대구지방법원 2017. 6. 9. 선고 2016구합1402 판결

피고가 2016. 4. 11. 원고에 대하여 한 경비처우급 상향조정 불허가 결정을 취소한다.

다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

이 사건 결정은 원고의 경비처우급 상향 신청을 불허한 거부처분인데, 원고는 애시당초 피고에게 경비처우급 상향 신청을 한 사실이 없으므로 이 사건 소는 존재하지 않는 거부처분의 취소를 구하는 것이어서 부적법하다.

뒤에서 보는 바와 같이, 경비처우급은 도주 등 위험성에 따라 수용시설과 계호 정도를 달리하기 위해 수형자를 구분하는 기준으로서, 이 사건과 같이 법 제59조 제2항, 시행규칙 제66조 제1항에 따른 정기재심사의 경우 시행규칙 제68조에 따라 수형자의 별도의 신청이 없더라도 그 사유가 발생한 달의 다음 달까지 해당 수형자에 대하여 의무적으로 실시해야 하고 이에 따라 경비처우급을 현처우로 유지하거나 조정하게 되는 점, 경비처우급의 결정은 법 제57조 제3항 및 시행령 제84조 제1항에 따라 수형자의 교정성적 등을 종합적으로 고려하여 교도소장이 그 재량의 범위 내에서 정하는 강학상 재량행위에 해당하는 점 등의 사정에 비추어 보면, 이 사건 결정은 피고가 원고의 경비처우급을 심사하면서 재량권을 행사하여 현처우를 그대로 유지하기로 한 처분에 해당한다고 보는 것이 타당하다.

그렇다면 이 사건 결정이 원고의 상향 조정 신청을 거부한 거부처분이라는 전제 하에 한 피고의 위 주장은 이유 없으므로, 이를 받아들이지 않는다.

경비처우급의 결정은 교정정책 또는 형사정책적 판단에 따라 이루어지는 재량적 조치이고, 이 사건 결정으로 인하여 원고의 법률관계가 불리하게 변경되거나, 원고의 구체적이고 직접적인 법적 지위가 불리하게 변경되는 것은 아니므로, 이는 항고소송의 대상이 되는 '처분'에 해당되지 않는다. 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 소는 부적법하다.

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결, 대법원 2011. 3. 10. 선고 2009두23617, 23624 판결 등 참조).

법 제57조는 '수형자는 제59조의 분류심사의 결과에 따라 그에 적합한 교정시설에 수용되며, 개별처우계획에 따라 그 특성에 알맞은 처우를 받는다'고 규정하면서 경비등급에 따른 교정시설 구분 등을 규정하고 있고, 법 제59조 제7항은 분류심사에 관하여 필요한 사항에 대하여 법무부령으로 위임하고 있으며, 시행령 제84조 제2항은 '소장은 수형자의 처우수준을 개별처우계획의 시행에 적합하게 정하거나 조정하기 위하여 교정성적에 따라 처우등급을 부여할 수 있다'고 하면서, 같은 조 제3항으로 수형자에게 부여하는 처우등급에 관하여 필요한 사항에 대하여 법무부령으로 위임하고 있다.

위와 같은 위임에 따라 시행규칙은 분류심사 사항 등에 관하여 규정하고 있는데, 시행규칙 제63조에 따라 분류심사에서 수형자의 처우 등급에 관한 사항 등을 심의하고, 시행규칙 제66조 제1항 제2호에 따라 개별처우계획 조정을 위하여 정기재심사가 이루어지며, 시행규칙 제74조에 따라 처우 등급은 기본수용급, 경비처우급, 개별처우급으로 구분되며, 그 중 경비처우급은 개방처우급, 완화경비처우급, 일반경비처우급, 중경비처우급으로 구분된다. 이와 같이 구분된 경비처우급에 따라 수용시설, 작업기준(법 제57조 제2항, 시행규칙 제74조 제1, 2항) 뿐만 아니라, 물품지급(시행규칙 제84조), 접견횟수 및 장소, 전화통화의 허용횟수(시행규칙 제87, 88, 90조), 사회적 처우(시행규칙 제92조), 중간처우(시행규칙 제93조) 등이 달라지게 된다.

위 인정사실 및 관계법령에 의하면, 경비처우급은 도주 등 위험성에 따라 수용시설과 계호 정도를 달리하기 위해 수형자를 구분하는 기준으로서, 그 등급에 따라 수용장소 (경비시설), 작업기준, 교육, 취업지원 등에 차이가 발생하는 점, 법 제59조 제2항, 시행규칙 제66조 제1항에 따른 정기재심사의 경우, 시행규칙 제68조에 따라 소장은 그 사유가 발생한 달의 다음 달까지 의무적으로 실시해야 하고, 이에 따라 경비처우급을 다시 조정하게 되는 점, 원고에 대한 정기재심사에서 원고에 대한 경비처우급은 일반경비처우급으로 결정되었고, 이에 따라 원고는 일반경비처우급에 따른 수용시설에서, 일반경비처우급에 따른 물품지급, 접견횟수, 계호, 중간처우 등을 받게 되는 점, 위 정기재심사는 원고의 형기가 3분의 2에 도달한 때 이루어진 것으로 이후 형기가 6분의 5에 도달할 때 이루어지는 정기재심사시까지 일반경비처우급이 유지될 것인 점 등을 종합하면, 이 사건 결정은 피고가 공권력의 주체로서 법, 시행령, 시행규칙에 정한 분류심사에 따라 원고의 경비처우급을 정하는 행위로서, 이로 인하여 원고에 대한 수용시설, 계호, 중간처우 등이 결정되어 원고의 법률상 지위에 직접적으로 영향을 미치게 되므로, 이 사건 결정은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 따라서 피고의 이 부분 주장도 이유 없다.

이 사건 결정을 취소하더라도 원고의 경비 처우급이 상향조정되거나 하향조정되는 것은 아니고, 원고의 경비처우급인 일반경비처우급이 그대로 유지될 뿐이므로, 원고의 법률상 지위에는 변동이 없다. 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 소는 법률상 이익이 인정되지 않는다.

경비처우급의 결정은 법 제29조 등에 따라 이루어지는 재량적 행위로서, 이 사건 결정이 취소되는 경우, 판결의 취지에 따라 피고는 원고에 대하여 재심사를 하여 경비처우급을 결정하여야 하는바, 원고는 이 사건 결정의 취소를 구할 소의 이익이 있다. 피고의 이 부분 주장도 이유 없다.

피고는 이 사건 결정을 하면서 처분의 근거와 이유를 제시하지 않아, 행정절차법 제23조를 위반하였고, 원고에게 그 처분에 관하여 불복절차 등 그 밖에 필요한 사항을 알리지 않아 행정절차법 제26조를 위반하였다.

시행규칙은 대외적으로 구속력 있는 재판규범이 아니고 재량준칙으로서의 행정규칙일 뿐이므로, 이를 따랐다는 이유로 이 사건 결정이 적법해지는 것은 아니다. 그런데, 다음과 같은 사정을 고려하면 이 사건 결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

별지 1 관계 법령 기재와 같다.

행정절차법 제3조 제2항 제6호는 '형사, 행형 및 보안처분 관계 법령에 따라 행하는 사항에 대하여는 행정절차법을 적용하지 아니한다'고 규정하고 있으므로, 수형자인 원고에게 '행형 관계 법령에 따라 행하는 사항'에 해당하는 이 사건 결정에 관하여는 행정절차법 제23조, 제26조가 적용되지 않는다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

앞서 든 각 증거, 을 제4 내지 12호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 이 법원의 대구지방교정청장 및 법무부장관에 대한 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음의 각 사실을 인정할 수 있다.

법 제57조 제3항에 의하면 수형자에 대한 처우는 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 교정성적에 따라 상향 조정될 수 있고, 시행령 제84조 제1항에 따라 이때의 교정성적이란 수형자의 수용생활 태도, 상벌 유무, 교육 및 작업의 성과 등을 종합적으로 평가한 결과를 말한다. 시행령 제84조 제2항에 따라 소장은 수형자의 교정성적에 따라 처우등급을 부여할 수 있다.

법 제59조 제5항, 시행령 제84조 제3항의 위임에 따라 제정된 시행규칙은 수형자에 대한 분류심사 및 수형자에게 부여하는 처우등급에 관한 절차, 기준 등을 구체적으로 규정하고 있다. 살펴보면, 개별처우계획을 조정할 것인지를 결정하기 위한 분류심사는 정기재심사와 부정기재심사로 구분되고(시행규칙 제65조), 정기재심사는 '형기가 3분의 1에 도달한 때', '형기가 2분의 1에 도달한 때', '형기가 3분의 2에 도달한 때', '형기가 6분의 5에 도달한 때' 각 이루어진다(시행규칙 제66조 제1항), 소장은 제66조에 따른 정기재심사를 하는 경우에 수형자의 소득점수를 평정하여 경비처우급을 조정할 것인지를 고려하여 하는데(시행규칙 제80조 제1항), 경비처우급을 상향 조정하기 위하여 고려할 수 있는 평정 소득점수의 기준은 원칙적으로 '8점 이상'이고(시행규칙 제81조 제1호), 이러한 소득점수는 수형생활태도가 5점 이내, 작업 또는 교육 성적이 5점 이내로 각 산정되어 (시행규칙 제77조) 합산된다. 소장은 수형자(시행규칙 제62조에 따라 분류심사에서 제외되거나 유예되는 사람을 제외)의 소득점수를 시행규칙 별지 제1호 서식의 소득점수 평가 및 통지서에 따라 매월 평가하여야 하는데, 구체적으로 평정대상기간 동안 매월 평가된 소득점수를 합산하여 평정 대상기간의 개월 수로 나누어 얻은 점수를 고려한다(시행규칙 제80조 제1, 2항). 이때 소득점수 평가방법은 수형생활태도의 경우, '품행·책임감 및 협동심의 정도에 따라 매우양호(수, 5점), 양호(우, 4점), 보통(미, 3점), 개선요망(양, 2점), 불량(가, 1점)으로 구분하여 채점'하고, 작업 또는 교육 성적의 경우, '법 제63조·제65조에 따라 부과된 작업·교육의 실적 정도와 근면성 등에 따라 매우우수(수, 5점), 우수(우, 4점), 보통(미, 3점), 노력요망(양, 2점), 불량(가, 1점)'으로 구분하여 채점한다(시행규칙 제78조 제1항, 제2항).

위와 같이 경비처우급 조정의 근거가 되는 평정소득점수의 산정 기준에 관한 시행규칙의 각 규정들은 재량행위인 경비처우 등급의 부여에 관한 재량권 행사의 기준을 정한 재량준칙으로서, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 등 참조).

위 관련 규정 및 관련 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 각 증거 및 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정들을 종합하면, 이 사건 결정이 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 볼 수 없다.

원고의 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 손현찬(재판장) 이혜랑 박상한

대구지방법원

판결

사건

2016구합1402

판결선고

2017. 6. 9.

대구지방법원

제1행정부

판결