대구고등법원 2022. 4. 29. 선고 2021누4640 판결

원고는 B일자 출생한 사람으로 2000. 2. 28. 지방공무원으로 임용되어 근무하다가 2019. 1. 18. 지방사회복지주사로 승진하였고, 이후 봉화군 C면사무소에서 근무하였다.

원고는 2020. 7. 6. 피고에게, 명예퇴직 희망일을 2020. 8. 31.로 정하여 명예퇴직원 및 지방공무원명예퇴직수당 지급신청서 등을 제출하였다. 피고는 2020. 7. 9.부터 2020. 7. 15.까지 감사기관, 수사기관 등에 명예퇴직 제한사유의 유무를 조회하여 ‘이상 없음’을 확인하였다. 이에 봉화군인사위원회는 2020. 7. 23. 원고의 명예퇴직 신청에 대한 서면심의를 진행하여 원고를 명예퇴직대상자로 선정하고, 지방사회복지 사무관으로 특별승진한다고 의결하였다.

원고는 2020. 8. 21. 피고에게 명예퇴직 신청을 철회한다는 내용의 명예퇴직승인 취소 요청서를 제출하였다. 봉화군 인사위원회는 2020. 8. 26. 원고의 명예퇴직 신청 철회에 관한 심의를 진행하여 원고의 명예퇴직 신청 철회에 대하여 ‘수용불가’로 의결하였다.

피고는 2020. 7. 27. C면장에게 원고에 대한 명예퇴직대상자 승인사실을 통보한 다음, 2020. 8. 28. 원고에 대하여 2020. 8. 31.자로 지방공무원법 제39조의3 제1항 제4호에 의하여 지방사회복지 사무관으로 특별승진시키고, 같은 법 제66조의2에 의하여 면직하는 처분(이하 이와 같은 면직처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

원고는 이 사건 처분에 불복하여 경상북도지방소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나, 2020. 12. 16. 청구기각 결정을 받았다.

원고의 주장

절차적 위법

청문절차 미실시 및 의견제출 기회 미부여

처분사유 및 불복절차 미고지

실체적 위법

신의칙에 반하지 않는 명예퇴직 신청의사의 철회

근로관계 종료 합의 전의 명예퇴직 신청 철회

관계 법령

판단

절차적 위법 주장에 대하여

관계 규정 및 관련 법리

행정절차법 제21조, 제22조, 제23조, 제26조는, “행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 원인이 되는 사실과 처분의 내용, 의견제출 관련 사항 등을 사전 통지하고, 필요할 경우 청문 등으로 의견청취를 하며, 처분의 근거와 이유를 제시하고, 불복절차에 필요한 사항을 알려야 한다”는 취지를 규정하고 있다. 다만, 행정절차법 제3조 제2항 제9호는 “공무원 인사 관계 법령에 따른 징계와 그 밖의 처분 등 해당 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 거칠 필요가 없다고 인정되는 사항과 행정절차에 준하는 절차를 거친 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항에 대하여는 행정절차법을 적용하지 아니한다”라는 취지로 규정하고 있고, 그 시행령 제2조 제3호는 ‘공무원 인사관계법령에 의한 징계 기타 처분에 관한 사항’을 행정절차법 적용제외 사항으로 규정하고 있다(행정절차법 제3조 제2항 제9호, 같은 법 시행령 제2조 제3호).

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는데, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결 등 참조).

행정절차법 제26조는 “행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 2018. 2. 8. 선고 2017두66633 판결 등 참조).

절차적 하자로 인한 처분의 위법 여부

갑 제3호증, 을 제6호증의 각 기재에 의하면, 원고가 2020. 8. 21. 피고에게 “명예퇴직 신청을 철회한다”는 내용의 명예퇴직승인취소 요청서를 제출하면서 그와 함께 철회사유서도 제출한 사실을 인정할 수 있으므로, 이미 원고에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회가 부여되었다고 볼 수 있다.

피고가 원고의 명예퇴직 신청의사 철회 후에 원고에게 이 사건 처분을 하면서 명예퇴직 신청의사 철회를 받아들이지 않는 사유를 제시하였다고 볼 수 있을 뿐만 아니라, 원고가 이미 이 사건 처분에 불복하여 적법한 행정구제절차를 진행하고 있다.

실체적 위법 주장에 대하여

명예퇴직 철회의 신의칙 위반 여부

행정안전부 명예퇴직제도 운영 매뉴얼에는 ”신청인이 명예퇴직철회를 요청할 시에는 철회사유서를 첨부하여 소속기관의 장에게 제출하여야 한다“고 규정하고 있다(을 제17호증). 원고가 F에게 명예퇴직 변경문제를 의논하려고 시도하거나 E과 명예퇴직 변경문제에 관하여 의논한 방식도 개인의 휴대폰을 통한 일방적인 카카오톡 메시지 전달이나 문자메시지 교환에 불과하여, 그것만으로 피고에 대한 명예퇴직 신청 철회의 확정적인 의사가 명확하게 표시되었다고 보기 어렵다.

원고가 2020. 7. 26.(일요일) F에게 보낸 카카오톡 메시지 내용은 ”명예퇴직을 육아휴직으로 변경하는 것이 좋을 것 같아서 의논하고 싶다는 것“에 불과할 뿐만 아니라, 이에 대하여 F는 아무런 대응을 하지 않은 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 카카오톡 메시지만으로 ”원고가 피고에게 확정적으로 명예퇴직 신청 철회의 의사표시를 하였다“고 보기는 어렵다.

원고가 2020. 7. 27. E에게 보낸 문자메시지 내용도 ”명퇴신청과 퇴직준비휴가를 소급하여 육아휴직으로 변경하거나 결근 처리하는 방법이 있는지를 행정안전부에 질의하여 달라“는 것에 불과할 뿐만 아니라, 이에 대하여 E은 ”이미 명예퇴직 절차가 다 끝났기 때문에 소급해서 휴직으로 변경하는 것은 불가능하다”라고 답변한 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 문자메시지만으로 ”원고가 피고에게 확정적으로 명예퇴직 신청 철회의 의사표시를 하였다“고 보기는 어렵다.

위와 같이 원고는 2020. 8. 21.까지 피고 소속 공무원들과 개인적인 문자메시지 문답만 하였을 뿐, 정식으로 명예퇴직 신청철회서를 제출하는 등으로 철회의사를 명확하게 밝히지 않았다. 더구나 원고는 이 사건 명예퇴직원을 제출한 후 2020. 7. 8.부터 지금까지 사무실에 출근하지 않았을 뿐만 아니라, 오히려 퇴직휴가 사용을 육아휴직으로 변경하거나 결근 처리하는 방법을 문의함으로써 피고에 출근할 의사가 없음을 분명히 하였다.

지방공무원법, ‘지방공무원 명예퇴직수당 등 지급 규정’의 관계 규정에 의하면, 명예퇴직수당은 예산의 범위 내에서 지급할 수 있는데, 명예퇴직수당을 지급받을 수 있는 자는 공무원으로 20년 이상 근속한 자로서 정년퇴직일 전 1년 이상의 기간 중 자진하여 퇴진하는 경력직공무원(임용기간을 정하여 임용된 교육공무원은 제외)으로 하고, 지방자치단체의 장은 매년 2회 이상 명예퇴직수당의 지급대상ㆍ인원ㆍ신청기간ㆍ지급방법ㆍ지급일 기타 명예퇴직수당의 지급에 관한 사항을 명시하여 명예퇴직수당의 지급신청기간 개시일 20일 전까지 공고하여야 하며, 명예퇴직수당을 지급받고자 하는 자는 소정의 신청기간 내에 명예퇴직수당지급신청서에 명예퇴직원을 첨부하여 이를 소속기관의 장을 거쳐 당해 지방자치단체의 장에게 제출하여야 하고, 지방자치단체의 장은 명예퇴직수당지급신청서를 받은 때에는 신청기간 경과 후 30일 이내에 당해 인사위원회의 심사를 거쳐 명예퇴직수당지급대상자를 결정하여야 한다.

원고는 2020. 7. 6. 피고에게 명예퇴직을 신청하면서 스스로 명예퇴직 희망일을 2020. 8. 31.로 지정하였음에도 2020. 7. 8.부터 명예퇴직을 전제로 한 휴가들을 사용하고 업무에 복귀하지 않고 있으면서, 명예퇴직 신청일로부터 1개월 15일가량이지나 명예퇴직 희망일자를 10일가량 남겨둔 2020. 8. 21.에 이르러서야 비로소 명예퇴직신청을 철회하였다.

공무원의 휴가는 그 사유가 종료되었을 경우에는 휴가가 중단되어 공무원에게 출근할 의무가 발생한다. 원고가 명예퇴직 신청을 확정적으로 철회할 의사가 있었다면, 즉시 명예퇴직 신청철회서를 제출하고 휴가 사용을 중단하고 업무에 복귀할 필요가 있었다. 그럼에도 원고는 계속 휴가를 사용하면서 오히려 E에게 ‘육아휴직이나 결근 처리의 가능성’을 문의함으로써 업무복귀의사가 없음을 분명히 하였을 뿐만 아니라, 지금까지도 출근의사를 밝히거나 출근을 위한 노력을 한 흔적이 보이지 않는다.

피고는 원고의 명예퇴직 신청에 따라 예정된 일정에 맞춰, 관련 예산을 편성하는 한편 감사기관, 수사기관 등에 명예퇴직 제한사유의 유무를 조회하여 ‘이상 없음’을 확인하고, 원고의 퇴직과 후임자 임용에 관한 인사위원회 의결 절차까지 진행하였다. 그런데 원고가 그 철회 의사를 확정적으로 표시한 시기는, 그러한 피고의 예산편성, 신원조회, 후임자 인사 및 인사위원회 의결 등이 사실상 완료된 시점이었다. 이와 같은 상황에서 원고의 명예퇴직 신청이 철회될 경우, 예산 등 행정자원의 낭비가 예상 외로 발생할 뿐만 아니라, 행정의 일관성이나 행정조직의 안정성을 크게 해칠 수 있다. ⑤ 원고는 명예퇴직을 전제로 지방사회복지 사무관으로 특별승진을 하기도 하였다. 또한, 원고는 2020. 7. 6. 명예퇴직을 신청하면서 명예퇴직수당 지급신청서를 함께 제출하였고, 2020. 8. 21. 피고에게 명예퇴직신청을 철회하였음에도 2020. 8. 28. E에게 명예퇴직수당을 지급받을 농협 계좌번호를 알려주었다. 원고는 2020. 8. 31. 피고로부터 명예퇴직수당 109,233,720원을 지급받아 기존 대출금 상환에 전부 사용하였고, 퇴직 후 공무원연금을 일시금으로 지급받아 생활비로 사용하였으며, 지금까지 이를 반환하거나 공탁한 사실도 없다. 이러한 원고의 외관상 행위는 그 주장과는 달리 명예퇴직 신청의사를 전제로 한 것으로, 아직까지도 그 신청의사를 확정적으로 철회하였는지를 의문스럽게 할 뿐만 아니라, 그 철회 주장의 신의칙 위반을 강하게 시사한다고 할 것이다.

원고는 ”페인트 도색사업을 제안받고 명예퇴직 신청을 하였으나, 그 사업 진행에 차질이 생겨 명예퇴직 신청을 철회하게 되었다“는 취지로 주장한다. 이러한 원고의 주장에 의하더라도, 원고는 오로지 개인적인 사정으로 명예퇴직신청을 하였다가 그 상황의 변화 여부에 따라 신청의사 철회 여부나 시기를 저울질하였을 뿐, 피고나 피고 소속 공무원들이 이에 영향을 미친 사정은 보이지 않는다.

근로관계 종료 합의 주장에 대하여