주문
이 사건 소를 각하한다.
소송비용은 원고의 부담으로 한다.
이유
처분의 경위
당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증의 1 내지 7, 갑제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1, 갑 제7호증, 갑 제8, 9호증의 각 1, 2, 갑 제10 내지 12호증 각 1 내지 4, 갑 제14호증의 1, 2, 갑 제15호증의 1 내지 4, 갑 제16호증의 1 내지 3, 갑 제17호증, 을 제1호증의 1 내지 3, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3 내지 8호증, 을 제9호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
소외 C이 포항시 D·E 일원에서 온천(이하 F온천이라 한다)을 발견한 다음 1991. 11. 1. 영일군(그후 포항시로 통합되었다, 이하 포항시라 한다.)에 위 C을 온천발견자로 한 온천발견신고를 하여 1992. 12. 15. 수리되었다.
위 C과 소외 G, H은 1993. 7. 9. F온천의 개발 및 운영을 위하여 F온천의 온천공 및 개발권 일체(이하 이 사건 권리라 한다)와 개발예정 토지를 주자산으로 하여 법인을 설립하기로 하여, 위 C이 이 사건 권리를 출자하고, 주식은 위 C이 65%(다만, 편의상 C의 처인 소외 I와 소외 J에게 명의신탁하여 두되, 위 I가 주주로, J가 대표이사로 취임하기로 하였다), 위 G가 24%(위 G의 지분 중 각 2%를 소외 K, L이 가지기로 하였다), 위 H이 11%를 가지기로 하여 원고회사를 설립하였고, 위 J가 대표이사로 취임하였다.
그러나 자금부족으로 원고회사의 운영이 원활하지 않자, 위 C과 G는 같은 해 12. 28. 원고회사의 주식 50%씩을 가지기로 함과 아울러 각자 대표이사로 취임하고, 위 C이 원고회사 명의로 F온천지구지정고시를 책임짐과 함께 이 사건 권리를 원고회사에 출자하고, 위 G는 원고회사의 운영상 책임을 지고 원고회사가 정상적으로 운영될 때까지 매월 15,000,000원의 운영비를 조달하며, 이 합의약정 이전에 진행된 일에 대하여는 상호 법적 이의를 하지 않기로 하되, 다만 위 G가 위 C로부터 매입한 포항시 M 및 N 2필지의 소유권이전등기를 경료함에 있어 위 C의 사정으로 인하여 발생된 일체의 손해는 위 C이 책임지고, 만일 책임질 수 없는 사정이 있는 때는 위 C의 지분 및 소유재산에서 변제하며, 위 C의 지분 및 소유재산 매각시 위 G의 동의를 얻기로 하는 내용의 합의약정을 체결하였다(이하 이 사건 합의약정이라 한다).
그런데 위 C은 1994. 1. 6. 이 사건 합의약정에 따라 포항시에 온천지구지정신청인의 명의를 원고회사로 변경하였으나, 온천발견자의 명의에 대하여는 변경신고하지 않았다.
한편, 피고보조참가인은 1994. 6. 29. 위 G로부터 원고회사 주식 500주를 매수하였고, 다시 같은 해 7. 27. 위 C로부터 그 소유의 원고회사 주식 2000주와 그의 처인 소외 I 소유의 원고회사 주식 800주 합계 2,800주를 매수하였다.
그런데, 위 C이 운영하던 소외 주식회사 O의 직원들인 소외 P 등은 위 C이 자금사정의 악화로 잠적해 버리자 같은 해 8. 30. 체불임금 등을 받기 위한 방편으로 서울남부지방노동사무소에 위 C을 근로기준법위반 등의 혐의로 고소하였고, 이에 C은 1994. 10. 4. 위 P 등에게 위 C 소유의 부동산과 그 소유의 원고회사 주식 2000주와 그의 처인 소외 I 소유의 원고회사 주식 1,000주 합계 3,000주를 양도하였다.
원고회사는 같은 달 17. 먼저 명의개서신청을 한 위 P 등에게 명의개서를 하여 주었고, 같은 달 23. 피고보조참가인에게 위 C이 위 P 등에게 양도한 부분을 제외한 나머지 주식 1,000주(위 J 명의로 된 주식 1,000주)와 위 G소유 주식 500주에 대하여만 명의개서를 하여 주었다.
그리고 위 C과 위 G는 1994. 12. 6. 위 G가 지분거래대금 400,000,000원 중 20,000,000원을 위 C에게 지급하고, 위 G는 남은 대금 380,000,000원 중 200,000,000원을 국토이용계획 변경 후 이 사건 합의약정상의 토지이전 조건이 성립된 후 위 C에게 지불하며, 나머지 180,000,000원은 200,000,000원이 지불된 날로부터 6개월 후 지불하기로 이 사건 합의약정을 수정하였다.
한편 피고보조참가인은 1995. 4. 19. 원고회사를 상대로 위 C로부터 양수한 주식 2,800주에 대한 명의개서절차이행의 소를 제기하였으나 1996. 8. 21. 1심에서 패소하였고, 항소하였으나 1997. 8. 20. 항소기각되었으며, 다시 상고하였으나 같은 해 11. 12. 상고기각되었다.
그런데 피고보조참가인은 1997. 7. 31. 포항시장에게 그가 1994. 9. 6. 위 C로부터 이 사건 권리를 양도받았다는 이유로 위임장과 양도양수계약서(갑 제2호증의 2, 4, 이 사건 위임장과 양도양수계약서라 한다)를 제출하면서 포항시장에게 온천발견자 명의변경신청을 하였으나, 포항시장은 1997. 8. 4. 원고가 1993. 12. 28. 이 사건 합의약정에 의거 이 사건 권리를 주장하고 있을 뿐만 아니라 원고와 피고보조참가인 사이에 명의개서절차이행의 소가 대구지방법원에 계속중이라는 이유로 위 민사소송의 판결 후에 위 신고의 수리절차를 이행하겠다는 취지의 회신(이하 이 사건 원처분이라 한다)을 하였다.
이에 피고보조참가인은 1997. 8. 8. 피고에게, 이 사건 합의약정은 위 C이 위 G의 불이행을 이유로 해제통고하여 이미 해제되었고, 피고보조참가인이 1994. 9. 6. 이 사건 권리를 위 C로부터 양수하였음에도 포항시가 위 C과 위 G 사이의 이 사건 합의약정과 위 소송이 계속 중이라는 것을 들어 위 신고의 수리를 거부한 것은 부당하다는 이유로 이 사건 원처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다.
피고는 위 행정심판에 대하여 1997. 11. 25. 피고보조참가인과 위 C 사이에 작성된 이 사건 권리에 관한 이 사건 위임장과 양도양수계약서에 위 C의 인감증명서가 첨부되어 있으므로 위 온천발견자의 승계는 당사자들의 진정한 의사표시에 따라 이루어진 계약행위이고, 피고보조참가인과 원고회사 사이의 명의개서절차이행의 소는 피고보조참가인이 위 C로부터 매수한 원고회사 주식에 대한 명의개서를 구하는 소송으로 위 신고의 수리를 함에 있어 고려할 것이 아니라는 이유로 이 사건 원처분을 취소하고 이의 신고를 수리하라는 결정(이하 이 사건 재결이라 한다)을 하였고, 이에 따라 포항시장은 1997. 12. 12. 위 신고를 수리하였다.
당사자의 주장
피고가 위 처분사유와 관계 법령을 들어 이 사건 재결이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 다음과 같은 사유를 들면서 이 사건 재결이 위법하다고 주장한다.
피고보조참가인은 위 C로부터 이 사건 권리를 양수한 사실이 없고, 이 사건 위임장과 양도양수계약서는 피고보조참가인이 이 사건 권리를 양수한 사실이 없음에도 위 C이 1994. 9. 6.자로 수통의 인감증명서를 발급받아 둔 것을 이용하여 허위로 작성한 것에 불과하다.
피고보조참가인이 위 C로부터 이 사건 권리를 1994. 9. 6.자로 양수하였다 하더라도 그보다 앞서 1993. 7. 9. 위 C이 이 사건 권리를 원고회사에 출자하고 이 사건 온천발견자의 명의변경을 포함한 당시까지 시행한 모든 온천개발업적을 원고회사에 승계시키는 취지에서 1994. 1. 6. 온천지구 지정 신청인 명의를 원고회사로 변경함으로써 이 사건 온천발견자 명의도 원고회사로 이전된 것으로 보아야 할 것이므로 피고보조참가인은 무권리자인 위 C로부터 양수받은 것이어서 효력이 없다.
피고보조참가인과 위 C사이의 위 양도양수계약은 위 C이 이미 원고회사에 이 사건 권리를 출자하기로 약정하여 출자의무가 있음에도 그 임무에 위배하여 피고보조참가인과 통모하여 2중으로 양도한 배임행위로서 반사회적 법률행위이므로 무효이다.
포항시와 피고가 3년 이상 동안 원고회사를 온천발견자의 정당한 승계인으로서 취급하여 왔음에도 불구하고 이제 와서 이를 신뢰하여 위 온천개발사업에 투자한 원고회사의 이익을 도외시한 채 이 사건 온천발견자 명의를 위 온천지구 지정 신청인 명의와 별개로 취급하는 것은 공공기관에 대한 국민들의 신뢰를 배반하는 것으로 신뢰보호의 원칙 및 행정의 자기구속의 법리에 반하여 위법·부당하다.
이 사건 소의 적법여부
먼저 이 사건 소의 적법여부에 대하여 살펴본다.
행정소송법 제12조 제1항은 취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수가 있다고 규정하고 있으므로 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 경우에는 취소소송의 원고적격이 인정된다고 할 것이나, 여기서 말하는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 다만 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다고 할 것이다.
법령의 규정
온천법 제17조 제1항은 온천지구 또는 온천공보호구역이 아닌 지역에서 온천을 발견한 자는 온천의 위치·깊이·온천공의 지름 등 내무부령이 정하는 사항을 관할시장·군수에게 신고하여야 한다고 규정하고, 제2항은 제1항의 규정에 의한 신고를 받은 시장·군수는 수온·수량·수질등을 검사하여야 하며, 검사결과 당해 온천이 개발·이용할 가치가 있다고 인정될 때에는 신고를 수리하고 신고인에게 그 사실을 통보하여야 한다고 규정하고 있으며, 제4항은 시장·군수는 제2항의 규정에 의하여 신고된 지역에 대하여는 신고된 온천공을 중심으로 반경 300미터이내의 지역에서 지하수의 개발을 금지할 수 있다고 규정하고 있고, 법 제18조는 시장·군수는 제17조 제2항의 규정에 의하여 온천발견신고가 수리된 자에 대하여 제8조 제1항 또는 제13조 제1항의 규정에 의한 토지의 굴착이나 온천의 이용을 우선하여 허가하거나 온천이용시설의 설치에 소요되는 비용에 대하여 그 일부를 보조 또는 융자알선하는 등 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고, 법 제19조 제1항은 시장·군수는 온천자원의 보전을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 때에는 온천자원을 오염시키거나 오염시킬 우려가 있는 시설의 관리자에게 시설의 개선 기타 온천자원의 오염을 방수할 수 있는 필요한 조치를 할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 제2항은 시장·군수는 내무부령이 정하는 바에 의하여 온천자원조사를 실시하고 온천관리대장을 작성·비치하여야 한다고 규정하고 있다.
또한 법 제3조 제1항은 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 "시·도지사"라 한다)는 온천에 대한 적절한 보호와 온천의 공공적 이용증진 및 효율적인 개발을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 "시장·군수"라 한다)의 신청에 의하여 온천원이 부존되어 있는 지역을 온천지구로 지정하거나 온천지구의 범위를 변경할 수 있다고 규정하고, 법 제4조 제1항은 시장·군수는 온천이 발견된 지역 중 제3조 제1항의 규정에 의하여 온천지구로 지정되지 아니한 지역으로서 소규모 온천개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 대통령령이 정하는 범위안에서 시·도지사의 승인을 얻어 이를 온천공보호구역으로 지정할 수 있다고 규정하고 있다.
한편 구 온천법(1995. 12. 30. 법률 제5121호로 전문개정되기 전의 것) 제3조 제1항은 서울특별시장·부산직할시장 또는 도지사(이하 "도지사" 라 한다)는 온천의 적절한 보호와 효율적인 이용·개발을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 온천지구를 지정하거나 이를 변경할 수 있다고 규정하고 있다.
판단
앞서 본 온천법의 규정을 종합하면, 온천지구 또는 온천공보호구역이 아닌 지역에서 온천을 발견한 자가 관할시장·군수에게 신고하여 당해 온천이 개발·이용할 가치가 있다고 인정되어 신고가 수리된 때에는 토지의 굴착이나 온천의 이용을 우선하여 허가하거나 온천이용시설의 설치에 소요되는 비용에 대하여 그 일부를 보조 또는 융자알선하는 등 필요한 지원을 받을 수 있는 이익이 부여되고, 온천발견자의 명의는 온천관리대장에 등록된다.
또한 온천지구의 지정은 온천에 대한 적절한 보호와 온천의 공공적 이용증진 및 효율적인 개발을 위하여 필요하다고 인정하는 때에 시장·군수의 신청에 의하여 시·도지사가 지정하는 것으로 온천발견자에게는 온천지구 지정 신청권이 부여되지 않고 있다(구 온천법하에서도 마찬가지이다).
이 사건에서 살펴보면, 먼저 위 C이 이 사건 권리를 원고회사에 출자하기로 약정하였으나, 1994. 1. 6. 온천지구 지정 신청인 명의만 원고회사로 변경하고, 온천발견자 명의에 대하여는 변경신고조차 하지 않은 사실은 앞서 본 것과 같고, 온천발견자에게는 온천지구 지정 신청권이 없는 점에 비추어 원고 주장과 같이 원고회사 앞으로 마친 위 온천지구지정 신청인 명의변경을 들어 이 사건 온천발견자의 명의를 변경한 것이라고 볼 수 없고, 갑 제4호증의 2 내지 6, 갑 제5호증의 1 내지 4, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제21호증의 각 기재만으로는 원고의 위 주장을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없다.
그렇다면 원고는 이 사건 온천발견자로 신고된 자가 아닐 뿐만 아니라 포항시장에게 이 사건 온천발견자의 명의를 위 C에서 원고회사로 정정하여 달라는 신고조차 하지 않고 있다가, 피고보조참가인이 온천발견자 명의 변경신고를 반려한 이 사건 원처분에 대하여 그 취소를 구하는 행정심판을 제기하고, 이에 재결기관인 피고가 위 심판청구를 인용하는 이 사건 재결을 하자 비로소 제3자인 원고가 이 사건 소송으로 이 사건 재결을 다투고 있는 것인바, 이 사건 재결은 F온천 발견자의 명의를 위 C에서 피고보조참가인의 명의로 변경하는 것에 불과할 뿐이므로 위와 같은 지위의 원고로서는 이 사건 재결로 법률상 권리이익이 새로이 침해받는 것은 없다고 할 것이고, 가사 위 인용재결로 인하여 피고보조참가인의 명의로 온천발견자가 변경됨으로써 원고가 위 C이 출자한 이 사건 권리의 내용인 온천발견자의 명의를 자신의 명의로 용이하게 변경신고할 수 있는 이익을 침해받는다 하더라도 그 이익은 이 사건 재결의 근거 법률인 온천법에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 아니라 할 것이고, 다만 원고는 이 사건 재결의 반사적 효과로 간접적 불이익이나 사실상의 불이익을 받을 수 있을 뿐이라 할 것이므로, 결국 원고는 이 사건 재결의 취소를 구할 법률상의 이익이 없어 그 취소소송의 원고적격이 없다 할 것이다.
결론
그렇다면, 원고적격이 없는 자에 의하여 제기된 이 사건 소는 소의 이익이 없으므로 부적법하여 각하하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
1998. 7. 3.
판사 최덕수(재판장) 은상길 김찬돈
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.