대구고등법원 2024. 10. 11. 선고 2024누10783 판결

원고들의 주된 항소이유는 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않고, 제1심에 제출된 증거들에다가 이 법원에 추가로 제출된 증거들을 보태어 보더라도, 제1심의 사실인정과 판단은 정당하다.

이에 이 법원의 판결이유는 아래 제2항의 ‘수정 부분’ 및 제3항의 ‘추가 판단 부분’과 같이 고치거나 추가하는 것 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

『무를 한 것에 불과하다. 또한 이 사건 고시 제51조 제2항은 ‘조리원 등이 부재하거나 조리원 등의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 본다.’고 규정하고 있으나, 이는 조리원이 일시적으로 자리에 없거나 그 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 도와준 경우를 규율하는 규정이고, 조리원이 근로기준법상 발생한 연차를 초과하여 휴가를 사용한 경우에까지 위 규정에 따른 예외가 적용된다고 볼 수는 없으므로, 조리원 3명이 F의 업무를 대행하였다고 하여 위 규정에 따라 F의 월 기준근무시간이 충족되는 것도 아니다.』

원고 A은 이 사건 현지조사 과정에서 위반사실을 자인하는 내용의 확인서에 서명한 사실이 없으므로, 이를 이 사건 각 처분의 처분사유에 대한 입증자료로 삼기 어렵고, 피고가 제출한 나머지 증거들만으로는 이 사건 각 처분의 처분사유가 인정된다고 볼 수 없다.

을 제11호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 원고 A은 이 사건 현지조사 종료일에 이 사건 각 처분사유를 기재한 확인서에 대한 서명을 거부하였고, 이에 조사자인 피고 소속 공무원과 국민건강보험공단(이하 ‘공단’이라 한다) 소속 직원들이 위 확인서에 연명으로 서명한 사실이 인정된다.

그러나 위 확인서를 배제하더라도 제1심판결의 이유에서 본 바와 같이 제1심이 그 인용한 증거들에 의하여 인정한 사실 및 사정들에 의하면, 이 사건 각 처분의 처분사유를 모두 인정할 수 있으므로, 원고들의 위 주장은 이유 없다.

피고는 행정조사기본법 제17조를 위반하여 이 사건 현지조사 개시 7일 전까지 조사대상자인 원고 A에게 현장출입조사서를 서면으로 통지하지 않았으므로, 이 사건 각 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다.

행정조사기본법 제17조 제1항 본문, 제9조 제1항, 제11조 제1항에 따르면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 조사대상자의 출석·진술을 요구하는 때에는 출석하여 진술하여야 하는 내용 등이 기재된 출석요구서를, 조사원이 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 조사목적 등이 기재된 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만 같은 법 제17조 제1항 단서 제1호에 따르면, ‘행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우’에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 위와 같은 규정들은 노인장기요양보험법 제61조 제2항, 제5항에 의하여 이 사건 현지조사에도 그대로 적용된다.

이 사건 현지조사 7일 전까지 원고 A에게 현장출입조사서 등이 통지되지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 을 제86호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 장기요양기관이 제출하는 자료와 관계인들의 진술에 의존하여 이루어지는 장기요양기관에 대한 현지조사의 특성상 이를 미리 통지할 경우, 장기요양기관이 관련 자료를 변경·폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 방법으로 조사 목적을 제대로 달성할 수 없도록 만들 우려가 있는 점, ② 피고는 이 사건 현지조사를 시작하면서 원고 A에게 현장조사서를 제시하였는데, 위 현장조사서에는 조사 대상, 조사 목적, 조사 기간, 조사 담당자, 조사 범위 등이 기재되어 있고, 원고 A은 위 현장조사서 하단에 ‘현지조사에 응하겠음’이라고 자필로 기재하고 서명한 점 등을 종합하면, 이 사건 현지조사는 사전통지의 예외사유를 정한 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 따라 적법하게 실시된 것으로 봄이 타당하므로, 원고들의 위 주장도 이유 없다.

이 사건 요양기관의 직원들은 이 사건 현지조사에서 제3자에 해당하는바, 피고는 위 직원들에 대한 보충조사를 실시하면서 행정조사기본법 제19조 제2항을 위반하여 조사개시 7일 전까지 보충조사의 취지 등을 서면으로 통지하지 않았으므로, 이 사건 각 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다.

행정조사기본법 제19조 제2항은 ‘행정기관의 장이 제3자에 대한 보충조사를 실시하는 경우에는 조사개시 7일 전까지 보충조사의 일시·장소 및 보충조사의 취지 등을 제3자에게 서면으로 통지하여야 한다.’고 규정하고 있다.

그러나, ① 노인장기요양보험법 제61조 제2항은 장기요양기관을 상대로 관련된 자료의 제출을 명하는 것 이외에 ‘관계인’에 대한 질문도 장기요양기관에 대한 검사의 한 방식으로 규정하고 있는 점, ② 행정조사기본법 제2조 제4호에 의하면 ‘조사대상자’는 ‘행정조사의 대상이 되는 법인·단체 또는 그 기관이나 개인’을 말하는데, 법인이나 단체가 조사대상자가 되는 경우 그에 대한 행정조사는 실질적으로 법인·단체 등의 대표자나 직원 등에게 질문을 하거나 자료제출을 요구하는 등의 방법으로 실시될 수밖에 없는 점에 비추어 보면, 개인이 조사대상자인 경우에도 실제로 자료제출이나 진술요구 등을 받는 상대방은 반드시 그 조사대상자인 개인 1인에 한정된다고 보기는 어려운 점, ③ 행정조사기본법은 제19조 제3항 본문에서 제3자에 대한 보충조사를 하기 전에 그 사실을 원래의 조사대상자에게 통지하도록 하고, 같은 항 단서에서 제3자에 대한 보충조사를 사전에 통지하기 어려운 사정이 있는 경우에도 제3자에 대한 조사결과를 확정하기 전에 그 사실을 통지하도록 하며, 같은 조 제4항에서 원래의 조사대상자가 그 통지에 따라 의견을 제출할 수 있도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 행정조사기본법 제19조에서 예정하고 있는 보충조사의 대상인 ‘제3자’는 별도의 통지가 없이는 조사대상자가 그 제3자에 대한 조사 여부를 알기 어렵고 그에 관한 의견을 제출하기도 어려운, 조사대상자의 영역 외에 있는 사람을 뜻한다고 보는 것이 타당하다.

따라서 이 사건 요양기관의 직원들은 행정조사기본법 제19조에서 규정한 보충조사의 대상인 ‘제3자’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 위 주장도 이유 없다.

이 사건 현지조사는 피고가 아닌 공단이 주체가 되어 이루어졌으므로, 이 사건 각 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다.

노인장기요양보험법 제61조 제3항에 의하면, 피고는 보고 또는 자료제출 명령이나 질문 또는 검사 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 공단에 행정응원을 요청할 수 있고, 이 경우 공단은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.

을 1, 2, 4, 82, 83, 86호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고는 공단의 의뢰에 따라 이 사건 요양기관을 현지조사대상기관으로 선정한 후 공단에게 현지조사계획서를 송부하였고, 피고 소속 공무원은 공단 소속 직원들과 함께 현지조사팀을 구성한 점, ② 피고가 이 사건 현지조사 당시 원고 A에게 교부 또는 제시한 현장조사서, 장기요양급여 관계서류 제출요구서는 모두 피고 명의로 발급되었고, 장기요양기관 현지조사 안내문에는 ‘현지조사 주체는 피고이고 공단의 지원을 받아 수행되고 있다.’는 내용이 기재되어 있는 점, ③ 공단은 이 사건 현지조사 종료 후 피고에게 장기요양기관 현지조사 지원결과를 통보한다는 내용의 공문을 발송한 점 등을 종합하면, 이 사건 현지조사는 피고가 주체가 되고, 공단이 그 조사업무를 지원하는 방법으로 이루어진 것으로 봄이 타당하므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 위 주장도 이유 없다.

피고는 이 사건 각 처분에 앞서 청문절차를 거친 사실이 없고, 설령 청문절차를 거쳤다고 하더라도 증거조사, 청문조서의 작성, 청문조서의 열람·확인 통지, 청문 주재자의 의견 제출이 이루어지지 않았으므로, 이 사건 각 처분은 적법한 청문절차를 흠결한 하자가 있어 위법하다.

을 제90 내지 93호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 각 처분에 적법한 청문절차를 흠결한 하자가 있다고 보기 어려우므로, 원고들의 위 주장도 이유 없다.

원고들의 청구는 이유 없어 모두 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고들의 항소는 이유 없어 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 곽병수(재판장) 왕해진 송민화