지원에서는 5개 시료에 관한 오염물질 검출 여부를 이온 크로마토그래피(Ion Chromatography) 방법에 따라, 각 시료를 저농도부터 고농도까지 희석 후 반복하여 실험하는 방법으로 검사하였다. 당시 이 사건 시료에서 불소 29.2mg/L(배출허용기준인 3mg/L의 약 10배), 셀레늄 0.21mg/L(배출허용기준인 0.1mg/L의 약 2배)이 검출된 것처럼 보였다.

그런데 경상북도 보건환경연구원 북부지원은 2020. 9. 16. 피고에게, 이사건 시료에 관하여 실시한 기존의 수질검사를 확인한 결과, "시험결과기록부의 시료분석 결과 값과 검정곡선의 계산식에 따른 결과 값의 불일치하는 오류가 있어 불소 항목에 관한 시험결과를 신뢰할 수 없다."라고 통보하였다.

경상북도 보건환경연구원 북부지원은 2021. 3. 12. 이 법원의 사실조회에 대하여, "수질오염사고 시료를 급하게 처리하다 보니 검정곡선을 작성하지 못하였고, 2018. 2. 21.에 작성된 검정곡선을 적용하였다. 이 사건 시료에 대한 분석 결과 값과 검정곡선의 계산식에 따른 결과 값이 불일치하는 오류가 있다. 오염사고 시료를 급하게 처리하다 보니 업무미숙으로 실수를 하였다."라고 회신하였다. 바)한편 대구지방환경청에서는 이와는 별도로 사고 당일 2018. 2. 24. 17:00과 17:30에 시료를 채취하여 검사를 실시하였다. 그 결과에 의하면 불소 농도는 1. 88mg/L, 셀레늄은 0.03mg/L에 불과하였다. 위 검사결과는 이 사건 시료를 채취한 때로부터 5시간 정도밖에 지나지 않았음에도 오염물질 수치가 배출허용기준 이하에 있다는 것으로, 경상북도 보건환경연구원 북부지원의 기존 검사결과와 큰 차이가 난다.

처분사유의 존재 여부 피고는, 제1위반행위 직후 이 사건 제련소에서 채취한 이 사건 시료를 경상북도 보건환경연구원 북부지원에 의뢰하여 오염물질을 검사한 결과, 불소 농도가 29.2mg/L로 측정되어 배출허용기준 초과율 600% 이상인 경우에 해당한다는 전제 하에, 원고에 대하여 물환경보전법 시행규칙에서 정한 [별표22]의 가중규정에 따라 2단계 높은 '4차 위반' 사유를 적용하여 제1위반행위에 대하여 '조업정지 10일'의 처분을 하였다. 그러나 위 인정사실과 인용증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 볼 때, 일부 인정사실과 피고 제출의 증거들만으로는, 이 사건 시료에서 피고가 처분사유로 삼은 '배출허용기준을 600% 초과하는 오염물질이 검출되었다'고 인정하기에 부족하다. 따라서 이 사건 처분 중 제1위반행위 부분은 처분사유가 존재하지 않아 위법하다고 할 것이므로, 이를 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. 1 피고가 제1위반행위에 대한 위 처분의 근거로 삼은 경상북도 보건환경연구원 북부지원의 이 사건 시료 측정결과는, 위 연구원 스스로 "검정곡선을 작성하지 않고 시험일자와 다른 2018. 2. 21.에 작성된 검정곡선을 적용한 것이며, 검사담당자의 업무미숙에 따른 실수로 인하여 분석 결과 값이 잘못 계산된 것이어서 이를 신뢰할 수 없다."라는 취지로 밝히고 있는 이상, 이를 그대로 믿을 수 없다. 2 경상북도 보건환경연구원 북부지원의 검사결과는, 2018. 2. 21.에 작성된 검정곡선을 적용하더라도 계산상 오류가 있는 것으로 보인다. 즉, 위 연구원에서 적용하였다는 불소 표준용액에 대한 검정곡선에 의하면, 피크면적(A)과 오염물질 농도(Q)는 'A(μS/cm×min) = 0.32×Q(ppm)'의 상관관계가 있으므로, 오염물질 농도(Q)는 'Q(ppm) = A(uS/cm×min) ÷ 0.32'의 계산식으로 산정하여야 한다. 당초 위 연구원은 이 사건 시료를 50배 희석하여 실험한 결과가 29.2ppm이라고 산정한 바 있다. 그러나 이 부분 실험에서 불소 성분에 관한 피크면적(A)은 "0.0359(μS/cm)×min"로 측정되었으므로, 이를 위 계산식에 대입하면, 그 오염도는 5.6093ppm(= 0.0359 ÷ 0.32 × 50)이 된다. 결국 2018. 2. 21.자 검정곡선에 의한 계산식에 의하더라도 이 사건 시료의 불소농도는 배출허용기준 초과율 600% 이상이 되지 못한다. 3 한편 이 사건 시료에 대한 측정결과에 의하면, 특정수질유해물질인 셀레늄도 검출된 것으로 나타나 있으나, 이는 배출허용기준인 0.1mg/L의 약 2배를 초과할 뿐, 위 시행규칙 [별표22] 비고 6.에 따른 2단계의 가중을 할 수 있는 300%를 초과하는 것이 아니므로, 이를 근거로도 조업정지 10일(4차 위반)에 해당하는 처분을 할 수 없다. 4 그 밖에 피고의 주장에 부합하는 듯한 을 제2, 8호증은 그 작성자인 경상북도 보건환경연구원 북부지원의 위와 같은 사실조회 회신에 비추어 이를 믿을 수 없다. 5 달리 피고가 처분사유로 제시한 '이 사건 시료에 수질오염물질이 배출허용기준 초과율 600% 이상으로 검출되었다'는 점을 뒷받침할 만한 자료가 없다.

제2위반행위 부분

인정사실 다음 각 사실은 갑 제1, 2, 7, 9, 10, 11, 30호증의 각 기재 및 영상, 당심 증인 W, X, Y의 각 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

피고, 봉화군, 대구지방환경청 및 한국환경공단은 2018. 2. 24.자 폐수 유출사고에 대한 원인조사 및 정밀점검을 위하여, 2018. 2. 24.부터 같은 달 28.까지 이 사건 제련소의 수질·대기·폐기물·화학물질·비점오염처리시설·환경영향평가사후관리 및 환경오염사고 취약시설 등에 관한 합동 점검을 실시하였다.

위 점검기간 중이던 2018. 2. 26. 이 사건 제련소 내 불소처리시설 침전조배관 스케일 제거작업 중 방류턱에 고인 폐수 약 490 l (0.5톤)가 아래 사진과 같이 공장부지 내 토양에 유출된 사실이 추가로 적발되었다. [침전조 외부 펌프실 우수 배출관] 다) 침전조 스케일 제거 작업은, 가 침전조에 연결된 하부 펌프실의 슬러지 반송 배관의 상단 밸브를 잠그고, 나 배관 연결 부위의 볼트를 풀어 배관을 해체한 다음, 다 불소 등 오염물질이 흡착된 석회슬러지 등을 모두 빼내고, 라 배관 속에 고압의 공업용수(세척수)를 분사하여 배관 내부 벽에 달라붙은 찌꺼기(스케일)를 떼어내며, 마 작업 과정에서 스케일 덩어리는 모아서 폐기물로 버리고, 작은 것들은 집수조로 이송한 후 불소처리공정 반응조로 보내 폐수로 재처리하는 방식으로 이루어진다.

침전조 스케일 제거 작업은 사고 당일 10:00부터 16:00까지 약 6시간 동안 이루어졌는데, 펌프 고장으로 회수공간에 집수된 물이 순환하지 못하여, 세척작업 과정에서 발생한 약 490 l 정도의 세척수(현장 PH 측정값 3.61)가 바닥에 약 10cm 정도 높이로 흘러넘치게 되었고, 비닐로 임시로 막혀 있던 우수 배수로의 틈을 통해 일부가벽을 타고 흐르거나 우수 배수로와 연결되어 있던 우수 배출관을 타고 조금씩 흘러나가 우수 배출관 아래의 토양으로 직접 떨어져 스며들었다.

이 사건 제련소에 대한 합동점검과정에서는, 그 밖에 수질자동측정기기 관리기준 위반(측정기기 취수구에 퇴적물이 유입되어 측정이 정상적으로 이루어지지 않도록 방치, 물환경보전법 제38조의3 제2항), 일반폐기물처리기준 위반(공정오니 20톤을지붕과 벽면이 없는 야외에 보관, 폐기물관리법 제13조 제1항), 배출허용기준 초과(부유물질, 아연, 카드뮴, 비소, 철 배출허용기준 초과, 물환경보전법 제32조) 등 환경 법령 위반사항이 추가로 적발되었다.

처분사유의 존재 여부 위 인정사실과 인용증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사실과 사정을 종합하면, 원고의 제2위반행위는 물환경보전법 제38조 제1항 제2호에서 규정하고 있는 '방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하거나 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위'에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분 중 제2위반행위 부분의 처분사유가 존재하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 1 물환경보전법 제38조 제1항은 "사업자 또는 방지시설을 운영하는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다."라고 규정하고, 제2호에서는 '방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하거나 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위'를 정하고 있다. 2 위 조항에서는 원고의 주장과 같이 물환경보전법 제2조 제2호에서 정한 '점오염원'만을 규제한다는 제한이 없다. 이 사건 세척수가 점오염원이든, 비점오염원이든, 위 조항에 따른 수질오염물질이 배출된 경우라면 이에 해당하는 것이다. 3 위 조항에서는 배출이 고의로 이루어져야 한다거나 조직적 또는 계속적 유출행위라야 한다는 제한이 없다. 행정법규 위반에 대한 제재처분은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결 등 참조). 4 위 조항에서는 배출되는 수질오염물질이 배출허용기준을 초과하거나 공공수역으로 직접 배출될 것으로 제한하고 있지도 않다. 물환경보전법이나 다른 법령에 이와 같은 세척 과정에서의 오염물질 유출이 '허용된 위험'에 해당한다고 규정한 바도 없고, 그와 같이 해석할 수 있다고 볼 조항도 찾을 수 없다. 5 위 조항에서는 업무연관성 또한 그 요건으로 정하고 있지 않고, 원고가 주장하는 바와 같이 불법적으로 오염물질을 배출하고자 하는 '가지 배관'의 경우에만 적용된다는 제한도 없다. 원고가 주장하는 사례는 위 조항 후단부에서 "최종 방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위"라고 정하여 별도로 규제하고 있을 뿐이다. 6 제2위반행위의 구체적인 발생 경위를 보더라도, 작업자는 세척수(공업용수)를 고압으로 분사하여 해체되어 내부가 노출된 침전조(방지시설)의 배관에 유입시켜 배관을 청소하였고, 그로 인하여 세척작업을 마친 세척수에는 침전조로 유입된 폐수 처리 과정에서 발생한 슬러지와 스케일, 배관 속에 남아 있던 잔존 공정수, 세척수(공업용 수) 등이 모두 포함되게 되었다. 이와 같은 수질오염물질이 담긴 세척수는 결국 방지시설에 유입되는 수질오염물질이라고 할 수 밖에 없다. 7 위와 같은 세척과정에서 배출된 스케일은, 폐수처리 과정에서 유입된 소석회 이외에, 아연, 불소 등 오염물질 또는 오염물질이 화학반응을 마친 고형물질이 포함된 것이고, 이는 물환경보전법 시행규칙 제3조 [별표2]에서 정하고 있는 수질오염물질에 해당한다. 실제로 대구환경연구원에서 이 사건 세척수 시료를 분석한 결과, 4가지의 물질(부유물질, 아연, 카드뮴, 비소)이 각 기준농도를 초과하여 검출되었다. 8 피고는 이 사건 처분서에서 '수질오염물질'이 어떠한 것이라고 특정하지 않았다. 그러나 ᄀ 이 사건 세척수는 수질오염물질이 들어있는 폐수를 처리하는 불소처리시설 침전조 배관 스케일 제거작업 중에 생긴 것인 점, ᄂ 원고의 직원 W은 이 사건 세척수에 관하여 '방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하는 행위'를 하였다는 취지의 시료채취확인서를 제출하였던 점, ᄃ 피고는 제2위반행위로 위 4가지의 수질오염물질이 검출되었음을 이유로 별도로 초과배출부과금을 부과한 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고로서는 그 수질오염물질이 어떠한 것인지 충분히 알 수 있었다고 할 것이다. 따라서 이러한 사정만으로는 원고의 방어권 행사에 어려움이 있었던 것으로 보이지 않는다. 9 제2위반행위가 발생한 장소, 우수 배수로의 형태, 비닐로 막은 형상과 그 재질, 우수 배수로와 그에 연결된 우수 배출관 및 벽체의 구조, 당시 현장에서 배출된 세 척수의 양 등을 종합하여 보면, 당시 수질오염물질이 포함된 세척수는 우수 배수로의 틈을 통해 벽을 타고 흐르거나 우수 배수로와 연결되어 있던 우수 배출관을 타고 조금씩 흘러나가 최종적으로 우수 배출관 아래의 토양으로 배출이 완료된 것으로 보인다. 10 위와 같은 최종배출지점이 이 사건 제련소 내에 위치하고 있고, 원고 주장과 같이 이 사건 제련소에는 이중옹벽조, 차수벽 등이 존재한다. 그러나 위와 같은 시설은 일정한 높이를 가진 수직 벽으로서, 이 사건 제련소를 토양 하부까지 돔(dome) 형태로 완벽하게 둘러싸 오염물질의 외부 배출을 차단한 것은 아닌 것으로 보인다. 따라서 이미 토양에 스며든 수질오염물질은 우수나 지하수를 타고 결국 공공수역으로 유출된다고 보아야 하고, 그 수질오염물질이 다시 수집되어 방지시설로 모아질 가능성은 매우 희박해 보인다. 원고가 물환경보전법 제2조 제11호에서 정한 폐수무방류배출시설을 갖 추었다고 하더라도, 이로써 위 조항의 규제대상에서 제외되지 않을 뿐만 아니라, 제2위반행위 관련 부분에는 그 시설이 적용되어 있지도 않다. 11 원고는, 제2위반행위에 관한 부분이 배출시설 등의 개선·변경 또는 보수가 필요한 경우로서, 물환경보전법 시행령 제40조에서 정한 바에 따라 시설보수로 인한 일시적인 비정상 가동에 해당하여 위 조항을 위반한 것이 아니라는 취지로도 주장한다. 그러나 원고가 주장하는 위 사유는 물환경보전법 시행령 제40조에 따라 미리 개선계획서를 제출하는 경우에 적용되는 것인데, 제2위반행위는 그와 같은 절차를 밟아 진행한 것이 아니므로, 제2위반행위 부분이 위 조항에 따라 정당화된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

조업정지기간 합산의 위법성 여부 원고는, 피고가 물환경보전법 시행규칙 [별표22]는 제1호 가.목에 따라 제1, 2위반행위에 대한 처분을 각 처분기준을 합산한 기준을 넘지 아니하는 범위 내에서 처분기간이 긴 처분기준의 2분의 1 범위에서 가중하였어야 함에도 이를 적용하지 않은 위법이 있다고 주장한다. 그러나 피고는 위 규정 자체를 적용한 바가 없다. 피고는 2018. 3. 7. 환경부로부터 "이 사건 규정은 당해 지도점검일에 복수의 위반행위가 발생한 경우에 적용하는 규정으로 점검일을 달리하는 이 사건 각 위반행위에 대하여는 각각의 위반사항에 따라 조업정지처분을 하여야 한다."라는 취지의 질의 회신을 받은 다음, 제1, 2위반행위에 대하여 각각 별도의 처분을 하였다. 다만, 위에서 본 바와 같이 그중 제1위반행위 부분에 관한 처분사유가 존재하지 아니할 뿐이다. 따라서 피고의 이 사건 처분에 위와 같은 원고 주장의 위법사유가 있다고 할 수 없다(제1위반행위에 관한 부분의 위법성과 제2위반행위에 관한 부분의 연관성에 대하여는 뒤에서 따로 살펴본다).

재량권의 일탈·남용 여부

앞서 본 바와 같이 이 사건 처분 중 제1위반행위 부분은 위법하므로, 제2위반행위 부분에 관하여 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지를 본다.

행정청이 관계 법규에서 미리 정한 제재기준에 따라 제재처분을 하였을 때에는, 그 기준 자체가 비례의 원칙에 어긋나거나 합리성을 갖추지 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 이에 따른 제재처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 단정할 수 없다(대법원 2012. 11. 29. 선고 2011두9812 판결, 대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두29540 판결 등 참조).

이와 같은 법리에 기초하여 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정들을 모두 감안하더라도 이 사건 처분 중 제2위반행위에 관한 부분을 통하여 달성하고자 하는 공익이 그로 인한 원고의 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없고, 원고가 주장하는 사정 및 증거들만으로는 이 부분 처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다고 인정하기에 부족하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 1 원고는 2018. 2. 24. 발생한 폐수 유출사건으로 실시된 이 사건 제련소에 대한 합동점검기간 중 또다시 수질오염물질이 포함된 세척수 약 490 l (0.5톤)를 최종 방류구를 거치지 않고 토양에 배출하는 방법으로 물환경보전법을 위반하였다. 2 비록 2018. 2. 24.에 발생한 폐수 유출사건에 관하여 환경오염물질이 배출허용기준 초과율의 600% 이상 검출되었다는 점은 입증되지 못하였지만, 폐수 유출로 인하여 이 사건 제련소 인근의 낙동강에 하얀색 물질이 유출되었고, 폐수 유출 직후 원고의 자체 점검에서도 퍼클로레이트 처리시설 반송펌프 고장에 따른 폐수 유출가능성이 제기되어, 그로 인하여 합동점검이 진행된 상황이었다. 이러한 경우 원고가 퍼클로레이트 처리시설 내의 펌프를 점검하고 침전조 배관 청소 작업 등을 하려고 한다면, 원고로서는 물환경보전법 등 관련 규정들과 작업지침 등을 다시 한 번 철저히 검토하여 수질오염물질 배출이 없도록 각별한 주의를 기울였어야 한다. 3 그러나 원고는 침전조 배관을 해체하여 열어둔 상태에서 고압의 세척수로 스케일을 제거하는 방식으로 작업을 하면서, 세척 과정에서 순환펌프가 고장이 나 흘러 넘친 세척수의 양이 490 l 나 되었음에도, 우수 배수로를 비닐을 말아 허술하게 막아두었을 뿐 별다른 조치를 취하지 않고 계속 작업을 진행함으로써, 수질오염물질이 우수 배수로 틈을 타고 나가 그대로 제련소 내 토양으로 스며들어 배출되도록 하였다. 4 이는 원고의 안이한 시설관리와 작업상 주의의무 소홀로 인하여 중대한 결과가 발생한 것이라고 하지 않을 수 없다. 비록 원고가 의도적으로 위와 같은 수질오염물질이 포함된 세척수를 배출하지 않았다고 하더라도, 위와 같은 제2위반행위의 발생 경위, 위반행위 당시 배출된 폐수의 양과 수질오염물질 배출로 인한 토양오염 가능성 등의 여러 사정에 비추어 보면, 원고의 법규위반의 정도가 경미하다고 볼 수는 없다. 5 원고는 이 사건 처분 이전에도 수차례 환경관련 법규를 위반한 전력이 있다. 2016년부터 2018년까지 3년간 적발된 환경법령 위반사항은 폐수 및 대기배출시설 운영·관리 미흡, 대기 배출허용기준 초과, 수질 배출허용기준 초과, 수질오염물질 무단배 출, 지정폐기물 관리기준 위반 등 총 36건에 이른다. 특히 원고는 2017. 9. 19. 대기오염방지시설에 딸린 기구류를 훼손, 방치한 행위(2차 위반)가 적발되어, 2017. 10. 23. 피고로부터 대기환경보전법 제31조 제1항 제4호 위반을 이유로 조업정지 10일에 갈음하는 과징금 6,000만 원의 부과처분을 받았음에도, 그로부터 불과 4개월 만에 위와 같은 제2위반행위를 하였다. 이러한 사정까지 더하여 보면, 피고가 제2위반행위에 관하여 조업정지에 갈음하는 과징금 부과처분을 하지 않은 경위를 충분히 수긍할 수 있다. 6 원고가 주장하는, 휴업기간 중의 근로자들의 임금 손실이나 조업정지로 인한 회사의 신용도 하락 및 경제적 손실, 재가동 시 발생할 수 있는 사고 위험 등은, 근로기준법 제46조(휴업수당), 조업정지기간 개시 전의 추가 생산을 통한 재고 확보, 재가동 준비과정에서의 설비 점검 및 보수 등을 통해 원고 스스로 해결해야 할 문제로 보인다. 7 원고는, 이 부분 처분이 집행되는 경우 처분기간은 물론 그 이행을 위한 준비기간 및 재가동 준비기간까지 포함하여 실제로 이 사건 제련소를 5~7개월 동안 가동할 수 없게 된다고 주장한다. 그러나 원고 제출의 자료들만으로는 위와 같은 준비기간이 소요된다고 인정하기에 부족하다. 특히 이 부분 조업정지처분의 대상(처분시설)은 "폐수배출시설 및 방지시설"이지 이 사건 제련소 전부가 아니므로, 현상유지 등을 위한 다른 시설의 가동은 가능하다. 설령 원고 주장과 같은 준비

제1, 2위반행위로 인한 각 처분의 연관성과 이 사건 처분의 취소 범위

행정청이 여러 처분사유에 관하여 하나의 제재처분을 하였을 때 그중 일부가 인정되지 않는다고 하더라도, 나머지 처분사유들만으로도 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 보아 취소하여서는 아니 된다. 또한, 행정청이 여러 개의 위반행위에 대하여 하나의 제재처분을 하였으나, 위반행위별로 제재처분의 내용을 구분하는 것이 가능하고 여러 개의 위반행위 중 일부의 위반행위에 대한 제재처분 부분만이 위법하다면, 법원은 제재처분 중 위법성이 인정되는 부분만 취소하여야 하고 제재처분 전부를 취소하여서는 아니 된다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 등 참조).

앞서 본 바와 같이, 이 사건 처분은 제1, 2위반행위를 이유로 한 것인데, 그중 제1위반행위 부분은 처분사유가 없어 위법한 것이기는 하다. 그러나 위 인정사실과 인용증거들에 의하면, 피고는 제1, 2위반행위를 통틀어 하나의 조업정지기간을 정한 다음에 이를 가중 또는 감경한 것이 아니라, 각 위반행위별로 별도의 처분사유로 삼아 시행규칙에서 정해져 있는 기준에 따라 각 10일씩의 조업정치처분을 한 사실을 알 수 있다. 제1위반행위와 제2위반행위는 서로 그 발생 일시와 장소가 다르고, 사유도 다르며, 적용되는 규정도 다르므로, 어느 하나의 위반행위가 위법하다고 하여 다른 위반행위에 영향을 주는 것도 아니다. 비록 이 사건 처분이 "조업정지 20일"을 명한 것이기는 하나, 피고는 제1, 2위반행위별로 각 10일씩의 조업정지 기간을 정하였다. 그러므로 이 사건 처분은 제1, 2위반행위별로 가분적인 것이고, 서로 연관된 것이라고 할 수 없다. 결국 이 사건 처분 중 제1위반행위 부분이 위법하다고 하여, 그로 인하여 제2위반행위 부분 또한 위법해지는 관계에 있지 아니하므로, 이 사건 처분 중 위법사유가 있는 제1위반행위 부분(조업정지 10일)만이 취소되어야 한다. 이를 지적하는 피고의 주장은 이유 있고, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

소결론 따라서 이 사건 처분 중 제1위반행위 부분[2018. 2. 24.자 수질오염물질 배출허용 기준 초과(4차 위반)를 이유로 한 조업정지 10일]은 처분사유가 존재하지 않아 위법하므로 취소되어야 하나, 제2위반행위 부분[2018. 2. 26.자 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종방류구를 거치지 아니하고 배출하였음을 이유로 한 조업정지 10일]은 적법하므로 유지되어야 한다.