부산고등법원 2021. 3. 31. 선고 2020누23605 판결

주장 요지

판단

원고 주장의 요지

2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 이후의 공무원연금법(2018. 3. 20. 법률 제15523호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공무원연금법’이라 한다)에서는 ‘기준소득월액’을 기준으로 퇴직연금 및 퇴직수당을 산정하였는데, 구 공무원연금법 시행령(2018. 9. 21. 대통령령 제29181호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공무원연금법 시행령’이라 한다) 제3조의2 제1항은 기준소득월액의 기준이 되는 소득의 범위를 ‘공무원보수관계법령등에 따라 받은 전년도 보수’로 정하고 있다.

구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공무원연금법’이라 한다)이 적용될 당시에는 ‘보수월액’을 기준으로 퇴직연금 및 퇴직수당을 산정하였는데, 보수월액은 봉급과 그 밖의 수당을 합산한 금액을 기준으로 정해진다.

공무원연금법 시행령 제3조의2 제1항의 모법인 공무원연금법 제3조 제1항 제5호는 기준소득월액에 관한 사항을 시행령에 위임하면서도 그 범위를 특정하거나 구체적으로 정하여 위임하지 않았는데, 공무원연금법 시행령 제3조의2 제1항이 모법의 위임 없이 소득의 범위를 공무원보수관계법령등으로 제한한 것은 포괄위임금지 원칙에 위반된다.

근로기준법상 평균임금에 관한 법리에 비추어 볼 때, 원고가 지급받은 진료수당은 급여산정의 기준에서 제외되어서는 안 된다.

관계 법령

판단

G병원 보수규정이 공무원연금법 시행령 제3조의2 제1항의 ‘공무원보수관계법령 등’에 해당하는지 여부

공무원연금법 제3조 제1항 제5호는 ‘기준소득월액이란 기여금 및 급여 산정의 기준이 되는 것으로서 일정 기간 재직하고 얻은 소득에서 비과세소득을 제외한 금액의 연지급합계액을 12개월로 평균한 금액을 말한다. 이 경우 소득 및 비과세소득의 범위, 기준소득월액의 결정방법 및 적용기간 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정하고 있고, 공무원연금법 시행령 제3조의2 제1항은 ‘공무원연금법 제3조 제1항 제5호에 따른 소득의 범위는 일정 기간 재직하고 공무원의 보수에 관한 법률 또는 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령(이하 ’공무원보수관계법령등‘이라 한다)에 따라 지급받은 전년도 보수로 한다’고 규정하고 있다.

공무원이 국가를 상대로 그 실질이 보수에 해당하는 금원의 지급을 구하려면 공무원의 ‘근무조건 법정주의’에 따라 국가공무원법령 등 공무원의 보수에 관한 법률에 그 지급근거가 되는 명시적 규정이 존재하여야 하고, 나아가 해당 보수 항목이 국가예산에도 계상되어 있어야만 한다(대법원 2016. 8. 25. 선고 2013두14610 판결 참조).

관계 법령의 내용과 제1심법원의 H병원장 및 G병원장에 대한 각 사실조회 결과를 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, G병원 보수규정은 공무원연금법 시행령 제3조의2 제1항의 ‘공무원보수관계법령등’에 해당한다고 볼 수 없다.

G병원 보수규정은 국립대학병원을 설립하여 「고등교육법」에 따른 의학 등에 관한 교육·연구와 진료를 통하여 의학 발전을 도모하고 국민보건 향상에 이바지할 것을 목적으로 하는 국립대학병원 설치법 및 같은 법 시행령에 근거하여 제정된 것이다. G병원 보수규정의 위임 근거 법령인 국립대학병원 설치법 및 같은 법 시행령의 입법목적을 공무원의 보수의 지급에 관한 사항을 규율하기 위한 것으로 볼 수 없다.

국립대학병원 설치법 제17조는 ‘대학병원의 직무를 겸하는 관련대학의 교육공무원의 직무 및 보수 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정하고 있고, 위 위임에 따른 같은 법 시행령 제6조 제4항은 ‘대학병원은 겸직교원에게 정관 및 각종 규정에서 정하는 바에 따라 수당을 지급할 수 있다’고 규정하고 있을 뿐, 그 수당의 지급액, 지급방법 등에 대한 내용을 직접 규정하거나 구체적인 범위를 정하여 다른 법령에 위임하고 있지도 않으므로, 국립대학병원 설치법 및 같은 법 시행령에 공무원의 보수에 관한 사항이 규정되어 있는 것으로도 볼 수 없다.

공무원의 ‘근무조건 법정주의’에 관한 법리에 비추어 보더라도, G병원 보수규정 제31조에 따라 지급되는 진료수당은 공무원의 보수에 관한 법률에 그 지급근거가 되는 명시적 규정이 존재하지 아니하고, 국가예산에 계상되어 있지도 않다. 진료수당은 국가예산에 의해 공무원의 보수로 지급된 것이 아니라 국가와는 별개의 법인격인 G병원에서의 직무수행 대가로 지급된 것으로서 그 재원은 G병원의 사업수입, 정부 출연금 및 보조금 등이다(국립대학병원 설치법 제19조, F대학교 정관 제52조).

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

진료수당을 보수월액에 포함시켜 퇴직연금 및 퇴직수당을 산정하여야 하는지 여부

구 공무원연금법 제3조 제1항 제4호 및 구 공무원연금법 시행령(2010. 1. 1. 대통령령 제21974호로 개정되기 전의 것) 제3조의2에 의하면, 퇴직연금 및 퇴직수당 산정의 기준이 되는 보수월액은 공무원의 종류 및 급별에 따라 지급되는 월급여액으로서 봉급, 기말수당, 근속년수에 따라 지급되는 정근수당(가산금 중 추가가산금은 제외) 등의 연지급합계액을 12월로 평균한 금액을 말한다고 규정하고 있다.

앞서 본 바와 같이 원고가 G병원으로부터 받은 진료수당은 F대학교 소속 교육공무원인 원고가 F대학교총장의 겸직허가에 따라 국가와는 별개의 법인격인 G병원의 업무인 진료업무를 수행하고 받은 대가일 뿐, 공무원의 종류 및 급별에 따라 지급되는 월급여액으로서 봉급 내지는 기말수당, 정근수당 등에 해당한다고 볼 수 없으므로, 진료수당을 보수월액에 포함시켜 퇴직연금 및 퇴직수당을 산정하여서는 아니 된다.

따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

공무원연금법 시행령 제3조의2 제1항의 포괄위임금지원칙 위반 여부

법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률이 규정하지 아니한 새로운 내용을 정할 수 없지만, 모법의 입법 취지와 관련조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보아 법률의 시행령이나 시행규칙의 내용이 모법의 해석상 가능한 것을 명시하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어났다고 할 수 없으므로, 모법이 이에 관하여 직접 위임하는 규정을 두지 않았다고 하더라도 이를 무효라고 할 수 없다(대법원 2014. 8. 20. 선고 2012두19526 판결, 대법원 2016. 2. 18. 선고 2014두5798 판결 등 참조).

관계 법령의 규정 내용과 이 사건 변론에서 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 공무원연금법 시행령 제3조의2 제1항이 기준소득월액의 기준이 되는 소득의 범위를 ‘공무원보수관계법령등에 따라 받은 전년도 보수’로 한정한 것은 포괄위임금지원칙을 위반한 것이라 할 수 없다.

공무원연금법 제3조 제1항 제5호는 기준소득월액의 기준이 되는 ‘소득의 범위’에 대하여 시행령에서 정한다고 규정하고 있는바, 공무원연금법 시행령 제3조의2 제1항이 소득의 범위를 ‘공무원보수관계법령등에 따라 받은 전년도 보수’로 한정한 것은 모법인 공무원연금법 제3조 제1항 제5호의 명시적 위임에 따른 것이다.

공무원연금법 제3조 제1항 제5호에서 퇴직연금과 퇴직수당 산정의 기준이 되는 ‘기준소득월액’이라는 요소를 직접 규정하였고, ‘기준소득월액’은 사회보장적 목적으로 새로 창설된 급여인 퇴직수당의 산정의 기준이 되는 금액으로 수익적 급부행정영역과 관련된 것이라고 볼 수 있는데, 수익적 급부행정영역의 경우에는 위임의 구체성, 명확성에 대한 요구가 보다 완화된다 할 것이므로(헌법재판소 2004. 11. 25. 2002헌바52 결정 등 참조), 이에 비추어 공무원연금법 제3조 제1항 제5호에 대하여는 위임입법으로서 갖추어야 할 구체성, 명확성의 요구가 완화될 수 있다.

‘근무조건 법정주의’ 원칙상 공무원연금법 제3조의 제1항 제5호의 기준소득월액에 포함되는 소득이나, 위 규정의 위임에 따른 공무원연금법 시행령 제3조의2 제1항의 소득의 범위에 포함되는 소득은 국가공무원법령 등 공무원의 보수에 관한 법률에 그 지급근거가 되는 명시적 규정이 있는 소득이어야 할 것이므로, 공무원연금법 시행령 제3조의2 제1항에서 ‘소득의 범위’를 ‘공무원보수관계법령등에 따라 받은 전년도 보수’로 한정한 것은 모법 규정의 취지상 충분히 예측가능한 범위 내에서의 입법으로 볼 수 있다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

근로기준법상 평균임금에 관한 법리에 따라 진료수당을 포함하여 퇴직연금 및 퇴직수당을 산정하여야 하는지 여부

공무원인 원고가 피고 공무원연금공단에게 지급을 구하는 퇴직연금 및 퇴직수당은 근로기준법에 따른 퇴직금이 아닌 공무원연금법령에 따른 퇴직에 따른 급여에 해당하므로, 근로기준법상 평균임금 산정에 관한 법리가 이 사건에 적용될 여지가 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

원고 주장 요지

피고 공무원연금공단에 대한 제1 예비적 청구의 적법 여부

공무원연금법령상 급여를 받으려고 하는 자는 우선 관계 법령에 따라 공무원연금공단에 급여지급을 신청하여 공무원연금공단이 이를 거부하거나 일부 금액만 인정하는 급여지급결정을 하는 경우 그 결정을 대상으로 항고소송을 제기하는 등으로 구체적 권리를 인정받아야 하고, 구체적인 권리가 발생하지 않은 상태에서 곧바로 공무원연금공단을 상대로 한 당사자소송으로 권리의 확인이나 급여의 지급을 소구하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2017. 2. 9. 선고 2014두43264 판결 등 참조).

원고의 제1예비적 청구는 피고 공무원연금공단의 퇴직연금 및 퇴직수당 지급채무의 존재 여부를 다투는 소송으로서 행정소송법 제3조 제2호가 정한 “행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송”, 즉 당사자소송에 해당한다.

피고 대한민국에 대한 제2 예비적 청구의 적법 여부