주문
원고들의 청구를 모두 기각한다.
소송비용은 원고들이 부담한다.
이유
처분의 경위
원고들은 부부 사이로, 원고 A는 대구 북구 C에 위치한 사회복지법인 D어린이집(이하 'D어린이집'이라 한다)의 원장이고, 원고 B은 위 어린이집의 보육교사이다.
국민권익위원회는 2021년 4월경 D어린이집의 보조금 부정수급에 대한 공익제보를 접수하여 2021년 7월 대구광역시경찰청에 사건을 이첩하였다.
1) 원고들은 수사 결과 보조금 관리에 관한 법률(이하 '보조금법'이라 한다)위반 등의 혐의로 기소되었고, 2022. 10. 21. 대구지방법원으로부터 '원고들은 공모하여 원고 B이 영유아 전담보육교사로 근무하지 않았음에도 보육교사로 등록하여 2016. 7. 25.경부터 2021. 7. 25.까지 보조금 총 183,393,120원을 교부받았고, 보육교사 E 등이면직한 날을 허위로 기재하여 2020. 2. 25.부터 2021. 2. 25.까지 보조금 총 2,334,888원을 교부받았으며, 원고 B은 연장보육을 이용한 아동의 이용시간을 거짓으로 입력하여 2020. 4. 9. 보조금 총 22,800원을 교부받았다'는 범죄사실로 각 징역 1년, 집행유예 2년의 형을 선고받았다(대구지방법원 2022고단277).
원고들은 위 판결에 불복하여 대구지방법원 2022노4265호로 항소하였고, 대구지방법원은 2023. 8. 25. 원고 B의 보육교사 보조금 금액 183,393,120원을 181,842,120원으로 정정하는 내용의 공소장 변경을 허가하고 위 1심 판결과 같이 범죄사실을 모두 유죄로 보아 같은 형을 선고하였다. 원고들은 위 항소심 판결에 불복하여 대법원 2023도12896호로 상고하였으나, 대법원이 2023. 11. 16. 상고기각 판결을 선고함으로써 위 항소심 판결이 그대로 확정되었다(이하 '관련 형사사건'이라 한다).
피고는 위 1심 판결 선고 후 사전통지 등 절차를 거쳐 2023. 1. 19. 원고 A에게 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우'에 해당한다는 이유로 영유아보육법 제45조 제1항 제1호, 같은 법 시행규칙 제38조 제1항에 따른 시설폐쇄(2023. 3. 1.), 영유아보육법 제40조 제3호에 따른 보조금 반환 명령(184,199,800원) 및 영유아보육법 제48조 제1항 제8호에 따른 원장 자격 취소(2023. 3. 1.) 처분을 하였고, 같은 날 원고 B에게 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우'에 해당한다는 이유로 영유아보육법 제48조 제1항 제8호에 따른 교사 자격 취소(2023. 3. 1.) 처분을 하였다(이하 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 제2호증, 을 제2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 각 처분의 적법 여부
원고의 주장
처분사유의 부존재
원고 B을 보육교사로 하여 보육교사 급여보조금을 부정 수령한 부분과 관련하여, ① 원고 B은 D어린이집에 상주하며 하루 8시간 이상 원아들의 교육 기획 및 진행 관리, 학부모 상담 및 원아 관리 등의 업무에 종사하였고, F대학교 출강의 경우 보육교사 자원 확보와 지역사회교류를 위한 것으로 광의의 보육교사 직무에 포함되는 점, ② 원고들은 관련 형사사건 1심 판결에서 인정된 보조금 183,393,120원이 아닌 181,947,930원만을 보조금으로 수령하였고, 원고 B이 야간 교사를 구하기 어려워 2016년 7월부터 2017년 5월까지 및 2021년 7월 총 12개월 간 야간연장반 담임으로 오후 9시 30분까지 근무하였으므로 이에 해당하는 21,778,000원과 자격증 수당 55,808,000원, 코로나19로 인한 휴원기간 동안의 긴급보육 인건비 9,285,880원은 부정 수령 보조금에서 제외되어야 하는 점 등을 고려하면, 원고 B이 부정한 방법으로 보조금을 받은 경우에 해당한다고 할 수 없다.
보육교사 E 등이 면직한 날을 허위로 기재하여 보조금을 부정수령한 부분과 관련하여, 원고 B은 영유아 교육기관의 관례에 따라 개인적 사정으로 출근하지 않는 D 어린이집 교사들의 실제 마지막 근로일 이후 5일 내지 7일을 무급휴가로 처리한 것으로, 위 보육교사들의 퇴사시기는 2020년 2월 말일이 맞고 그에 따른 4대 보험도 2월 말일 분까지 모두 납부하였으며, 수령한 보조금을 사적으로 유용하지 않았으므로, 이는 보조금관리법 상 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금이나 간접보조금을 교부받은 경우'에 해당하지 않는다.
아동 연장보육료 보조금 부정 수령 부분과 관련하여, 코로나19로 인한 긴급보육 과정에서 원고 B의 승용차로 원아들을 등·하원 시킨 시간을 실수로 연장보육시간에 추가한 것으로, 횟수가 단 1회이고 수령한 보조금이 극히 적은 금액인 점을 고려하면, 이는 보조금을 부정 수령하기 위해 고의로 한 행동이 아니다.
재량권의 일탈·남용
원고들은 D어린이집 정원 급감에도 불구하고 업무분장표에 따라 업무를 해왔고, 수령한 보조금을 개인적으로 사용하지 않았으며, 평생 지속적으로 사재를 출연하여 D 어린이집을 운영해 왔고, 이 사건 각 처분으로 인하여 4대가 함께 거주하는 가족의 생계가 곤란해지며, 해당 지역 내 유일한 장애통합어린이집이 폐쇄되어 아동들에게도 피해가 발생하게 되는 사정 등을 고려하면 이 사건 각 처분은 재량권의 한계를 일탈·남용한 것으로 위법하다.
관계 법령
별지 '관계 법령' 기재와 같다.
판단
처분사유의 인정 여부
관련 법리
구 영유아보육법(2011. 6. 7. 법률 제10789호로 개정되기 전의 것) 제36조는 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보육교사의 인건비 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고 있고, 구 영유아보육법 시행령(2011. 12. 8. 대통령령 제23356호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항은 이러한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다고 규정하고 있다. 이에 따라 보건복지부장관은 '보육사업안내'라는 지침을 마련하여 보육교사 인건비 등의 지급대상자, 지급조건, 지급액 등을 구체적으로 정하고 있는데, 거기에는 보육시설은 07:30부터 19:30까지 운영하는 것을 원칙으로 하되 보호자의 근로시간 등을 참작하여 조정 운영할 수 있고, 보육교사는 '전임'이어야 하며 1일 8시간 근무하는 것을 원칙으로 하고, 8시간을 초과하여 근무하는 경우에는 근로기준법 등에 따라 시간외 수당을 지급하여야 한다고 규정하고 있다. 이러한 관련 규정의 내용과 보육교사 인건비에 대한 보조금 지급취지 등을 종합하여 보면, 보육교사 인건비에 대한 보조금은 해당 보육교사가 기준 운영시간 범위에 따른 당해 보육시설의 통상적인 운영시간 중에 담당 업무에 전임하고, 그 전임 근무시간이 8시간 이상임을 전제로 지급되는 것이고, 따라서 해당 보육교사가 소속 보육시설의 통상적인 운영시간 중에 다른 업무에 종사하여 전임규정을 위반한 이상 비록 나머지 근무시간이 8시간 이상이라 하더라도 이는 보조금 지급요건을 갖춘 경우로 보기 어렵다고 할 것이다(대법원 2013. 6. 13. 선고 2012두2436 판결 참조).
영유아보육법에서 정한 인건비 지원금은 그 성질상 넓은 의미의 보조금에 속하는 것이므로, 이 사건 각 처분의 요건이 되는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 정상적인 절차에 의하여는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다고 할 것이고(대법원 2007. 12. 27. 선고 2006도8870 판결 참조), 이 사건 각 처분의 성격이나 인건비 지원금의 재원, 지급 목적, 대상 및 요건 등에 비추어 보면 이는 조세범처벌이나 퇴직연금 반환 등에서 문제되는 '사기 기타 부정한 행위'나 '허위 기타 부정한 방법'의 경우와 같이 반드시 적극적인 부정행위가 있어야만 하는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두30182 판결).
한편, 민사나 행정재판에 있어서는 형사재판의 사실인정에 구속을 받는 것은 아니라고 하더라도 동일한 사실관계에 관하여 이미 확정된 형사판결이 유죄로 인정한 사실은 유력한 증거자료가 되므로 민사나 행정재판에서 제출된 다른 증거들에 비추어 형사재판의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없다고 할 것이다(대법원 1983. 9. 13. 선고 81누324 판결, 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011두28240 판결 등 참조).
구체적 판단
앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고들은 원고 B이 보육교사로 전임하지 않았음에도 보육교사 급여보조금을 수령하였고, 면직된 교사들을 면직되지 않은 것으로 하여 급여보조금을 수령하였으며, 사실과 다른 시간을 기록하는 방법으로 아동 연장보육료를 수령하였는바, 이는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 것에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
보육교사 급여보조금 부정 수령 부분
원고 B은 2016년부터 2021년까지 대구 북구청에 D어린이집 보육교사로 등록한 후 보육교사로서 담당 교실에 상주하거나 담당 원아들의 생활 전반을 직접 돌보는 업무를 하지 않고, D어린이집의 보육교사들의 인사 관리, 원아들의 입·퇴원 관리, 학부모 상담 및 어린이집 교육 프로그램 기획 및 진행 관리, 어린이집 회계 관리 등의 업무를 전담하였고, 2018년부터 2021년까지 D어린이집 보육교사 재직기간 중 일정 시간을 F대학교 유아교육과의 겸임교수로 출강하였다. 한편 D어린이집 보육교사들은 원고 B을 '원장님'이라고 호칭하였다.
영유아보육법 제2조 제5호에 의하면 보육교직원이란 어린이집의 원장 및 보육교사와 그 밖의 직원을 말하고, 같은 법 제18조는 어린이집의 원장은 어린이집을 총괄하고 보육교사와 그 밖의 직원을 지도·감독하며 영유아를 보육하며(제1항), 보육교사는 영유아를 보육하고 어린이집의 원장이 불가피한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 그 직무를 대행하도록 규정하고 있다(제2항). 영유아보육법 제17조 제1항은 어린이집에는 보육교직원을 두어야 한다고 규정하고, 같은 조 제5항의 위임에 따른 영유아보육법 시행규칙 제10조, [별표 2]는 '어린이집에 두어야 하는 보육교직원과 그 수'에 관하여, 어린이집의 원장은 1명으로 정하되 영유아 20명 이하를 보육하는 어린이집은 어린이집의 원장이 보육교사를 겸임할 수 있고(제1의 가항), 보육교사는 영유아의 인원에 따라 영유아 인원 당 인원을 배치하도록 규정하고 있으며(제1의 나항), '보육교직원의 복무'에 관하여 어린이집 원장은 전임이어야 하고, 다른 어린이집, 사회복지시설, 유치원 및 종교시설 등의 업무를 겸임할 수 없으며(제2의 가항), 반을 담당하는 보육교사의 근무시간은 평일 8시간(연장보육을 담당하는 보육교사의 경우에는 평일 4시간)을 원칙으로 하며, 그 밖에 전후로 연장되는 시간은 어린이집의 원장과 보육교사가 교대 근무하며, 초과근무수당을 지급하여야 한다(제2의 나항)고 규정하고 있다.
위와 같이 영유아교육법은 원장과 보육교사의 업무를 구별하여 인원을 달리하고 있고, 보육교사는 영유아의 보육을 담당하는 주체임을 전제로 영유아 인원수에 따른 최소인원을 배치하도록 하며, 평일 8시간 근무를 원칙으로 하고 있고, 원장이 불가피한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에만 원장의 직무인 '어린이집을 총괄하고 보육교사와 그 밖의 직원을 지도·감독하는 업무'를 대행하도록 하고 있으므로, 원칙적으로 보육교사는 1일 8시간 전임으로 보육업무에 종사하여야 한다고 할 것이다. 같은 취지에서 보건복지부장관이 발간한 보육사업안내에는 원장 및 보육교사는 전임이어야 하므로 다른 업무를 겸임할 수 없고, 보육교사가 불가피한 사유로 그 직무를 대행할 수 있는 기간도 15일 이내로 제한하는 것으로 기재되어 있다. 위와 같이 정한 취지는 보육교사가 원장 업무 등 행정 및 운영 업무를 겸임하거나 다른 직업을 겸임하여 보육의 공백이 생길 경우를 방지하고 보육업무에 집중할 수 있도록 하기 위함이다.
위에서 살펴본 보육교사 전담제도의 취지, 보육교사 업무 내용, 원장 업무와의 겸직금지 등에 비추어 볼 때, 원고들 주장과 같이 원고 B이 D어린이집 운영과 관련한 업무에 종사하였으나, 그 업무 내용상 영유아보건법상 보육교사로서 재직하였다고는 할 수 없고, 나아가 보육교사 재직기간 중에 허용되지 않는 겸직 업무도 수행하였으므로, 보육교사 보조금 지급요건을 갖추었다고 할 수 없다.
원고들이 이 사건 각 처분 중 보조금 반환 명령 금액에서 제외되어야 한다고 주장하는 부분은, 이 사건 각 처분에 이미 반영되어 피고가 184,199,800원(=181,842,120원 + 2,334,888원 + 22,800원)의 보조금 반환처분을 하였고, 원고 B이 영유아보육법상 보육교사로서 재직하였다고 볼 수 없는 이상 설령 원고 B이 야간연장반 담임으로 근무하였다고 하더라도 그 부분에 해당하는 보조금은 물론 자격증 수당이나 코로나로 인한 휴원 기간의 긴급보육 인건비를 부정수령 보조금에서 제외할 수 없다.
면직교사 급여 보조금 부정 수령 부분
D어린이집 직장규칙에 직원들의 무급휴가 규정은 존재하지 않고, 퇴직 교사들이 사전에 무급휴가 신청을 한 것도 아니며, 무엇보다 국가 및 지방자치단체가 지급하는 어린이집 보육교사 인건비 보조금은 경력관리 및 퇴직금 산정과 무관하게 실제 근무한 일을 기준으로 일할 비례하여 지급되므로 무급휴가 사용기간에 보조금이 지급되지 않는다. 따라서 원고들 주장처럼 퇴직 교사들이 무급휴가를 사용하였다고 하더라도 그것이 보조금 신청에 반영되어서는 안 되고, 나아가 위와 같은 허위 면직 신청이 관행이라고 하더라도 위법의 관행이 인정될 수는 없다.
아동 연장보육료 보조금 부정수령 부분
관련 형사사건에서 원고 B이 연장 보육을 이용한 아동의 연장 보육 종료 시각을 실제와 달리 기재한 것은 사실로 인정되었고, 원고들은 위와 같은 허위기재에 사기 및 보조금 부정수급의 의도는 없었다고 하나, 의도와 무관하게 허위 기재로 인한 보조금 부정수금 관련 범죄의 범의 및 위법성은 인정된다.
재량권의 일탈·남용 여부
관련 법리
제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 해당 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 해당 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 해당 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).
구체적 판단
앞서 든 증거와 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고들이 주장하는 사유를 모두 고려하더라도 이 사건 각 처분이 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
영유아보육법 제45조 제1항 제1호는 '보건복지부장관 등은 어린이집 설치·운영자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다'고 규정하고 있고, 같은 조 제6항의 위임에 따른 영유아보육법 시행규칙 제38조 제1항, [별표 9] 제2항의 개별기준에서 부정수급한 보조금 액수가 1천만원 이상인 경우 1차 위반 시 '시설폐쇄' 처분을 하도록 규정하고 있을 뿐이며, 영유아보육법 시행규칙 제38조 제2항에 시설폐쇄는 감경의 대상으로 규정하고 있지 않다. 이 사건 각 처분 중 시설폐쇄 처분은 위 처분기준에 부합하고, 이러한 세부 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 세부 기준을 그대로 적용한 이 사건 각 처분이 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유를 찾아볼 수 없다.
영유아보육법 제40조는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치·운영자에게 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다'고 규정하고 있고, 같은 법 제48조 제1항 제8호는 '어린이집의 원장 또는 보육교사가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용하여 금고 이상의 형을 선고받은 경우 그 자격을 정지시킬 수 있다'고 규정하고 있다. 이 사건 각 처분 중 원고들이 수령한 보조금의 전부에 대한 반환 명령 및 관련 형사판결에서 징역형의 집행유예 판결을 선고받은 원고들에 대한 자격정지 처분은 위 규정에 따른 재량권의 범위 내에 있다.
어린이집 운영자의 보조금 부정수급은 영유아 보육에 사용되어야 할 국가나 지방자치단체의 한정된 재원의 손실을 초래하고, 영유아를 건강하고 안전하게 보호·양육하고 영유아의 발달 특성에 맞는 교육을 제공하여 종국적으로는 영유아의 복지 증진을 확보하려는 영유아보육법의 목적에 정면으로 위배되는 행위이다. 보조금 부정수급이 누적되는 경우 국가나 지방자치단체가 지원하는 보육사업의 부실을 초래할 수 있고, 결국 그 피해는 영유아, 영유아의 보호자, 다른 어린이집 운영자 모두에게 돌아갈 수밖에 없다.
원고들이 보조금을 부정하게 지급받은 방법과 그 기간, 부정수급한 보조금 총액, 이 사건 각 처분에 이르게 된 경위 등에 비추어 위법의 정도가 결코 가볍지 않다. D어린이집에 대한 시설폐쇄 처분으로 인하여 등록된 영유아들이 보육 환경의 변화로 불편을 겪을 여지가 있고, 원고들이 개인적으로 입게 되는 피해에도 불구하고, 이 사건 각 처분과 같이 실효성 있고 엄중한 제재처분을 해야 할 공익상의 필요가 충분히 인정된다.
결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 채정선(재판장) 이경한 노형미
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.26.