대구지방법원 2023. 6. 22. 선고 2022구합23601 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

원고가 소속 운전기사들에게 지급한 화해권고결정금과 합의금 합계 836,639,879원은 근로기준법에 따라 지급하여야 할 법정수당으로서 피고가 정한 표준운송원가 항목 중 운전기사 인건비에 해당하므로, 피고는 원고에게 운영 조례 제17조 제2항 단서, 제5항, 제6항, 제18조 제1항, 정산 지침 [별표4]를 비롯하여 관련 운영 지침의 규정 등에 따라 위 운전기사 인건비를 재정지원금으로 지급할 의무가 있다. 그리고 원고에게 운전기사 인건비가 지원되지 않을 경우 얻을 수 있는 공익은 그로 인하여 원고가 입게 될 불이익을 정당화할 정도에 이르지 않는다. 따라서 원고의 재정지원신청을 거부한 이 사건 거부처분은 위법하여 취소되어야 한다(이하 ‘제1주장’이라 한다).

또한, 피고는 시내버스 준공영제 합의 및 운영 조례, 운영 지침 등 관련 규정에 따라 운전기사 인건비로 지출된 금액에 대해서는 전액 실비로 정산하여 줄 것이라는 공적인 견해를 표명하였고, 원고는 이를 신뢰하여 통상임금소송의 화해권고결정 등에 따라 추가로 운전기사 인건비를 지급하였으며, 원고의 위와 같은 신뢰는 정당하다. 따라서 원고의 재정지원신청을 거부한 이 사건 거부처분은 위법하여 취소되어야 한다(이하 ‘제2주장’이라 한다).

별지 ‘관련 법령’ 기재와 같다.

보조금의 교부는 수익적 행정행위에 해당하므로, 재정지원여부에 대한 행정청의 결정에는 상당히 폭넓은 재량이 인정된다고 봄이 타당하다(대법원 2019. 1. 17. 선고 2017두47137 판결 등 참조). 그리고 행정청이 상위법령의 위임 범위 내에서 보조금 교부에 관한 기준을 설정한 경우 그 기준이 객관적으로 합리적이지 않다거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 하고, 기준의 해석·적용에 관해서도 문언의 한계를 벗어나거나, 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 기준을 마련한 행정청의 해석이 존중되어야 한다(대법원 2019. 10. 31. 선고 2017두62600 판결 등 참조).

앞서 든 증거, 갑 제10 내지 12, 을 제2 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 운영 조례, 지원 조례, 운영 지침, 정산 지침 등 관련 규정의 내용 및 변론 전체의 취지에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고의 추가 인건비 정산을 거부한 이 사건 거부처분이 관련 규정에 위반된다거나 객관적 합리성을 결여하는 등의 위법이 있다고 보기는 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

➀ 여객자동차 운수사업법 제50조 제2항에 따르면, 시·도는 대중교통 활성화 등의 사유가 있으면 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조하거나 융자할 수 있는데, 위 조항의 위임에 따라 제정된 운영 조례에 따르면, 시는 운송사업자와 원활하고 안정적인 대중교통체계를 확립하고 시민들의 대중교통 편의증진과 시내버스 이용을 활성화하기 위해 준공영제를 시행하고(제3조 제1항), 표준운송원가에 비해 부족한 운송수입금의 전부 또는 일부에 대하여 재정을 지원하므로(제2조 제1호, 제18조 제1항), 위 재정지원금은 운수사업법 제50조 제2항에서 정한 보조금에 해당한다.

그리고 운영 조례에 따르면, 운송사업자는 피고와 협의하여 수입금공동관리업체협의회(이하 ‘업체협의회’라고 한다)를 설치, 운영하여야 하고(제14조), 실제로 원고 등이 포함된 B조합 내에 업체협의회가 구성되어 있다. 이러한 업체협의회는 운송수입금 현황과 표준운송원가를 근거로 시장에게 재정지원을 신청하여야 하고, 시장은 신청내용을 확인·검토하여 적절하다고 판단될 경우 예산의 범위에서 재정지원을 한다(제18조 제1항).

또한, 지원 조례에 따르면, 재정지원을 받고자 하는 경우에는 보조를 받고자 하는 사유와 금액 등을 기재한 신청서를 시장에게 제출하여야 하고(제4조 제1항), 이때 보조를 받고자 하는 사업의 목적·시행계획·효과 및 시설 등을 기재한 사업계획서와 보조금의 사용계획서를 첨부하여야 하며(제4조 제2항), 시장은 사업의 타당성, 신청자금의 적정성, 지원 가능한 자금의 규모 등을 종합적으로 검토하여 재정지원여부를 결정한다(제5조 제1항).

이러한 규정의 내용을 종합하면, 피고에게는 재정지원 신청에 대하여 재정지원금 교부 여부를 결정할 수 있는 상당히 폭 넓은 재량권이 부여되어 있다고 봄이 타당하다.

➁ 재정지원금은 운송수입금이 표준운송원가보다 적을 경우 그 부족분의 전부 또는 일부를 보전하여 주는 것이므로, 결국 사업자에게 지급될 재정지원금의 액수는 표준운송원가에 연동된다. 그런데 운영 조례에 따르면, 표준운송원가란 기본이윤을 포함하여 시내버스 운송사업에 소요되는 비용을 표준화된 기준으로 산정한 것을 말하고(제2조 제5호), 표준운송원가의 산정기준은 5년마다 전문기관의 용역·검증과 위원회의 심의를 거쳐 시장이 결정한다(제17조 제1항).

그리고 운영 지침에 따르면, 표준운송원가는 운송비용과 적정이윤으로 구분하여 원가를 구성하는 항목별로 표준화된 기준을 설정하여 산정하고(제31조), 그 중 운송비용은 연료비, 인건비, 공제분담금, 차량감가상각비, 기타관리비 등의 항목으로 구성된다(제32조). 또한, 이를 구체적으로 정하고 있는 정산 지침에 따르면, 표준운송원가 항목별 구성내역은 [별표3]과 같고(제4조 제1항), 표준운송원가 정산은 [별표4]에 따라 표준운송원가 항목별 산정기준을 반영하여 계산하는 것을 원칙으로 한다(제4조 제2항). 그 내용에 따르면, 운전기사 인건비는 표준운송원가 항목에 포함되고, 급여, 퇴직급여, 복리후생비로 구성되며, 당해 연도 2월 1일부터 차기년도 1월 31일(12개월간)에 대하여 운행대수를 기준으로 “당해 연도별 표준총액 내에서 실비 정산”한다(표준인원: 운행대수기준 대당 2.56명, 근로제공일수: 24일, 시내버스 업체별로 체결된 임금협정 및 단체협약이 상이할 경우 대구 시내버스 운전기사 과반수의 조합원이 적용받는 임금협정 및 단체협약을 운전기사 인건비 정산기준으로 한다).

➂ 피고는 전문기관의 용역을 기초로 2015. 7. 2. B조합과 5년간(2016. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지)의 연도별 표준운송원가에 합의하였고, 위 내용은 위원회의 심의, 의결을 거쳐 확정되었다. 그리고 원고 등 시내버스사업자는 업체협의회를 통해 매년 운전기사 인건비 등 표준운송원가 항목별 표준운송원가자료와 함께 표준운송원가대비 운송수입금의 부족액을 산정하여 그 총액을 재정지원금으로 신청하였고, 그에 따라 피고는 업체협의회에 재정지원금을 지급하였다.

➃ 정산 지침에는 운전기사 인건비의 경우 ‘실비 정산’으로 규정되어 있다. 그러나 정산 지침에서는 당해 연도별 표준운송원가(표준총액) 내에서 정산한다고 규정하고 있는바, 설령 피고의 재정지원금이 미집행 되었더라도 개별 시내버스사업자로서는 위 기준을 초과하는 비용까지 재정지원을 받을 수 있다고 보기는 어렵고, 피고가 위와 같은 정산기준에 따라 신청된 운전기사 인건비 등 표준운송원가 항목별 운송수입금 부족액에 대한 정산을 이미 완료하였음은 앞서 본 것과 같다.

➄ 운영 조례 제17조 제2항 단서는 ‘차량구입가격·연료비의 급격한 변동 등 특별한 사유가 발생하거나 교통정책 변화로 인하여 표준운송원가를 조정할 필요가 있는 경우 위원회의 심의·의결을 거쳐 조정할 수 있다’라고 규정하고 있으나, 원고가 운전기사들에게 추가 인건비를 지급하였다는 사정이 위 규정에서 정하고 있는 표준운송원가를 조정할 필요가 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵다. 또한, 운영 조례 제17조 제6항은 ‘표준운송원가에 해당하지는 않지만 시내버스 운송에 반드시 필요한 경비는 위원회의 심의·의결을 거쳐 추가로 비용을 산정하여 정산할 수 있다’라고 규정하고 있으나, 운영 지침 제42조에서는 ‘운영 조례 제17조 제5항에 따른 표준운송원가 외 시내버스 운영에 필요한 비용은 업체협의회 공동비용 등 수입금공동관리와 시내버스 서비스 개선에 필요한 비용 등을 말한다’라고 규정하고 있는바(2021. 9. 30. 운영 조례가 개정되면서 종전 제17조 제5항은 제17조 제6항으로 이동하였다), 원고가 운전기사들에게 추가 인건비를 지급하였다는 사정이 위 규정에서 정하고 있는 추가비용정산이 가능한 필요경비에 해당한다고 보기도 어렵다. 나아가 설령 원고가 운전기사들에게 추가인건비를 지급한 사정이 위 규정들이 정하고 있는 요건에 해당한다고 하더라도, 피고는 위원회의 심의, 의결을 거쳐 추가 정산여부를 결정할 수 있는 재량이 인정된다.

➅ 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하고자 하는 여객자동차법의 입법목적을 달성하기 위해서는 운송 사업에 종사하는 근로자들, 특히 운전기사들에게 적정한 임금을 보장할 필요가 있으나, 피고로서는 그러한 사정뿐만 아니라 대구광역시의 대중교통 정책, 재정 사정, 예산 집행의 우선순위, 시민들 편의와 안전 등을 종합적으로 고려하여 보조금 교부 여부와 액수를 결정하여야 한다. 이러한 점에서 재정지원금 교부의 필요성에 관한 피고의 판단은 그 판단기준이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 없는 한 가급적 존중되어야 한다.

➆ 원고의 연간 매출액과 비교하여 관련 통상임금소송의 화해권고결정 등에 따라 추가로 지급한 운전기사 인건비의 액수가 차지하는 비중이 크지 않아 보이고, 원고는 매년 표준운송원가에 포함되는 적정이윤(기본이윤, 성과이윤)을 피고로부터 지급받아 예상치 못하게 직면할 경영 및 재정상의 위험에 대응할 수 있다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 신헌석(재판장) 김은혜 김준철