대전지방법원 2015. 9. 2. 선고 2014구합102936 판결

피고가 2014. 6. 13. 원고에 대하여 한,

각 취소한다.

다툼 없는 사실, 갑 제1-1·2, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

보건복지부장관이 제정한 장애인복지시설사업안내의 '장애인거주시설 직종별 지원기준'은 중증장애인의 경우 생활지도원을 4.7명당 2명을 지원기준으로 하면서, 지방자치단체는 위 지원기준 이상으로 지원되도록 최대한 노력할 것을 명시하고 있으므로, '장애인 4.7명당 생활지도원 2명' 기준은 최소 지원기준으로 정한 것이다. 피고도 위 지원기준을 초과한 인력채용 및 보조금 교부신청을 금지하지 아니하였다.

원고는 장애인 입퇴소, 생활지도원 입퇴사 현황을 수시로 피고에게 보고한 후 피고의 승인을 받아 보조금을 교부받았고, 장애인의 입퇴소에 따라 생활지도원을 수시로 채용하고 해임할 수도 없는 것이므로, 원고가 지원기준에서 정한 4.7명당 2명 이상의 생활지도원을 고용하여 인건비를 지원받았다고 하여 이를 '거짓이나 기타 부정한 방법'으로 보조금의 교부를 받은 경우라고 할 수 없다.

나아가 위 장애인복지시설사업안내는 "개별시설에서 장애인거주시설 직종별 인력 기준상 인력을 지원받지는 못하나 시설의 운영여건에 따라 직종의 역할을 수행해야 할 필요가 있을 경우, 직종별 인원을 지원 총원의 범위 내에서 통합운영할 수 있다(예, 생활지도원을 사무원이나 조리원, 시설관리원 등의 방식)."라고 규정하고 있으므로, 생활지도원이 조리원 업무보조 등의 업무를 수행하더라도 법령상 문제가 되지 않는다.

R(B)와 S(C)은 소속 시설에서 생활지도원 업무를 주로 수행하여 왔으며, 법인 사무국 업무가 바쁠 경우에만 R는 법인 후원금 관리업무를, S은 법인 회계업무를 일시적·단속적·보조적으로 각 지원하였을 뿐, 법인 사무실에 전담 배치되어 법인업무를 수행하지 아니하였다. 또한 B, C은 원고 소속 시설로서 법인사무와 시설사무를 엄격히 구분하는 것도 사실상 어렵다. 이들은 근로시간의 대부분을 소속 시설에서 생활지도원으로 고유 업무를 수행하였으므로, 원고는 R, S의 인건비를 부당하게 지원받은 것이 아니다.

시설 여건에 따라 직원 직종을 통합하여 운영할 수 있으므로, 생활지도원 중 일부가 생활지도원 업무 외에 간호사 및 조리사 업무보조 등의 업무를 수행하였더라도 실제 30시간의 시간외 근무를 하였다면, 이를 허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우라 할 수 없다.

별지 기재와 같다.

장애인복지법 제81조 등 관련 규정에 따라 보조된 장애인복지시설의 설치·운영에 필요한 비용에 대하여 행정청이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받았다'는 이유로 사회복지사업법 제42조 제3항 제1호를 적용하여 보조금의 반환을 명하기 위하여는, 사회복지사업을 하는 자가 정상적인 절차에 의해서는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 하여 보조금을 받았어야 한다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두30182 판결 등 참조).

한편 장애인복지법 제81조, 같은 법 시행령 제44조 제1항은 국가나 지방자치단체는 장애인복지시설의 설치·운영에 필요한 비용의 일부를 매년 예산의 범위에서 보조할 수 있다고 규정하고 있고, 장애인복지법 제59조, 같은 법 시행규칙 제42조 [별표 5] 4. 관리 및 운영요원의 배치기준은 중증장애인 거주시설의 경우 생활지도원을 시설거주자 3명당 1명 이상을 두어야 한다고 규정하고 있다.

이러한 법리와 관련 규정 하에 먼저 사회복지사업을 하는 자가 중증장애인거주시설의 생활지도원 인건비로 정상적으로 보조받을 수 있는 금액의 범위에 관하여 보건대, 갑 제2-1·2·3의 각 기재에 의하면, 보건복지부장관은 장애인정책업무를 담당하는 일선 공무원과 장애인복지시설 서비스를 제공하는 현장을 위해 매년 장애인정책의 최소한의 기준과 기본적인 사항을 수록한 '장애인복지시설 사업안내'(이하 '이 사건 지침'이라 한다)를 발간하여 왔는데, 2011년부터 2014년 사이에 발간한 이 사건 지침에는 '시설운영비(인건비+관리운영비) 지원'에 관하여 "시설에 대한 직원 지원기준은 [별표 1] '장애인거주시설 직종별 지원기준'보다 지원이 삭감되지 않도록 하되, 시·도별로 추가 또는 확대 지원되도록 최대한 노력해야 한다."라고 하면서, [별표 1]에서 생활지도원의 경우에는 중증장애인 4.7명당 2명을 지원한다고 정하고 있는 사실을 인정할 수 있으므로, 중증장애인 거주시설을 운영하는 자는 생활지도원 인건비에 대하여 적어도 중증장애인 4.7명당 2명의 인건비를 지원받을 수 있었고, 지방자치단체에 따라서는 그 이상의 인건비도 지원받을 수 있었다고 할 것이다.

나아가 이 사건에서 원고가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 보조금을 지급받았는지 보건대, 갑 제3, 12, 13, 20 내지 26호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면 다음 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실을 종합하여 보면, 원고는 전산시스템을 통하여 피고로부터 B 생활지도원에 대한 임면 승인, 생활지도원 인건비 등이 포함된 다음 연도의 예산안의 승인을 미리 받았고, 그 예산의 범위에서 피고의 검토와 승인을 받고 생활지도원 인건비를 보조받아 왔음을 알 수 있고, 사정이 그와 같다면 다른 사정이 없는 한 원고가 피고에게 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 하였다고 보기는 어렵다.

그렇다면 원고가 중증장애인 입소자 4.7명당 2명의 비율을 초과하여 B 생활지도원 인건비를 보조받았다고 하더라도 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 지급받았다'고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

장애인복지시설의 관리 및 운영요원의 자격기준에 대해 규정하고 있는 장애인복지법 시행규칙 제42조 [별표 5]는 '시설의 장, 총무, 사회재활교사, 시설훈련교사, 시설관리기사'에 대해서는 사회복시자 등 관련 자격증이나 이에 준하는 경력을 요구하고 있는 반면, 생활지도원에 대해서는 특별한 자격기준을 요구하고 있지 않다. 나아가 이 사건 지침은 "개별시설에서 장애인생활시설 직종별 인력지원기준에 따라 인력을 지원받지는 못하나 시설의 운영여건에 따라 직종의 역할을 수행해야 할 필요가 있을 경우, 직종별 인원을 지원 총원의 범위 내에서 통합 운영할 수 있다(예, 생활지도원을 사무원이나 조리원, 시설관리인으로)."라고 규정하고 있다.

장애인복지법이 다른 종사자들에 대해서는 자격기준을 요구하고 있으면서도 생활지도원에 대해서는 특별한 자격기준을 요구하고 있지 않는 것은 생활지도원의 업무가 장애인생활시설에 거주하고 있는 장애인들에게 일상생활(목욕, 배변 등의 위생관리 및 식사보조, 수면 등)의 전반적인 부분을 보조해 주는 것으로 특별한 자격요건이 필요한 업무가 아닌 것을 고려한 것인 점, 이 사건 지침도 이러한 생활지도원의 업무 특성을 고려하여 생활지도원으로 하여금 사무원, 조리원, 시설관리인 등의 업무를 보조할 수 있도록 한 점 등에 비추어 보면, 생활지도원의 업무는 거주 장애인들의 생활보조에 국한되는 것이 아니라 개별시설의 운영여건에 따라 거주 장애인들의 생활과 관련된 조리원, 사무원, 시설관리인 등의 업무보조도 포함된다고 보는 것이 타당하다.

따라서 B 생활지도원 중 일부가 영양사 업무보조 등의 업무에 종사하였다고 하더라도 이를 본래의 채용목적과 다른 업무를 수행하였다고 보기는 어렵고, 앞서 본 법리에 비추어 이를 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 보조금을 교부받은 경우에 해당한다고 볼 수도 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 있다.

장애인복지법 제81조가 "국가와 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 장애인복지시설의 설치·운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다."라고 하여 장애인복지시설 별로 비용을 보조할 수 있다고 규정하고 있고, 장애인복지법 제59조의 위임에 따른 장애인복지법 시행규칙 제42조 [별표5]는 4호에서 시설별로 필요한 직원의 배치기준을 규정하면서 시설의 장, 의사 또는 촉탁의사, 간호사 또는 간호조무사, 생활지도원, 조리원의 경우에는 입소자 수를 기준으로 하여 반드시 배치하여야 할 필요 인원을 정하고 있다. 다만 예외적으로 6호에서 다른 장애인복지시설을 병설하는 경우에는 주된 시설의 설비 및 시설거주 장애인의 '재활지도를 담당하고 있는 직원'을 제외한 나머지 직원의 일부로 하여금 병설하는 시설의 설비 및 직원을 겸하게 할 수 있도록 규정하고 있다. 한편, 장애인복지법 시행규칙 제42조 [별표5]는 제9호에서 각 시설별로 재활사업을 실시하여야 한다고 규정하면서, 지적장애인 거주시설에 대해서는 "시설거주자가 일상생활에서 좋은 습관을 가지고 사회생활에 대한 적응을 쉽게 하도록 모든 기회를 통하여 생활지도를 하여야 한다."라고, 중증장애인 거주시설에 대해서는 "일상생활에 필요한 동작훈련, 감각훈련 등 정서 안정 및 자립생활을 위한 기초생활지도사업, 전인적 생활을 해나갈 수 있도록 사회적응훈련, 일상생활에서 좋은 습관을 형성하고 다양한 경험과 정서적 안정을 꾀할 수 있도록 생활지도사업, 시설거주자 및 보호자 가족의 심리·사회재활을 위한 상담활동사업을 각 하여야 한다."라고 각 생활재활지도에 대한 의무를 부과하고 있으며, 이 사건 지침은 생활지도원에 대해 생활재활교사라고 지칭하고 있다.

위와 같이 장애인복지법 및 같은 법 시행규칙이 시설별로 비용을 보조하면서 장애인복지시설의 관리 및 운용 요원의 배치기준을 정하고 있고, 재활지도를 담당하고 있는 직원에 대해서는 다른 시설의 직원을 겸할 수 없도록 규정하고 있는 점, 장애인복지법 시행규칙이 생활지도를 중증장애인 및 지적장애인 재활사업의 한 종류로 규정하고 있고, 생활지도원은 이러한 생활지도를 담당하고 있으므로 재활지도를 담당하는 직원에 해당하는 점 등에 비추어 보면, 거주 장애인들에게 적정하고 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위해 재활지도를 담당하고 있는 직원에 대해서는 해당 시설에 지원되는 것만을 허용되고, 일시적·단속적이라 하더라도 다른 시설의 업무를 수행하는 것은 허용되지 않는다고 봄이 상당하다.

이에 따라 이 사건에서 보건대, 갑 제1, 9, 16호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 원고는 법인 소속 직원으로 2명을 따로 채용하여 법인업무를 처리하고 있는 사실, ② B 소속 생활지도원 R와 C 소속 생활지도원 S은 상담, 체험학습 참여 등 생활지도원으로서 업무를 수행하기도 하였으나, R는 2010. 10.경부터 2014. 1.경까지 원고의 후원금 관리업무를, S은 2011. 3.경부터 2014. 1.경까지 원고의 회계업무를 각 담당하였던 사실이 인정된다.

위 인정사실에 의하면 R, S은 해당 시설인 B, C이 아닌 다른 시설인 법인에서 일부 업무를 수행함으로써 생활지도원으로서 고유의 업무를 수행하지 아니하였으므로, 가사 이들이 일시적·단속적으로 법인업무를 수행하였다 하더라도 이를 보조금 지급요건을 갖춘 경우라 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

생활지도원의 업무에 조리원, 시설관리인 등의 업무보조가 포함됨은 앞서 본 바와 같다. 따라서 생활지도원 중 일부가 조리원, 시설관리인 등의 업무보조를 하고 실제 30시간 이상 시간외 근무를 하였다면 이들에게 지급되는 시간외 근무수당은 적법하다 할 것이나, 해당 시설이 아닌 다른 시설의 업무를 수행한 생활지도원은 앞서 본 바와 같이 고유의 업무를 수행한 것이 아니므로 이들이 실제 30시간 이상 시간외 근무를 하였는지 여부에 상관없이 이들에게 지급되는 시간외 근무수당은 부적법하다 할 것이다.

이에 따라 이 사건에서 보건대, 을 제2, 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, ① 시간외 근무수당이 문제가 된 생활지도원 중 B 소속 R, C 소속 S을 제외하고는 모두 해당 시설에서 생활지도원으로 근무하며 조리원, 시설관리인 등의 업무보조를 하면서 시간외 근무를 한 사실, ② R, S은 고유의 업무가 아닌 원고의 후원금 관리업무, 회계업무를 일부 수행하면서 해당 시설의 생활지도원에게 지급되는 시간외 근무수당(R: 10,639,310원, S: 11,627,350원)을 지급받은 사실이 인정된다.

위 인정사실에 의하면, R, S을 제외하고는 생활지도원 고유의 업무를 수행하면서 시간외 근무수당을 지급받은 것이므로 이에 대한 보조금 지원은 적법하나, R, S은 다른 시설의 업무를 수행하며 생활지도원으로서의 고유의 업무를 수행하지 아니하였으므로, 이들에게 지원된 시간외 근무수당은 부적법하다.

따라서 R, S을 제외한 나머지 생활지도원에게 지급된 시간외 근무수당에 대한 환수처분은 위법하고, R, S에게 지급된 시간외 근무수당의 범위 내에서 이들을 사무원으로 보고 지급한 시간외 근무수당을 제외한 나머지 시간외 근무수당에 대한 환수처분(R: 4,124,770원, S: 5,324,940원)은 적법하다.

결국 이 사건 보조금 환수처분 중 B 소속 시설직원인 R에 대한 법인 전담 배치로 인한 인건비 부당청구액 102,875,270원 및 시간외 근무수당 4,124,770원 합계 107,000,040원을 초과하는 부분, C 소속 시설직원인 S에 대한 법인 전담 배치로 인한 인건비 부당청구액 90,927,750원 및 시간외 근무수당 5,324,940원 합계 96,252,690원을 초과하는 부분에 대한 환수처분, D 소속 시설직원에 대한 시간외 근무수당 17,437,860원에 대한 환수처분은 처분사유 없이 이루어진 것으로서 위법하다.

보건복지부장관이 제정한 노인보건복지사업안내는 "종사자 인건비에 대해서는 별도의 가이드라인이 없으며, 보건복지부 사회복지시설 관리안내에 따른 종사자 인건비 가이드라인이 적용대상이 아니므로 해당 시설의 경영자가 자율적으로 종사자 인건비 수준을 결정하되, 종사자에 대한 처우는 근로기준법 등 관련규정을 준수하여야 한다."라고 규정하고 있다. 이에 따라 원고는 E, F 종사자들과 포괄임금제 근로계약을 체결하고 인건비를 지급한 것일 뿐, 연장·휴일·야간수당을 근로시간에 비하여 과도하게 지급한 사실이 없다.

별지 기재와 같다.

피고가 E, F의 종사자에게 포괄임금계약에 기초하여 실제 근무한 시간에 비해 더 많은 임금이 지급되었음을 이유로 원고에게 추가 지급된 임금에 대하여 시설회계로의 반환을 명하는 이 사건 반환명령 처분을 하였음은 앞서 본 바와 같다.

그런데 노인복지법과 노인장기요양보험법, 그 외 보조금 관리에 관한 법률, 사회복지사업법 등에 의하더라도 보조금 부정수급과 관련된 경우 보조금을 받은 자에게 보조금의 환수를 명할 수 있을 뿐이고, 시설회계로의 반환을 명하는 규정은 존재하지 않는다.

그렇다면 이 사건 반환명령 처분은 법률상 근거가 없는 침익적 행정처분으로 위법하고, 그 위법의 정도는 중대하고 객관적으로 명백하여 무효라고 보아야 하나(대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1714 판결 등 참조), 이 사건 반환명령 처분의 취소를 구하는 원고의 청구 속에는 그 처분의 무효를 선언하는 의미에서 취소를 구하는 취지도 포함되어 있다고 봄이 타당하므로, 이 사건 반환명령 처분은 취소되어야 한다.

그렇다면 원고의 B, C에 관한 보조금 환수 처분은 위 인정범위 내에서, D에 대한 보조금 환수 처분 및 E, F 시설에 관한 각 시설회계로의 반환명령 처분의 취소를 구하는 청구는 전부 이유 있어 이를 각 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 김병식(재판장) 고진흥 정유미

대전지방법원

판결

사건

2014구합102936

판결선고

2015. 9. 2.

대전지방법원

제1행정부

판결