대전지방법원 2023. 1. 19. 선고 2020구합107598 판결

원고는 골프장 장비 설치·시공업 등을 영위하는 회사이고, 피고는 국방부장관 소속 국방시설본부 산하의 지역시설단장으로 군 시설공사의 집행에 관한 업무 등을 담당하고 있다.

공군 B비행단(이하 '비행단'이라 한다)은 부대 내 체력단련장에 C카트시스템 및 보관창고를 설치하기 위하여 민간 업체로부터 이를 기부채납 받은 뒤 일정 기간 무상 사용·수익을 허가해 주는 방법으로 사업을 진행하기로 하였다.

원고는 2010. 3. 8. C카트시스템의 운영·관리자를 선정하는 지명경쟁입찰에 참가하여 공사금액을 2,780,000,000원으로 기재한 견적서를 제출함으로써 위 사업의 사업자로 선정되었고, 원고와 비행단은 2010. 3. 30. 위 공사대금을 토대로 'C카트시스템의 운영·관리에 관한 합의' 약정을 체결하였다. 그 후 원고와 비행단은 2010. 12. 24. C카트시스템 설치공사의 설계가 일부 변경되고 공정이 추가됨에 따라 기존에 합의하였던 공사대금 2,780,000,000원에 추가공사대금 213,019,000원을 증액하여 공사금액을 합계 2,993,190,000원(= 2,780,000,000원 + 213,019,000원)으로 하는 수정계약을 체결하였는데, 위와 같은 수정 절차를 거쳐 2010. 12. 24. 최종적으로 작성된 합의서의 주요 내용은 아래와 같다(이하 '이 사건 합의'라 한다).

원고는 이 사건 합의에 따라 별지1 목록 기재 건물 및 카트장비(이하 위 건물 및 카트장비를 통칭하여 '이 사건 시설물'이라 한다) 신축 또는 설치공사를 완료하고 이를 비행단에 기부채납한 뒤 2010. 10. 1.부터 사용·수익을 시작하였다.

비행단은 주식회사 D(이하 'D감정법인'이라 한다)에 이 사건 시설물 가액에 대한 감정평가를 의뢰하였고, D감정법인은 2010. 12. 21. 이를 3,109,000,000원(부가가치세 제외, 이하 '이 사건 감정평가액'이라 한다)으로 감정하였다. 비행단은 위 감정가액을 토대로 아래 표 기재와 같이 이 사건 시설물 등 사용료 징수가 면제되는 기간을 '18.01년'(2010. 10. 1.부터 2028. 10. 2.까지)으로 산정한 다음, 2013. 1. 14. 원고에게 위 기간에 대하여 이 사건 시설물 및 그 부지에 관한 국유재산(무상) 사용허가를 하였다(이하 '이 사건 허가'라 한다).

비행단은 2013. 6. 25. 원고에게 이 사건 시설물의 부가가치세 310,900,000원(이 사건 감정평가액의 10%)의 지급을 요구하였고, 원고는 그 무렵부터 매년 비행단에게 위 돈을 분할 지급하였다.

그 후 비행단은, 원고가 이 사건 합의에 따라 이용자들로부터 지불받은 카트사용료 총액에서 원고의 시설투자비 및 관리운영비를 제외한 금액의 누계가 2019. 8. 4.경 이 사건 합의서상의 기초가액인 2,993,190,000원에 도달할 예정이라는 이유로, 2019. 8. 2. 원고에게 이 사건 허가기간이 2019. 8. 4.부로 종료됨을 통보하였고, 피고는 2019. 9. 27. 원고에게 기부채납 종료에 따른 조치로서 이 사건 시설물의 보수, 인수인계 및 운영요원 교육 등을 요구하였다.

이에 대하여 원고는 '이 사건 허가기간 만료일 산정의 기준이 되는 기초가액은 이 사건 감정평가액이 되어야 하는데, 2019. 8. 4. 기준으로 이 사건 감정평가액에서 원고가 당시까지 회수한 수익금을 제외하면 아직 1,200,794,913원이 남아 있으므로, 원고는 그 이후부터 지급받는 수익금이 위 정산금 잔액에 달할 때까지의 기간(약 18개월) 동안 이 사건 시설물을 무상으로 사용·수익할 권리가 있다.'고 주장하면서 2020. 8. 4. 피고에게 이 사건 시설물 및 그 부지에 관하여 허가기간을 18개월로 하는 국유재산 사용·수익허가 신청을 하였으나, 피고는 2020. 9. 9. '사용료 정산 주체인 비행단에 의견 조회한 결과, 비행단은 원고 주장의 잔존가액에 대한 이견(異見)과 무상 사용허가불가 의견을 제출하였다.'는 이유로 원고의 사용·수익허가 신청을 불허가하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

피고의 주장 요지

이 사건 처분은 원고의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치지 않는 단순 통지행위에 불과하므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다.

이 사건 시설물 중 카트보관소, 카트이동로, 전동카트, 중앙제어반, 충전기 등은 노후 등의 이유로 폐기되거나 운용이 불가능하므로, 이 사건 처분이 취소되더라도 원고가 이 사건 시설물을 더 이상 사용·수익할 수 없어 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 소의 이익이 없다.

관계 법령

대상적격 부존재 주장에 관한 판단

관계 법령 및 법리

국유재산법 제8조 제1항은 총괄청(기획재정부장관)은 '국유재산에 관한 사무를 총괄하고 그 국유재산(제3항에 따라 중앙관서의 장이 관리·처분하는 국유재산은 제 외한다)을 관리·처분한다.'고 규정하고 있고, 제5항은 '이 법에 따른 총괄청의 행정재산의 관리·처분에 관한 사무는 그 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙관서의 장에게 위임할 수 있다.'고 규정하고 있다. 이에 따른 국유재산법 시행령 제4조의3 제1항은 총괄청은 법 제8조 제5항에 따라 다음 각 호의 사무를 중앙관서의 장에게 위임한다고 규정하면서 제1호에서 '국유재산법 제13조의 기부채납에 따른 재산의 취득에 관한 사무'를, 제4호에서 '행정재산의 관리(취득에 관한 사무는 제외한다)에 관한 사무'를, 제6호에서 '그 밖에 총괄청이 행정재산의 효율적인 관리·처분을 위하여 필요하다고 인정하여 지정하는 사무'를 각 규정하고 있다.

국방부 소관 국유재산관리 훈령 제4조 제1항 제1호 라.목은 국방부장관은 '국방부 소관 일반회계 소속 재산 중 가 내지 다.목 외의 그 밖의 재산'에 관하여 재산관리관을 국방시설본부장으로 지정한다고 규정하고 있고, 제2항은 '국방시설본부 소속 지역시설단장은 해당지역재산을 관리하는 분임재산관리관이 되며, 분임 재산관리관의 업무위임범위는 국방시설본부장이 정한다.'고 규정하고 있다. 그리고 국방시설본부 국유재산관리업무(예규) 제5조 제2항에서는 국유재산법 제13조, 제30조에 의한 기부채납, 사용허가를 시설단장의 임무로 규정하고 있다.

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참고).

판단

이 사건 합의 제2조는 이 사건 합의가 국유재산법 및 동법 시행령 등을 근거로 체결되었음을 규정하고 있고, 피고는 국방부장관 소속 국방시설본부 산하 기관으로서 국유재산법 제8조 제5항, 국유재산법 시행령 제4조의3 제1항, 국방부소관 국유재산관리 훈령 제4조 제1항, 제2항, 국방시설본부 국유재산관리업무(예규) 제5조 제2항, 국유재산법 제30조에 따라 이 사건 시설물의 사용허가권과 취소(철회)권을 가진다. 이 사건 처분은 피고의 위와 같은 권한에 따라 행해진 것으로 보인다.

원고는 사용·수익허가 신청이 불허가되는 경우 이 사건 시설물을 정해진 기간 내에 반환하여야 하고, 그 기간이 도과하면 더 이상 이 사건 시설물을 사용·수익 할 수 없으며, 이를 이행하지 아니하는 경우 손해배상책임을 부담할 우려가 있어 불안정한 지위에 놓이게 된다. 따라서 원고로 하여금 이 사건 처분의 적법성을 다투어 그 법적 불안을 해소하고 이 사건 시설물의 사용·수익과 관련된 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있는 수단이 필요하다.

소의 이익 부존재 주장에 관한 판단

당사자의 주장 요지

원고

기초가액은 이 사건 감정평가액에 부가가치세 10%를 포함한 3,420,800,000원(= 3,109,000,000원 + 310,900,000원)이다.

원고가 지출한 이 사건 시설물 부품 비용 중 월 50만 원을 초과하는 부분은 관리·운영비와 별도로 정산되어야 하므로, 원고가 2012. 3. 12.부터 2016. 8. 20.까지 지출한 부품 비용 합계 42,199,300원이 정산 대상에 포함되어야 한다.

이 사건 합의서에 첨부된 '관리·운영비 산출내역서'는 '노무비' 항목과 관련하여 최저임금을 기준으로 기본급 및 연장수당을 산출하도록 규정하고 있으므로, 이 사건 허가기간의 최저임금 상승분이 관리·운영비에 포함되어야 한다.

위와 같은 정산기준에 따르면, 비행단이 통보한 이 사건 허가기간 만료일인 2019. 8. 4. 당시 정산금 잔액이 남아 있었다고 봄이 상당하므로, 원고는 그 무렵부터 지급받은 수익금이 위 정산금 잔액에 달할 때까지 이 사건 시설물을 사용·수익할 권리가 있다. 따라서 그와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

피고

기초가액은 이 사건 합의 제7조 제2항, 제12조 제2항이 정한 총 공사대금인 2,993,190,000원이다.

이 사건 시설물 부품 비용은 그 가액이 월 50만 원을 초과하는지 여부와 무관하게 관리·운영비에 전부 포함되므로, 별도의 정산 대상이 아니다.

최저임금 상승분에 대한 관리·운영비 지급 합의가 없었으므로, 최저임금 상승분을 관리·운영비에 추가할 수 없다.

위와 같은 정산기준에 따르면, 2019. 8. 4. 기준 정산금 잔액은 0원이 되므로, 이 사건 허가기간이 이미 종료되었음을 전제로 한 이 사건 처분은 적법하다.

판단

관련 법리

항목별 정산기준에 관한 판단

기초가액에 대하여

국유재산법 제34조 제1항 제1호는 '행정재산으로 할 목적으로 기부를 받은 재산에 대하여 기부자에게 사용 허가하는 경우 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 면제할 수 있다.'고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제32조 제1항은 '법 제34조 제1항 제1호에 따라 사용료를 면제할 때에는 사용료 총액이 기부받은 재산의 가액이 될 때까지 면제할 수 있되, 그 기간은 20년을 넘을 수 없다.'고 규정하고 있으며, 국유재산법 제35조 제1항 단서는 '국유재산법 제34조 제1항 제1호에 해당하는 경우 그 사용허가 기간은 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 한다.'고 규정하고 있다.

앞서 본 바와 같이 이 사건 합의 제14조는 제6호에서 '사용·수익 허가 기간 중 원고의 시설물 사용으로 인한 수익이 기부채납한 재산의 가액에 달한 경우'를 허가 취소(철회)사유로 규정하고 있을 뿐, '사용·수익 허가 기간 중 원고의 시설물 사용으로 인한 수익이 2,993,190,000원에 달한 경우'를 그 사유로 규정하고 있지 않은바, 이에 비추어 보면 원고와 비행단은 이 사건 허가기간의 종기가 도래하기 전에 원고가 회수한 수익금 합계액이 이 사건 시설물의 가액 상당액인 이 사건 감정평가액에 달하는 경우 이 사건 허가에 따른 법률관계를 종료하고 원고가 비행단에게 이 사건 시설물을 반환하기로 합의하였다고 봄이 상당하다. 이와는 달리 비행단이 2,993,190,000원을 기초가액으로 하여 원고에게 이 사건 허가기간이 2019. 8. 4. 종료됨을 통보한 것은 이 사건 합의 제14조에 위배된다.

원고는, 비행단이 원고에게 이 사건 감정평가액의 부가가치세 납부를 통보 하여 원고가 이를 납부해온 점 등에 비추어 보면, 기초가액에 이 사건 감정평가액의부가가치세 상당액이 포함되어야 한다고 주장한다. 그러나 앞서 인정한 사실에 앞서 든 증거들 및 갑 제5호증의 기재를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 합의는 기초가액에 부가가치세가 포함된다는 취지의 규정을 두고 있지 아니한 점, ② 비행단은 이 사건 허가 당시 부가가치세가 제외된 이 사건 감정평가액을 기초가액으로 하여 허가기간을 '18.01년'으로 산정하였고, 이에 대하여 원고가 별다른 이의를 제기하지 아니한 점, ③ 원고는 비행단으로부터 이 사건 감정평가액의 부가가치세 납부를 통보받은 이후에도 비행단에게 '이 사건 합의 제7조 제2항 제2호, 제12조 제2항의 기초가액을 이 사건 감정평가액 3,109,000,000원으로 변경해 달라.'고 요구하였을 뿐, 위 기초가액에 이 사건 감정평가액의 부가가치세 상당액이 포함되어야 한다는 취지의 요구는 하지 아니하였던 점 등에 비추어 보면, 원고 주장의 사정들만으로는 원고와 비행단 사이에 이 사건 감정평가액의 부가가치세 상당액을 기초가액에 포함하기로 하는 내용의 합의가 있었다고 볼 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.

'소액 부품 기타' 항목에 대하여

이 사건 합의 제11조 제1항은 '비행단은 원고에게 관리·운영비 명목으로 연 112,000,000원을 사용·수익 허가 기간 월별 분할(월 9,347,000원) 지급하며, 이로써 원고는 기부채납한 재산을 관리 운영함에 있어 발생되는 인건비, 전기료, 수도료, 폐기물처리비, 보험료, 장비수리비 등 제반 관리운영비를 부담하여야 한다.'고 규정하고 있고, '노무비, 소모품비(배터리, 타이어, 모터, 소액부품 기타), 전기세 등 일반관리비' 등을 세분하여 산정한 '관리·운영비 산출내역'이 별지와 같이 첨부되었다. 그런데 '관리·운영비 산출내역' 중 소모품 항목은 사용 연수에 따라 자연 소모되는 물품을 교체하는데 필요한 비용인 반면, 장비 수리비용은 위 소모품 교체비용 외에도 C카트 사용 중발생하는 기능상 문제에 관한 수리비 등을 포함하는 개념임에도, 위 산출내역에는 수리비용과 관련한 항목이 별도로 존재하지 아니한다. 대신 '소액 부품 기타 항목'에는 '월 50만 원 이상 발생할 경우 초과액은 체력단련장에서 별도 지원'이라는 내용이 기재되어 있다. 사정이 그러하다면, 소모품 교환 외의 장비 수리비용으로 월 50만 원 이상이 지출될 경우 비행단이 원고에게 해당 비용을 별도로 지급하기로 약정하였다고 해석하는 것이 합리적이다.

주기적 교체가 예상되는 소모품과 달리 장비 수리비용은 소요시기와 금액을 특정하기 어려운바, 원고와 비행단은 '소액 부품 기타' 항목에서 월 50만 원 이상 소요 비용에 대해 비행단 측이 별도로 지원한다는 내용을 명시함으로써 비행단이 원고에게 해당 비용을 탄력적으로 산정·지급하기로 한 것으로 볼 여지가 충분하다.

원고 소속 이사인 증인 G은 이 법정에서 '원고는 비행단 측으로부터 이 사건 시설물의 수리요청을 받을 경우 체력단련장 관리사장 등 비행단 측 업무담당자의 사전승인을 받아 이 사건 시설물을 수리하였고, 수리 즉시 그 내역을 위 업무담당자에게 보고하였다. 비행단이 원고에게 수리비용 중 월 50만 원을 초과하는 돈을 현금으로 주는 경우는 없었고, 그 대신 비행단은 위 수리비용을 정산 대상에 포함시켰다.'는 취지로 진술하였고, 이 사건 체력단련실에서 관리사장으로 근무하였던 H 작성의 2022. 8. 17.자 확인서(갑 제26호증)에도 이와 같은 취지가 기재되어 있는바, G 및 H의 각 진술 내용은 위와 같은 해석에 부합한다.

'노무비' 항목에 대하여

앞서 본 '관리·운영비 산출내역' 중 '노무비' 항목에는 최저시급에 법정근로시간(주당 40시간)을 곱하여 기본급을 986,400원으로 산출하고, 최저시급에 초과근로시간(주당 8시간)을 곱하여 연장수당을 295,920원으로 산출한다는 내용이 기재되어 있고, 그 '비고'란에는 '근로기준법/최저임금법', '근로기준법 제56조'가 기본급 또는 연장수당 산정의 근거규정으로 각 명시되어 있다.

이 사건 허가기간은 18.01년으로서 그 기간이 상당히 긴 편이고, 이 사건 합의 당시에는 이 사건 허가기간 중 최저임금이 매년 어느 정도로 상승할 것인지 예측하기 어려웠을 것으로 보이는바, 원고와 비행단은 위와 같이 '관리·운영비 산출내역'에 기본급 또는 연장수당 산정의 근거규정으로 '근로기준법, 최저임금법'을 명시함으로써 비행단이 원고에게 매년 근로기준법령 및 최저임금법령이 개정됨에 따라 상승되는 최저임금을 탄력적으로 반영하여 노무비를 산정·지급하기로 한 것으로 볼 여지가 충분하다. 그 밖에 원고가 이 사건 합의 당시 최저임금 상승에 따른 노무비 증가액을 모두 부담하기로 하였다고 볼 만한 사정이 없다.

증인 G은 이 법정에서 '비행단 측이 매년 변동되는 최저시급에 따라 노무비를 계산해주겠다고 하여 이 사건 합의서에 첨부된 관리·운영비 산출내역 중 기본급 항목의 비고란에 근로기준법, 최저임금법을 명시하게 되었다.'는 취지로 진술하였고, 앞서 본 H 작성의 2022. 8. 17.자 확인서에도 그와 같은 취지가 기재되어 있는바, G 및 H의 각 진술 내용은 위와 같은 해석에 부합한다.

소결론