대전지방법원 2023. 10. 26. 선고 2022구합101587 판결

피고는 2016. 6. 13.경 공주시 B 일원에 송수관, 배수관 등을 매설하는 것을 내용으로 하는 'B 농어촌 지방상수도 확충사업'(이하 '이 사건 공사'라 한다)에 관하여, 공사추정금액 13,127,900,000원, 공사기간 착공일로부터 36개월로 정하여 입찰공고를 하였다(이하 위 입찰공고를 '이 사건 입찰공고'라 한다).

이 사건 입찰공고에는 '국민건강보험료 등(국민건강보험료 및 국민연금보험료)은 지방자치단체 입찰 및 계약집행기준에서 정하는 바에 따라 사후 정산하여야 합니다. 기성 및 준공금 청구 시 사후정산(납입) 관련 서류를 첨부하여야 합니다.'는 내용이 명시되어 있다.

원고는 C 주식회사(이하 'C'이라 하고, 원고와 C을 합하여는 '원고 등'이라 한다)와 공동이행방식의 공동수급체(원고 지분율 51%, C 지분율 49%, 공동수급체 대표사 원고)를 구성하고 이 사건 입찰에 참가하여 이 사건 공사의 낙찰자로 결정되었고, 원고 등은 2016. 7. 12. 피고와 사이에 이 사건 공사에 관한 도급계약(이하 '이 사건 도급계약'이라 한다)을 체결하였다.

원고 등은 2016. 7. 28. 이 사건 공사에 착공하였고, 2020. 8. 24. 이 사건 공사에 관한 준공이 이루어졌다(공사 준공금액 7,964,554,000원). 원고는 이 사건 공사에 관한 준공 검사 이후 피고에게 준공에 대한 대가 지급을 청구하여 그 대가를 지급받았는데, 이때 원고의 직원인 D, E, F, G, H(이하 위 사람들을 '이 사건 상용근로자들'이라 한다)에 대하여는 이 사건 공사 현장 사업장 단위로 보험료를 납부하고 그 일체에 대하여 피고에게 대가 지급을 청구하여 정산금을 지급받았다.

피고는 2021. 9. 27.부터 2021. 10. 15.까지 실시된 2021년도 정부합동감사에서, 「건설산업기본법 제22조 제7항 및 같은 법 시행령 제26조의2, 지방자치단체 입찰 및 계약집행기준 제8절 보험료 사후정산 등의 규정에 따라 지방자치단체는 공사에 대한 보험료 준공정산 시 상용·일용근로자의 국민건강보험료 등은 직접노무비 대상에 한하여 정산하여야 함에도, 이 사건 공사에 관하여 상용·일용근로자에 대한 직접노무비 대상여부, 현장작업일지, 감독관 근무일지, 임금대장, 출근부 등의 증빙서류 검토를 소홀히 하여 아래 표 기재와 같이 국민건강보험료 등 합계 68,488,133원을 부당하게 지급하였다.」는 점이 적발되어 상급기관으로부터 부당하게 지급된 국민건강보험료 등을 다시 산정하여 회수하는 등 적정 조치하여 시정할 것을 요구받았다.

이 사건 회수금 중 원고와 관련된 부분은 36,988,460원이고, C과 관련된 부분은 31,499,670원이다.

이 사건 처분의 근거와 이유 미제시

처분사유의 부존재

처분금액 산정의 위법

이 사건 처분의 근거와 이유 미제시 주장에 관하여

관련 법리

구체적 판단

이 사건 처분의 내용이 기재된 통지서(갑 제1호증, 이하 '이 사건 처분서'라 한다)에는 이 사건 처분의 근거 규정이 적시되어 있지 않고, 처분 사유에 관하여 '아. 사유: 2021년도 정부합동감사 처분요구사항. -준공정산 시 상용·일용근로자에 대한 직접노무비 대상여부, 현장 작업일지, 감독관 근무일지, 임금대장, 출근부 등의 증빙서류 검토미비에 따른 국민건강보험료 등 부당지급'이라고만 기재되어 있는 사실은 인정된다. 나) 그러나 앞서 든 증거들, 갑 제4호증, 을 제1 내지 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 사실 및 사정에 비추어 보면, 원고는 이 사건 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었다고 봄이 타당하므로, 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다.

피고는 2021년도 정부합동감사 과정에서 상급기관으로부터, 이 사건 상용근로자들이 사업장 단위로 보험료를 별도 분리하여 납부한 경우라고 하더라도 해당 상용근로자가 직접 노무를 제공하였는지를 근거자료 등을 추가적으로 확인하여 정산하여야 하므로 이 부분에 대하여 검토하여 소명할 것을 요구받았다. 이에 피고 담당 공무원은 2021. 10. 8.경 이 사건 공사의 건설관리사업자인 I 주식회사(이하 'I'이라 한다)의 담당자에게 상급기관으로부터 지적받은 내용을 전달하면서 구체적으로 원고가 지급받은 보험료 중 이 사건 상용근로자들 부분에 관한 소명이 필요함을 알렸다. 원고는 I을 통하여 위 내용을 전달받고, 그 무렵 I에게 소명자료를 제출하였는데, 그 소명자료에는 이 사건 상용근로자들에 대한 보험료 정산현황을 비롯하여 정산 전 준공내역서, 정산원가계산서 등이 포함되어 있었다.

I은 2021. 10. 14.경 원고에게 이메일로 원고가 지급받은 보험료 중 이 사건 상용근로자들 관련 부분이 적정하였음이 소명되지 아니하여 해당 부분이 부적정하다는 점이 최종 확인되었다고 통지하였는데, 위 이메일에 첨부된 '확인서'(갑 제4호증)에는 공사에 대한 보험료 준공정산 시 상용·일용 근로자의 국민건강보험료 등은 직접노무비대상에 한하여 정산하여야 하도록 정하고 있는 해당 근거 법령 및 보험료 부당 지급현황이 항목별로 기재되어 있다.

피고는 이 사건 처분 이전인 2022. 2. 4.경 I에게 정부합동감사결과 및 구체적인 처분요구사항을 재차 알리면서 원고와 법률검토 및 처리방향 등을 협의해 줄 것을 요구하였고, I은 위와 같은 내용을 원고에게 통지하였다.

처분사유의 부존재 주장에 관하여

관련 규정

구 건설산업기본법(2019. 4. 30. 법률 제16415호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조 제7항은 건설공사 도급계약의 당사자는 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」 에 따른 보험료, 「국민연금법」에 따른 국민연금보험료, 「국민건강보험법」 에 따른 건강보험료, 「노인장기요양보험법」에 따른 노인장기요양보험료 등 그 건설공사와 관련하여 건설업자가 의무적으로 부담하여야 하는 비용의 금액을 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 건설공사의 도급금액 산출내역서에 분명하게 적어야 하고, 이 경우 그 건설공사의 도급금액 산출내역서에 적힌 금액이 실제로 지출된 보험료 등보다 많은 경우에 그 정산에 관한 사항은 대통령령으로 정한 바에 따라 하도록 규정하고 있다. 구 건설산업기본법 시행령(2020. 2. 18. 대통령령 제30423호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제26조의2 제2항은 발주자는 그 건설공사를 도급받은 건설업자가 보험료 등을 부담하였는지 여부에 관하여 확인할 수 있고, 이 경우 발주자가 필요하다고 인정하는 경우에는 그 건설업자에게 보험료 등을 납부한 확인서의 제출을 요구할 수 있다고 규정하고 있다.

구 지방자치단체 입찰 및 계약집행기준(행정안전부 예규 제90호로 2019. 10. 4. 일부 개정되어 2019. 10. 8. 시행된 것, 이하 '이 사건 계약집행기준'이라 한다) 제1장 제8절 제2조 다목은 보험료 정산대상과 증빙서류에 관하여, 계약담당자는 계약상대자가 제출한 보험료 납입확인서(사업주와 개인의 부담금을 포함하여 납부한 금액 중 사업주 부담금) 금액을 확인하여 정산하되, 1) "일용근로자는 해당 사업장 단위로 기재된 납입확인서의 납입금액으로 정산"하고, 2) "상용근로자(직접노무비 대상에 한하며, 계약목적물을 직접 시공하는 현장대리인을 포함한다)는 소속회사에서 납부한 납입확인서로 정산하되 현장작업일지, 감독관 근무일지, 임금대장, 출근부 등 증빙서류를 첨부하여 해당 사업장 계약이행기간 대비 해당 사업장에 실제로 투입된 일자를 계산하여 보험료를 일할 정산한다. 다만, 상용근로자가 해당 사업장 단위로 보험료를 별도 분리하여 납부한 경우 '1)'을 준용한다(이하 밑줄 표시된 부분을 '이 사건 단서규정'이라 한다)."고 정하고 있다.

위 관련 규정의 내용에다가 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음 사정에 비추어 보면, 이 사건 계약집행기준에서 정한 보험료 사후정산의 대상이 되는 상용근로자는 직접노무비 대상이 되는 사람에 한한다고 해석함이 타당하고, 이 사건 상용근로자들은 보험료 사후정산의 대상이 아니라고 할 것이므로, 피고가 원고에게 이 사건 상용근로자들과 관련하여 기지급된 보험료의 회수를 명한 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다.

구 건설산업기본법 제22조 제7항, 구 건설산업기본법 시행령 제26조의2의 법정보험료 사후정산제도는, 발주자가 건설 도급계약을 체결할 때 수급인이 실제로 일을 하는 소속 근로자에게 보험료를 지급하지 않고도 이를 취득하던 종래의 관행을 시정하기 위해 건강보험료 등 건설업자가 법률에 의하여 의무적으로 부담하여야 하는 비용을 도급금액 산출내역서에 명시하도록 하여 당해 비용이 공사원가에 반영될 수 있도록 함으로써 도급대금의 현실화를 통해 수급인이 사회보험 비용을 적정하게 납부할 수 있도록 유도하고, 사회보험 비용으로 인해 공사를 부실하게 하는 것을 사전에 방지하기 위한 것으로, 종래 위와 같은 사회보험 비용이 공사금액에 명확히 편입되지 않아 수급인들이 사회보험 비용의 지출을 꺼리고 비용의 의무부담자에 대한 다툼이 빈발하자 이를 시정하기 위하여 사회보험 비용을 도급금액 산출내역서에 명시하여 공사대금에 포함시키도록 함에 그 취지가 있다. 위와 같은 법정보험료 사후정산제도의 취지를 고려할 때 실제 건설업자가 부담하는 법정보험료가 정산대상이 되어야 한다.

구 건설산업기본법 제22조 제7항, 구 건설산업기본법 시행령 제26조의2는 건설업자가 의무적으로 부담하여야 하는 법정보험료 비용을 국토교통부장관이 정하여 고시하는 기준에 따라 도급금액 산출내역서에 명시하도록 하고 있는데, 위와 같은 법령의 위임에 따라 국토교통부장관이 고시한 '구 사회보험의 보험료 적용기준'(2018. 8. 1. 시행, 국토해양부고시 제2018-462호)은 법정보험료 중 국민연금보험, 국민건강보험의 보험료 비용을 '직접노무비(공사예정금액이 있는 경우에는 공사예정금액상의 직접노무비를 말함)×율'로, 노인장기요양보험의 보험료 비용을 '국민건강보험의 보험료×율'로 각각 정하고 있다. 따라서 법정보험료는 전부 직접노무비를 기준으로 산정되고 도급금액 산출내역서에 비용으로 명시된다. 법정보험료 사후정산제도가 도급금액 산출내역서에 명시된 법정보험료 비용을 기준으로 실제 건설업자가 지출한 법정보험료가 이를 초과하는지 여부를 따져 비용을 정산하는 것이라는 점을 고려하면, 정산의 기준이 되는 도금금액 산출내역서상의 법정보험료 전부가 직접노무비를 기초로 산정되는 이상 사후 정산의 대상이 되는 법정보험료 또한 직접노무비 대상이 되는 근로자와 관련된 부분에 한정된다고 보는 것이 합리적이다.

이 사건 단서규정에서 상용근로자가 해당 사업장 단위로 보험료를 별도 분리하여 납부한 경우 일용근로자에 대한 것을 준용한다고 정한 것은, 그 상용근로자가 본문과 마찬가지로 직접노무비 대상에 해당하는 것을 전제로 하여, 해당 사업장 단위로 보험료를 별도 분리하여 납부한 경우에는 그 정산방법에 있어서 일용근로자와 마찬가지로 해당 사업장 단위로 기재된 납입확인서의 납입금액으로 정산한다는 취지로 봄이 타당하다.

원고는, 이 사건 상용근로자들이 이 사건 공사 현장에서 직접 노무를 제공하였으므로 직접노무비 대상이라고 주장하나, 이 사건 상용근로자들이 이 사건 공사에 관하여 직접 노무를 제공하였다는 사실을 알 수 있는 자료를 전혀 제출하지 못하였다.

처분금액 산정의 위법 주장에 관하여

관련 법리

판단