대전지방법원 2017. 2. 17. 선고 2015구합102285 판결

원고의 설립 경위

두산건설 주식회사(변경 전 상호 두산산업개발 주식회사), 대림산업 주식회사, 주식회사 대우건설 등으로 구성된 '(가칭)신분당선 주식회사' 컨소시엄은 2002. 7.경 구사회간접자본시설에 대한 민간투자법(2005. 1. 27. 법률 제7386호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 민간투자법'이라 한다) 제9조에 따라 국토교통부(당시는 건설교통부였으나 이후 국토해양부, 국토교통부로 순차적으로 조직이 변경되었는데, 조직변경 전·후를 불문하고 이하 '국토교통부'라 한다)장관에게 신분당선 전철 중 신사역과 정자역(변경 전역명 백궁역)을 잇는 구간의 건설·운영사업을 민간투자방식으로 추진하자고 제안하였고, 이에 국토교통부장관은 이를 민간투자사업으로 추진하기로 하였다.

국토교통부장관은 2003. 12. 24. '(가칭)신분당선 주식회사' 컨소시엄을 신분당선 건설·운영사업의 협상대상자로 지정한 후, 총사업비, 운영비용, 운영수입, 건설보조금 등 사업시행 조건에 관한 수차례 협상을 거쳐 2005. 3. 18. '(가칭)신분당선 주식회사' 컨소시엄을 용산역과 수원 화서역을 잇는 신분당선 전철 중 강남역과 정자역을 잇는 본선 약 18.5km, 연결선 약 2.3km 구간(이하 '이 사건 노선'이라 한다)의 건설·운영사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 시행자로 지정하였다.

'(가칭)신분당선 주식회사' 컨소시엄을 구성한 회사들은 이 사건 사업을 시행하기 위하여 구 민간투자법 제14조에 따라 2005. 5. 30. 원고를 설립하고 '(가칭)신분당선 주식회사' 컨소시엄의 법률상 지위를 원고에게 승계하였다(이하 원고의 설립 전·후를 불문하고 '(가칭)신분당선 주식회사' 컨소시엄과 원고를 통칭하여 '원고'라 한다.

이 사건 사업의 실시협약 체결 및 변경실시협약 체결

원고와 피고는 2005. 3. 18. 이 사건 사업을 구 민간투자법 제4조 제1호에 따라 원고가 비용을 투자하여 신분당선 전철을 설계·건설한 후 그 소유권을 피고에게 양도하고, 피고는 이에 대한 대가로 원고에게 운영개시 후 무상으로 30년간 신분당선을 운영·관리하면서 이용자들로부터 운임을 징수하여 운영비용에 충당하고 투자비와 적정 이윤을 회수토록 하는 방식[이른바 'BTO(Build-Transfer-Operate) 방식']으로 하되, 2002. 5. 1. 불변가격 기준으로, 총사업비는 1조 1,690억 원(건설보조금 5,611억 원 포함), 공사기간은 공사착공일로부터 60개월, 30년간 운영비용은 1조 6,700억 원(법인세 제외, 이하 같다), 사업수익률은 8%(세후 수익률, 이하 같다), 예상운영수입은 4조 1,513억 원(예상운임수입 4조 202억 원, 부속사업수입 1,311억 원)으로 예정하고, 30년 간 신분당선의 이용수요를 추정한 후 이에 따라 위 운임수입을 달성할 수 있는 기준운임을 정하는 내용의 실시협약을 체결하였다(이하 '이 사건 실시협약'이라 한다).

피고는 이 사건 실시협약에서 운영개시일로부터 만 5년이 되는 말일까지는 원고가 실제운임수입으로 이 사건 실시협약에서 정한 예상운임수입의 80%, 운영개시일 이후 만 6년이 시작되는 초일부터 만 10년이 되는 말일까지의 예상운임수입의 70%(이하 '최소 운임수입보장비율'이라 한다)에 미치지 못하는 수익을 얻는 경우 매 운영연도 최소 운임수입보장비율에 미달하는 부족분을 원고에게 운임수입보조금[이른바 'MRG(Minimum Revenue Guarantee)]으로 지급하기로 약정하면서, 실제운임수입이 해당연도의 예상운임수입의 50% 미만일 경우에는 해당연도의 운임수입보장을 하지 아니하기로 하였다.

이 사건 실시협약의 주된 내용은 아래와 같다. - 아래- 제9조(무상사용기간) 1 본 협약에 따른 본 사업시설에 대한 사업시행자의 무상사용기간은 운영개시일로부터 30년간(단, 조기준공 시는 실시계획 상의 운영개시예정일부터 30년간)으로 하되, 본 협약에서 달리 규정한 경우를 제외하고 주무관청은 사업시행자에게 무상사용기간 동안 본 사업시설에 대한 관리운영권을 부여한다. 제10조(소유권의 귀속 및 관리운영권의 부여) 민간투자법 제22조 및 동법 시행령 제19조의 규정에 의하여 사업시행자가 건설한 본 사업시설의 소유권은 민간투자법 제4조 제1호의 규정에 의거 준공과 동시에 국가에 귀속되고, 주무관청은 본 사업시설의 소유권 취득과 동시에 사업시행자에게 동 시설에 대한 관리운영권을 부여한다. 제15조(총사업비) 총사업비는 부록 1(총사업비)과 같이 2002년 5월 1일 불변가격 기준으로 금 11,690억 원이며 총사업비에서 제62조(건설보조금)에 의한 건설보조금 금 5,611억 원을 제외한 부록 1(총사업비)의 금 6,079억 원을 총민간사업비로 한다. 제48조(운영비용) 1 본 협약 체결 당시 운영비용은 2002년 5월 1일 불변가격 기준으로 16,700억 원(법인세 제외금액)으로서 민간투자법령 및 본 협약으로 정한 특별한 사유가 없는 한 이를 조정하거나, 변경하지 아니하며, 연도별 운영비용 내역은 부록 7(운영비용)에서 정하는 바와 같다. 제56조(사업수익률) 본 사업의 사업수익률은 실질사업수익률로서 세후 8.00%, 세전 9.08%(2002년 5월 1일 불변가격 기준)로 하고 본 협약 종료시점까지 변경되지 않는다. 제57조(운임의 결정 및 조정) 1 본 사업의 기준운임은 부록 5(운임수준 및 조정)에 따라 산정된다. 2 운영개시일에 적용할 최초운임은 부록 5(운임수준 및 조정)에 기재된 산식에 근거하여 기준운임에 2002년 5월 1일부터 운영개시일 직전일까지 소비자물가지수 변동분을 누적적용(월 단위)하여 산출한 운임으로 한다. 제59조(운임정산) 수도권의 도시철도 구간 또는 철도구간과의 연락운송에 따라 발생하는 운임수입은 추후 연락운송에 대한 별도의 협약을 체결하여 정산하도록 한다. 제60조(예상운영수입) 사업시행자 지정 시 적용한 본 사업의 예상운영수입은 2002년 5월 1일 불변가격 기준으로 금 41,513억 원(예상운임수입 40,202억 원, 부속사업수입 1,311억 원)이다. 제62조(건설보조금) 1 본 협약 체결 당시 주무관청이 총사업비 중 일부로서 사업시행자에게 지급할 건설보조금은 2002년 5월 1일 불변가격 기준으로 총사업비 대비 48%에 해당하는 금 5,611억 원으로 하며, 건설보조금 지급일정은 부록 3(건설보조금 지급일정)과 같다. 제63조(운임수입보조금 및 운임수입환수금) 1 민가투자법, 민간투자법 시행령, 민간투자사업기본계획 및 본 협약에 따라 운임수입보장 및 환수기간은 운영개시일(조기준공, 부분준공, 준공전 사용을 제외함)로부터 10년간으로 하기로 한다. 단, 주무관청의 귀책사유로 인한 운영 중단의 경우 해당 기간 동안 위 수입보장 및 환수기간은 자동 연장되며, 실제운임수입이 부록 4(예상운영수입)의 해당연도의 예상 운임수입의 50% 미만일 경우에는 해당연도의 운임수입보장을 하지 아니한다. 2 제1항의 기간 동안 적용될 운임수입보조금 및 운임수입 환수금의 금액은 매 운영연도의 실제운임수입이 다음 각 호에서 정한 보장기준운임수입에 미달하거나 환수기준운임수입을 초과하는 경우 그 부족분 또는 초과분(초과분이 발생함에 있어서 직간접적으로 관련된 추가 운영비용, 제세공과금 등의 비용을 공제한 후의 금액임)으로 한다. 단, 부속사업수입 등에 대한 보장은 제외한다.

비정치적 위험으로 인한 경우 주무관청은 보험으로 처리되지 않는 부분의 80%를, 사업시행자는 20%를 부담한다.

정치적 위험으로 인한 경우 주무관청은 보험으로 처리되지 않는 부분의 90%를, 사업시행자는 10%를 부담한다.

원고와 피고는 2016. 7. 27. 이 사건 실시협약에서 정한 총사업비를 1조 1,690억 원(건설보조금 5,611억 원 포함)에서 1조 2,223억 원(건설보조금 5,611억 원 포함)으로, 공사기간을 공사착공일로부터 60개월에서 77개월로, 30년간 운영비용을 1조 6,700억 원에서 1조 6,729억 원으로, 사업수익률을 8%에서 7.48%로, 예상운영수입을 4조 1,513억 원(예상운임수입 4조 202억 원, 부속사업수입 1,311억 원)에서 4조 1,525억 원(예상운임수입 4조 214억 원, 부속사업수입 1,311억 원)으로 각 변경하는 변경실시협약을 체결하였다.

위 변경실시협약에 의하여 변경된 이 사건 실시협약의 예상운임수입(2002. 5. 1. 불변가격 기준)에 통계청 소비자물가지수에 따른 물가지수변동분을 적용하여 산정한 예상운임수입(경상가격 기준)은 2012년 107,464,569,128원[= 불변가격 기준 79,680,113,537원 × 물가지수 변동분 1.3487(= 105.2/78)], 2013년 121,147,503,103원[= 불변가격 기준 88,564,590,323원 × 물가지수 변동분 1.3679(= 106.7/78)], 2014년 130,940,897,323원[= 불변가격 기준 94,637,826,917원 × 물가지수 변동분 1.3836(= 107.92/78)]이다.

실제 수송인원 및 운임수입

원고는 2011. 10. 28. 신분당선 전철을 개통하여 현재까지 운영하고 있다.

원고가 운영하는 신분당선 전철의 2012년부터 2014년까지 이 사건 실시협약에서 예상한 수송인원 및 운임수입, 실제 수송인원 및 운임수입, 실제 수송인원 및 운임수입이 예상 수송인원 및 운임수입에서 차지하는 비율은 아래와 같다. -아래- 생략 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 30, 31호증(가지번호 있는 경우 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 주장 및 판단 가. 원고의 주장 1) 운임수입보조금청구 이 사건 사업의 예상운임수입 산정의 기초가 된 운영여건에 관하여 1 연계철도망 사업의 지연, 2 판교신도시 입주 지연, 3 평일 버스전용차로의 시행, 4 주5일 근무제 실시, 5 무임승차 비율의 증가 등의 사정변경이 발생하였고, 그로 인하여 이 사건 사업의 운임수입이 예상운임수입에 비하여 급격히 감소하였다. 위와 같이 이 사건 사업의 운임수입 감소에 영향을 미친 사정변경은 사업시행자인 원고의 책임 있는 사유로 발생한 것이 아니고, 피고(정부)의 귀책에 의한 위험이거나 불가항력 사유로 인한 위험에 해당하며, 이 사건 실시협약의 위험배분원칙에 따라 이러한 위험에 의해 발생한 비용은 피고가 부담하여야 한다. 따라서 위와 같은 사정변경으로 인하여 발생한 운임수입 감소분을 반영할 경우 원고는 예상운임수입 대비 2012년 53.2%, 2013년 75.3%, 2014년 74.0%의 운임수입을 달성하게 되어 이 사건 실시협약 제63조 제1항 단서에서 정한 운임수입보조금 지급제한 규정의 적용을 받지 않게 되므로, 피고는 이 사건 실시협약 제63조 제2항에 따라 원고에게 운임수입보조금으로 2012년부터 2014년까지의 예상운임수입의 80%와 원고의 실제운임수입의 차액 1,021억 원 및 이에 대한 지 연손해금을 지급할 의무가 있다.

손해배상청구 피고는 이 사건 실시협약 제88조 제3항에 따라 실시협약 변경에 대하여 성실히 협의할 의무가 있다. 그럼에도 피고는 원고의 거듭된 실시협약 변경 요청에도 불구하고 단 한 차례도 성실하게 협의에 임하지 아니하였으므로, 이에 대한 손해를 배상할 책임이 있다. 이 사건 실시협약이 합리적으로 변경되었을 경우 원고는 2012년부터 2014년까지의 예상운임수입의 80%와 원고의 실제 운임수입의 차액 1,021억 원을 운임수입보조금을 지급받을 수 있을 것이므로, 피고는 원고에게 손해배상금으로 위 1,021억 원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

관계 법령 별지 기재와 같다.

판단

운임수입보조금청구에 관한 판단

인정사실 갑 제1 내지 8, 30, 31, 32호증, 을 제6호증의 각 기재, 이 법원의 서울대학교 공과대학 건설환경공학부에 대한 감정촉탁결과, 이 법원의 서울대학교 공과대학 건설환경공학부에 대한 각 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 보태어 보면 다음과 같은 사실이 인정된다.

이 사건 실시협약의 예상수송인원 및 예상운임수입 산정 경위

원고는 2002. 7.경 국토교통부장관에게 신사역과 정자역을 잇는 구간의 건설·운영사업을 민간투자방식으로 추진하자고 제안하며 총사업비 및 건설보조금, 운영비용, 예상수송인원, 예상운임수입 등을 예상한 제안서를 제출하였다.

원고가 2003. 12. 24. 협상대상자로 지정된 뒤 원고와 국토교통부는 총사업비 및 건설보조금, 운영비용, 예상수송인원, 예상운임수입 등에 관하여 수차례의 협의과정을 거쳤고, 이를 통하여 2004. 1.경 1차 협의안을, 2004. 2. 내지 2004. 7.경 2차 협의안을, 2004. 9.경 3차 협의안을 도출하였으며, 2004. 10. 20. 이 사건 노선을 이용할 것으로 예상되는 교통수요가 도출되었다.

감사원은 2004. 7.경 민간투자사업 중에서 아직 실시협약이 체결되지 않은 사업은 주무관청과 사업시행자가 아닌 제3의 기관에 의하여 교통수요를 재검증하도록 하는 'SOC 민간투자사업에 대한 교통량 재검증 실시' 조치를 발표하였고, 이에 교통개발연구원(KOTI, 현재는 '한국교통연구원'으로 명칭이 변경되었다)은 이 사건노선의 교통수요에 관한 재검증을 실시하였다. 교통개발연구원은 2005. 2. 위 2004. 10. 20.자 예상교통수요보다 약간 증가한 교통수요를 산출하여 재검증 보고서를 제출하였고, 위 재검증 보고서에서 예상한 교통수요는 그대로 이 사건 실시협약에 반영되었다. 교통개발연구원은 위 재검증 보고서에서 교통수요를 예측함에 있어 수도권의 도로계획, 사업권역 주변의 도로현황 및 계획, 수도권 철도 현황 및 계획, 사업권역 철도현황 및 계획, 택지·토지 개발계획, 수도권의 인구, 승용차 보유대수, 거주학생수, 수용학생수, 취업자수, 고용자수 등 다양한 제반사정을 종합적으로 검토하였다.

위 각 과정에서의 교통수요 예측방법 및 그 기초가 된 주요 제반사정은 아래와 같다. -아래- 생략 (마) 위 각 과정에서 예상한 교통수요는 아래와 같다. 생략 (2) 신분당선 전철 운영여건의 변화 (가) 연계철도망 사업의 지연 이 사건 노선과 직접 연계되는 노선으로는 신분당선 정자-광교 구간, 성남-여주 복선전철이 있고, 간접 연계되는 노선으로는 분당선 선릉-왕십리 구간, 보정-기흥 구간, 기흥-망포 구간, 망포-수원 구간, 용인경전철이 있다. 위 각 연계노선들은 아래와 같이 실시협약 당시 예정되었던 개통시점에 비하여 지연되어 개통되었거나 아직까지 개통되지 아니한 상태이다. -아래- 생략 (나) 판교신도시 개발사업 지연 판교신도시 개발사업은 사업시행자인 경기도, 성남시, 한국토지주택공사가 신분당선 판교역 인근인 성남시 분당구 판교동, 백현동, 산운동, 삼평동, 운중동일원에 대규모 거주 및 상업단지를 조성하는 사업으로, 이 사건 실시협약 체결 당시 그 사업기간은 2003. 12.부터 2011. 12.까지로 예정되어 있었고, 거주시설 및 상업지구에 2012년까지 총 87,789명이 입주할 계획이었다. 그러나 판교신도시 개발사업은 판교 신도시 내 첨단산업연구단지인 판교테크노밸리에 대한 입주가 지연되고, 2012년 준공 예정이던 알파돔시티의 착공이 지연되는 등의 사유로 입주가 지연되어 2012년까지 약 77,921명이 입주하였고, 2013년에 9,868명이 추가로 입주하여 총 87,789명이 입주하였다.

평일 버스전용차로 시행 버스는 전철의 주요 경쟁교통수단으로, 특히 경부고속도로 서울-경기 구간은 이 사건 노선과 나란히 이어져 해당 구간의 여건변화는 이 사건 노선의 교통수요에 영향을 미친다. 이 사건 실시협약 당시 경부고속도로에는 서초-신탄진 구간에만 토요일 12:00부터 21:00까지, 공휴일 8:00부터 21:00(상행선 23:00)까지 버스전용차로가 시행되고 있었는데, 2008. 10. 1. 버스전용차로의 시행이 확대되어 하행선 한남- 오산 구간, 상행선 잠원-오산 구간에서 평일 07:00부터 21:00까지 버스전용차로를 시행하고, 주말에도 하행선 한남-신탄진 구간, 상행선 잠원-신탄진 구간에서 버스전용차로를 시행하게 되었다.

주 5일 근무제 실시 근로기준법이 2003. 9. 15. 개정됨에 따라 주당 노동시간이 40시간 이상을 초과할 수 없어 1주일에 8시간씩 5일을 근무할 수 있도록 한 제도(이하 '주 5일 근무제'라 한다)가 도입되었는데, 이 사건 노선은 상업시설이 집중된 서울 강남지역과 상업 및 주거시설이 집중된 경기 동남부 지역을 연결하는 노선으로서 이용자의 상당수가 출퇴근 목적으로 이 사건 노선을 이용하는 것으로 추정되는바, 주 5일 근무제의 시행에 따른 출퇴근 수요의 감소는 이 사건 노선의 교통수요에 영향을 미친다. 이 사건 실시협약 당시 공기업·금융업·보험업 및 근로자수 1,000인 이상 사업장에서만 시행되던 주 5일 근무제는 이후 아래와 같이 그 실시 대상이 확대되었다. - 아래 - 생략 (마) 무임승차 비율의 증가 지하철 무임수송제도는 65세 이상의 노인, 장애인, 국가유공자, 독립유공자 및 5.18 민주유공자 등을 대상으로 요금 전액을 감면해주는 제도인데, 원고와 피고가 예상운임수입을 협의할 당시 예상한 무임승차 비율은 개통 초기 5년간 5%였지만, 신분당선 개통 후 실제 무임수송제도 이용비율은 2012년 17.38%, 2013년 15.84%, 2014년 15.59%였는바, 이는 이 사건 노선의 운임수입에 영향을 미친 것으로 보인다.

운영여건의 변화를 반영한 교통수요 및 운임수입 분석 결과

이 법원의 서울대학교 공과대학 건설환경공학부에 대한 감정촉탁결과(이하 '법원감정결과'라 한다)에 의하면, 위 (2)항과 같은 운영여건의 변화로 인하여 이 사건 노선의 교통수요가 감소되지 않았다고 가정할 경우 이 사건 노선의 2012년, 2013년, 2014년 교통수요 분석 결과는 아래 교통수요 분석 결과와 같고, 그에 따른 예상 운임수입 분석 결과는 아래 운임수입 분석 결과와 같다. 생략 (표 삽입을 위한 여백) 생략 나) 판단 위 인정사실과 앞서 든 증거들 및 갑 제13 내지 21호증, 을 제4, 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 노선의 실제운임수입이 이 사건 실시협약에서 정한 예상운임수입의 50%에 미달하게 된 것이 피고의 책임 있는 사유나 불가항력 사유에 의한 것이라고 볼 수 없으므로, 그로 인한 위험을 피고가 부담하여야 한다고 볼 수 없다. 따라서 원고는 이 사건 실시협약 제63조 제1항 단서에서 정한 운임수입보조금 지급제한 규정의 적용을 받게되므로, 피고가 원고에게 운임수입보조금으로 2012년부터 2014년까지의 예상운임수입의 80%와 실제운임수입의 차액을 지급하여야 한다는 원고의 주장은 이유 없다.

민간투자법 제4조 제1호에서 정한 방식(이른바 'BTO 방식')의 민간투자사업은 사업시행자가 건설기간 동안 해당 사업을 위하여 공사비 등의 자금을 투입하고 그 투입한 자금을 운영기간 동안의 운영수입에서 운영비용을 제외한 순 수익으로 회수할 것을 전제로 하는 것으로, 해당 민간투자사업의 시행조건을 정하는 단계에서 이미 향후 해당 사업을 위하여 사업시행자가 부담하여야 할 비용과 사업시행자가 해당 사업으로부터 취득할 수 있는 운영수입을 예측한 후 정해진 사업수익률을 달성할 수 있는 수준에서 이용자들이 지불할 사용료 등을 확정, 합의하여 실시협약에 반영하게 된다. 그리고 이와 같이 확정된 운영수입, 운영비용 등은 법령이나 실시협약에서 정한 특별한 사유가 없는 한 조정하지 아니하는 것으로, 당초 예측과 실제의 결과가 달라진다 하더라도 모든 수입과 비용의 세세한 증감에 대하여 이를 정산하지 않음이 원칙이다. 따라서 위 방식은 사업시행자가 통행량 등 교통수요, 운임수입 등을 감소시킬 수 있는 위험을 부담함을 원칙으로 하며, 사업에 투입한 비용 또한 이용자들로부터 사용료를 지급받아 회수하는 것을 원칙으로 한다.

다만, 위와 같이 사업시행자가 사업실시에 대한 위험을 모두 부담하게 되는 경우 손실을 우려한 사업시행자의 민간투자사업 참여가 감소하게 되어 민간투자사업이 위축될 우려가 있으므로, 국내 민간투자사업 초기에는 사업시행자가 부담하는 위험부담을 축소시켜주기 위하여 정부가 사업시행자의 최소한의 수입을 보장해 주는 최소수입보장제도를 시행하였다. 그런데 위 최소수입보장제도에 의하여 예상수입 중 일정 부분을 보장받게 되는 사업시행자가 가능한 한 많은 수입을 확보하기 위하여 사업수요 및 예상수입을 과다 예측하는 문제점이 발생하였고, 시설의 관리·운영을 소홀히 하거나 방만하고 비효율적인 경영을 하는 문제점이 발생하였으며, 그로 인하여 정부에 막대한 재정부담이 발생하게 되었다(2001년부터 2015년까지 국가가 최소수입보장제도에 따라 지출한 보조금은 약 5조 2,091억 원에 이른다). 정부는 최소수입보장제도의 틀을 유지하면서 사업시행자가 최소수입보장제도를 악용하여 해당 시설의 관리 · 운영을 소홀히 하거나 방만하고 비효율적인 경영을 하는 것을 방지하고, 사업시행자가 장래수요를 과도하게 추정하여 해당사업의 수익성을 과장할 경우에 대비하여 수요위험 가운데 일부를 사업시행자가 부담하도록 함으로써 적정한 수요예측을 담보할 장치를 마련할 필요성이 있었고, 이에 따라 실제수입이 예상수입의 일정 비율(이 사건의 경우 50%)에 미치지 못하는 경우 최소수입을 보장하지 않는 규정(이른바 '허들규정')을 도입하게 되었다. 최소수입보장제도는 민간제안사업의 경우 2006. 1. 18.부터(기획예산처공고 제2006-1호), 정부고시사업의 경우 2009. 10. 6.부터(기획재정부 공고 제2009-162호) 폐지되기에 이르렀다.

이 사건 실시협약 제70조 제1항은 이 사건 사업의 시행과 관련하여 발생할 우려가 있는 각종 위험을 '사업시행자의 귀책에 의한 위험', '정부의 귀책에 의한 위험', '불가항력 사유로 인한 위험'으로 구분하여 원고나 피고에게 책임이 있는 사항은 당해 위험을 발생시킨 당사자가 자기의 책임과 비용으로 처리한다고 규정하고 있고, 제75조 제1항, 제2항은 불가항력 사유로 총사업비 및 운영비용의 증가, 기타 사업시행자의 손실이 발생하는 경우 보험으로 처리될 수 있는 사항은 우선적으로 보험으로 해소하되, 보험처리가 불가한 사항은 비정치적 위험으로 인한 경우 국토교통부가 보험으로 처리되지 않는 부분의 80%를, 원고가 20%를 부담하고, 정치적 위험으로 인한 경우 국토교통부가 보험으로 처리되지 않는 부분의 90%를, 원고가 10%를 부담한다고 규정하고 있다. 이 사건 실시협약 제72조 제1항은 각 호에서 피고의 의무불이행 사유를 규정하면서 그 제5호에서 '이 사건 사업의 실시계획 승인 및 변경과 관련된 인허가 협의의무를 포함한 행정처리 지연 등 본 협약에 정한 주무관청의 명시적 의무사항을 정당한 이유 없이 불이행하거나 위반하는 경우'를 그 중 하나로 규정하고 있고, 제73조 제1 항은 불가항력 사유를 '원고나 피고로 하여금 이 사건 실시협약상의 의무이행을 불가능하게 하거나 협약당사자에게 불리

신분당선 전철의 운영여건이 변경된 것이 이 사건 실시협약에서 정한 '피고(정부)의 책임 있는 사유'에 해당하는지에 관하여 본다. 원고와 피고는 이 사건 실시협약의 예상교통수요와 예상운임수입을 산정함에 있어 기초가 된 제반사정을 이 사건 실시협약의 내용에 포함시키지 아니하였고, 이를 이 사건 실시협약 제88조 제2항에서 정한 '이 사건 실시협약의 체결 이후에 확정하도록 되어 있는 항목'에 포함시키지도 아니하였으므로, 위 제반사정이 변경되었다고 하여 피고가 이 사건 실시협약에서 정한사항을 불이행하였다고 할 수는 없다. 따라서 피고가 이 사건 실시협약에서 정한 주무관청의 명시적 의무사항을 불이행하였다고 볼 수는 없고, 그 밖에 피고가 이 사건 사업의 실시계획 승인 및 변경과 관련된 인허가 협의의무를 포함한 행정처리를 지연하였다고 볼 아무런 증거가 없으므로, 피고가 이 사건 실시협약 제72조 제1항 제5호에 해당하는 행위를 하였다고 보이지는 않으며, 같은 항 나머지 각 호에 해당하는 행위를 하였다고 보이지도 아니하므로, 이 사건 사업의 시행과 관련하여 발생한 제반사정의 변경이 '피고(정부)의 책임 있는 사유'로 인한 것이라고 보이지는 않는다.

신분당선 전철의 운영여건이 변경된 것이 이 사건 실시협약에서 정한 '불가항력 사유'에 해당하는지에 관하여 본다. 원고와 피고는 이 사건 실시협약을 체결하기에 앞서 예상교통수요와 예상운임수입을 산정하였는데, 그 과정에서 수도권의 도로계획, 사업권역 주변의 도로현황 및 계획, 수도권 철도 현황 및 계획, 사업권역 철도현황 및 계획, 택지·토지 개발계획, 수도권의 인구, 승용차 보유대수, 거주학생수, 수용학생수, 취업자수, 고용자수 등 다양한 제반사정을 종합적으로 검토하였다. 그런데 교통수요 예측분석과 그에 따른 운임수입 예측분석은 장래 교통량에 영향을 미치는 사회경제변수, 정책변수, 개인의 행태변수 등에 대한 다양한 가정을 전제로 불확실한 미래에 대하여 예측하는 과정으로, 그 신뢰성에 대한 위험이 매우 높은 분야라고 할 것이고, 이 사건 실시협약상 예상교통수요와 예상운임수입을 산정함에 있어 기초가 된 제반사정 또한 장래에 발생할 것으로 예상되는 현상 또는 장래에 실시될 사업에 대한 계획에 불과하다고 할 것이어서, 그와 같이 예상한 현상 또는 계획이 반드시 실제 발생할 것이라고 보기 어렵다. 더욱이 서울대학교 A 등이 작성한 '교통수요분석 기초자료와 통행수요예측 오차의 상관관계 및 원인 분석'에 의하면, 교통수요분석의 오차율은 도로사업보다 철도사업에서 더 높게 나타나고, 교통수요 예측에 적용되는 변수 중 인구통계자료를 제외한 사회경제지표, 토지이용계획, 교통계획 예측치의 오차율은 매우 큰 것으로 분석되었다. 따라서 이 사건 실시협약 체결 당시 예상교통수요를 산정함에 있어 기초가 된 연계철도망 사업 계획, 판교신도시 개발사업 계획, 무임승차 비율은 장래에 발생할 것으로 예상되는 현상 또는 장래에 실시될 계획에 불과하여 위 현상 또는 계획이 변경될 수 있을 것이라는 사정을 원고가 충분히 예상할 수 있었다고 보이고, 더욱이 위 현상 또는 계획을 고려한 교통수요 예측은 그 예측치의 오차율이 매우 큰 부분이라고 할 것이므로, 이 사건 실시협약 체결 당시 예측한 교통수요가 장래에 변경될 수 있을 것이라는 사정 또한 원고가 충분히 예상할 수 있었다고 보인다. 그 밖에 원고는 신분당전 전철 운영여건의 주된 변경사항으로 평일 버스전용차로의 시행, 주5일 근무제 실시를 주장하나, 이 사건 실시협약 당시 경부고속도로에는 이미 주말 버스전용차로가 시행되고 있었고, 주 5일 근무제가 이미 도입되어 일부 사업장에서 시행되고 있었는바, 그 시행 범위가 확대될 것이라는 점을 원고가 예상할 수 없었다고 보기 어렵다. 따라서 위와 같이 예상교통수요나 예상운임수입 산정의 기초가 된 제반사정이 장래 변경될 수 있음을 당연히 예상할 수 있는 이상, 2012년 내지 2014년에 발생한 신분당선 전철의 운영여건 변경이 이 사건 실시협약 제73조 제1항에서 정한 '원고나 피고가 합리적으로 예측 또는 극복할 수 없는 상황이나 사유 또는 상황이나 사유의 결 합'이라고 볼 수는 없고, 제2항 제1호 내지 제4호 및 제3항 제1호, 제2호에서 정한 '불가항력 사유'에 해당한다고 볼 수도 없으며, 따라서 제2항 제5호에서 정한 '기타 위 제1호 내지 제4호와 동일시 해석되는 불가항력 사유'에 해당한다고 보이지도 않으므로, 위 운영여건의 변경이 이 사건 실시협약에서 정한 '불가항력 사유'로 인한 것이라고 볼 수 없다.

나아가 신분당선 전철의 교통수요와 운임수입에 영향을 미치는 운영여건은 매우 다양하다고 할 것이고, 원고가 주장한 위 5가지 사항 외에도 다수의 운영여건이 당초 예상과 다르게 변경되었다고 할 것인바, 위와 같이 변경된 운영여건 중에는 교통수요와 운임수입을 증가시킨 운영여건도 있다고 할 것이다. 이 법원의 서울대학교 공과대학 건설환경공학부에 대한 2016. 11. 14.자 사실조회 결과에 의하더라도, 이 사건 실시협약 체결 이후 발생한 고령인구비율의 증가, 경쟁도로망 구축사업의 지연 등은 신분당선 전철의 교통수요 증가에 긍정적인 영향을 미쳤다고 할 것이므로, 위와 같은 긍정적인 영향을 제외한 채 원고가 주장한 부정적인 운영여건 변경만을 기초로 '교통수요 분석 결과'와 '운임수입 분석 결과'를 산정한 법원감정결과를 전적으로 신뢰할 수 없다[더욱이 원고가 주장하는 운영여건의 변경만을 고려한 위 '운임수입 분석 결과'에 의하더라도 원고의 2012년 운임수입은 예상운임수입의 48.3%(= 51,944,646,721원 /107,464,569,128원)에 불과하여 예상운임수입의 50%에 미달한다).

손해배상청구에 관한 판단

인정사실 갑 제10, 11, 12호증, 을 제8, 9, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면 아래와 같은 사실이 인정된다.

원고는 2012. 7. 10. 국토교통부장관에게 이 사건 사업의 운영여건이 변경되었으므로 이 사건 실시협약에서 정한 교통수요를 조정하여 달라는 요청을 하였다. 국토교통부장관은 2012. 9. 6. 원고에게 이 사건 사업의 교통수요 변경, 운임 인상 등 주요 쟁점의 합의점을 도출하기 위한 '신분당선 운영위원회'(이하 '운영위원회'라 한다)를 구성·운영할 예정임을 통보하였고, 그 계획안을 원고에게 보냈다.

원고는 2012. 9. 18. 피고에게 '위 계획안에 동의하고, 후속 절차를 조속히 진행하여 주기 바란다'는 취지의 회신을 하였고, 이에 국토교통부장관은 2012. 10. 12. 원고에게 이 사건 실시협약에 운영위원회 운영에 관한 규정을 추가하는 변경안을 보냈으며, 2012. 12. 12. 원고에게 위원장, 간사 및 위원의 구성, 위원의 임기 등을 정한 운영위원회 구성안을 보냈다.

제1회 운영위원회는 2013. 1. 10. 제2회 운영위원회는 2013. 2. 26. 각 개최되었다. 위 각 운영위원회에는 국토해양부 철도정책관이 위원장으로, 국토해양부 철도투자개발과장 및 원고의 경영본부장이 간사로 참여하였고, 한국교통연구원 본부장, 대학교 교수, 변호사, 기업가 등이 위원으로 참여하였다. 원고는 위 각 운영위원회에서 국토교통부에 신분당선 전철의 운영여건 변화를 반영하여 이 사건 실시협약에서 정한 예상교통수요를 감소시켜 줄 것을 요청하였으나, 국토교통부와의 의견 차이로 인하여 합의에 이르지는 못하였다.

원고는 2013. 5. 2. 국토교통부장관에게 제3차 운영위원회를 개최하여 줄 것을 요청하였고, 제3차 운영위원회가 개최되지 않고 있던 중인 2013. 7. 2. 국토교통부장관에게 분쟁조정위원회에 분쟁조정신청을 할 예정임을 통보하였으며, 2013. 7. 23. 기획재정부장관(민간투자사업분쟁조정위원회 위원장)에게 분쟁조정신청을 하였다.

기획재정부장관은 2013. 12. 19. '분쟁조정위원회에서 1 산업기반신용보증기금 보증을 활용한 운영자금 대출을 위하여 원고와 국토교통부가 노력하고, 2 국토교통부 운임인상 확정 공문에 따른 운임인상 시기를 관계기관과 협의하여 정하며, 3 원고는 수요증대와 비용절감을 위하여 노력한다는 합의안으로 원고와 국토교통부장관의 분쟁을 조정하려는 노력을 하였으나 합의가 이루어지지 않았다'는 이유로 원고의 분쟁조정신청에 대하여 조정하지 아니한다는 결정을 하였고, 위 결정을 2013. 12. 24. 경 원고와 국토교통부장관에게 통보하였다.

판단 이 사건 실시협약 제88조 제3항은 '원고와 피고는 이 사건 실시협약 체결 후 제반사정의 변경으로 인하여 본 협약을 변경할 필요가 있다고 판단하는 경우 상대방에게 본 협약의 변경을 제안할 수 있고, 이 경우 협약당사자는 본 협약의 변경여부에 관하여 성실하게 협의하여야 하며, 민간투자법의 취지와 본 협약에 보장된 사업시행자의 사업성 확보여부 및 본 협약에 규정된 협약당사자간의 위험분배 원칙이 유지되어야 한다'고 규정하고 있다. 피고가 위 규정에서 정한 협의의무를 위반하였는지에 관하여 보건대, 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 1 이 사건 실시협약에 의하면 피고는 협약의 변경 여부에 관하여 성실하게 협의하여야 할 의무를 부담하는 것에 불과하고, 반드시 원고의 제안을 승낙할 의무를 부담하는 것은 아닌 점, 2 원고와 피고는 이 사건 실시협약의 변경 여부에 관하여 협의하면서 이 사건 실시협약에 규정된 위험분배 원칙을 유지하여야 하는데, 원고가 주장하는 신분당선 전철의 운영여건 변경이 피고의 책임 있는 사유에 의한 것이거나 불가항력 사유에 의한 것이 아님은 앞서 본 바와 같으므로, 위 위험분배 원칙에 의하더라도 피고가 원고의 제안을 승낙하여야 하는 것은 아닌 점, 3 피고는 운영위원회를 구성하여 2회에 걸쳐 운영위원회를 개최하였고, 위 운영위원회에서는 이 사건 실시협약에서 정한 예상교통수요를 변경할 것인지 여부에 관하여 상당한 논의가 이루어진 것으로 보이는바, 피고는 원고의 실시협약 변경 요청에 대하여 상당한 협의를 거친 것으로 보이는 점, 4 원고와 피고 사이에 합의가 성립하지 아니하자 원고는 분쟁조정위원회에 조정신청을 한 점 등에 비추어 보면, 갑 제10, 11, 12, 17, 18호증의 각 기재만으로는 피고가 예상교통수요의 변경 여부에 관하여 성실하게 협의하지 아니하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 피고가 원고에게 손해배상금으로 2012년부터 2014년까지의 예상운임수입의 80%와 실제운임수입의 차액을 지급하여야 한다는 원고의 주장은 이유 없다.