부산고등법원 2023. 11. 10. 선고 2023누21624 판결

원고의 주장

처분사유의 부존재

재량권의 일탈 · 남용

관계 법령

처분사유의 존재 여부에 관한 판단

산업안전보건법 제18조 제5항, 제21조 제4항 제5호, 산업안전보건법 시행령 제28조 제1호는 사업주로부터 보건관리 업무를 위탁받은 보건관리전문기관이 보건관리 업무 관련 서류를 거짓으로 작성한 경우에는 그 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 산업안전보건법 시행규칙 제20조 제3항은 보건관리전문기관은 고용노동부장관이 정하는 바에 따라 보건관리 업무의 수행 내용, 점검 결과 및 조치 사항 등을 기록한 사업장관리카드를 작성하여 갖추어 두어야 하며, 해당 사업장의 보건관리 업무를 그만두게 된 경우에는 사업장관리카드를 해당 사업장의 사업주에게 제공하여 보건에 관한 사항이 지속적으로 관리될 수 있도록 해야 한다고 규정하고 있으며, 안전 ·보건관리전문기관 및 재해예방 전문지도기관 관리규정(고용노동부예규) 제4조 제3항은 사업장관리카드는 위 관리규정 별표 제1호의 서식에 의한다고 규정하고 있다. 이 사건과 관련한 위 별표 제1호의 서식 중 16. 유해물질 관리상태 부분은 별지2 기재와 같다.

구체적 판단

원고가 이 사건 각 사업장관리카드의 유해물질 관리상태 중 '밀폐 · 국소배기상태'란에 '양호'라고 작성한 부분에 관하여

원고가 이 사건 사업장의 보건관리 업무를 담당할 당시 이 사건 사업장의 에어컨부품 세척 공정에서는 디클로로메탄(이염화메틸렌, 염화메틸렌, Methylenechloride)이 주성분인 세척제가 사용되었는데, 이는 산업안전보건기준에 관한 규칙(고용노동부령 제367호, 이하 '안전보건규칙'이라고 한다) 제420조 제1호, 별표 12 제1호 제23항에 규정된 관리대상 유해물질(근로자에게 상당한 건강장해를 일으킬 우려가 있어 산업안전보건법 제39조에 따라 건강장해를 예방하기 위한 보건상의 조치가 필요한 원재료 · 가스 · 증기 · 분진 · 흄, 미스트로서 별표 12 제1호 제23항에서 정한 유기화합물)에 해당한다.

작업환경측정기관인 주식회사 D는 2016년부터 2021년까지 매년 2회 이 사건 사업장의 작업환경을 측정하여 그 결과보고서를 작성하였는데, 특히 이 사건 각 사업장관리카드 작성 시기와 관련된 2018년 상반기 및 하반기, 2019년 상반기 및 하반기, 2020년 상반기 및 하반기의 각 결과보고서에는 '이 사건 사업장의 에어컨부품 세척 공정에서 디클로로메탄 등 유해인자 측정결과 노출기준 미만으로 평가되었으나, 세척 공정에서 취급하는 세척제 디클로로메탄은 잠재적 직업성 발암물질로 분류되어 있으며 환풍기를 이용한 강제환기로는 적절한 환기효과를 기대하기 어려우므로 해당 작업지점에 국소배기장치를 설치해 주시기 바랍니다. 사업주는 안전보건규칙 제422조에 의거 근로자가 실내작업장에서 관리대상 유해물질을 취급하는 업무에 종사하는 경우에 그 작업장에 관리대상 유해물질의 가스 · 증기 또는 분진의 발산원을 밀폐하는 설비 또는 국소배기장치를 설치하여야 합니다'는 취지의 의견이 기재되어 있다. 이는 디클로로메탄이 사용되는 이 사건 사업장 중 에어컨부품 세척 공정이 이루어지는 장소의 경우 국소배기장치를 설치하지 않아도 되는 예외 규정(안전보건규칙 제423조 내지 제428조)에 해당하지 않기 때문에, 이 사건 사업주가 반드시 관리대상 유해물질인 디클로로메탄의 가스 · 증기 또는 분진의 발산원을 밀폐하는 설비 또는 국소배기장치를 설치하여야 한다는 취지이다(안전보건규칙 제422조).

따라서 이 사건 각 사업장관리카드의 유해물질 관리상태 중 '밀폐 · 국소배기상태'란 부분과 관련하여, 원고는 이 사건 사업장 중 에어컨부품 세척 공정이 이루어지는 장소에 국소배기장치가 설치되어야 하는지, 설치되어야 한다면 국소배기장치가 안전보건규칙 별표 13에 따른 제어풍속을 낼 수 있는 성능을 갖춘 것인지 등을 확인한 다음 이를 토대로 하여 작성하여야 한다.

그런데 원고 소속의 의사, 간호사, 위생기사가 이 사건 사업장으로부터 위 각 작업환경측정 결과보고서를 제출받아 정기적으로 확인하였다는 사실이 해당 보건관리상태보고서에 기재되어 있고, 부산지방고용노동청 창원지청의 이 사건 사업장에 대한 조사 과정에서 드러난 원고의 직원들의 진술 내용은 다음과 같다.

원고 소속 직업환경의학과 전문의로서 2018년부터 이 사건 사업장의 보건관리 업무를 담당한 G은 "이 사건 사업장에 대한 현장점검은 연간 2~3회 정도 실시하였는데, 원고 소속 의사, 간호사, 산업위생기사가 모두 방문한 경우에만 현장 출입이 허용되었고, 점심시간 무렵 20분 정도 점검이 이루어졌다. 사전에 사업장관리카드 등을 통하여 이 사건 사업장의 공정 전반과 세척 공정에서 디클로로메탄을 세척제로 사용한다는 점에 대하여 파악하고 있었다. 현장점검 당시 가공파트 모서리 부분에 세척조가 있는 현장을 확인하면서 측면 부분에 환풍기 2개가 설치 · 가동되어 있음을 목격하기는 하였으나 이와 관련하여 현장 담당자로부터 필요 시 간헐적으로 세척 작업이 실시된다는 이야기를 들었을 뿐 그 세척 작업이 임시 작업인지 단시간 작업인지 등 국소배기장치 설치의 예외 사유에 해당하는지 여부를 알 수 있을 정도로 확인하지는 못했다. 또한 점심시간에 현장점검이 실시되었기 때문에 디클로로메탄 세척제를 사용하는 실제 작업 과정을 확인하지도 못했다. 만일 실제 세척 작업을 현장에서 직접 확인하였다면 관련 규정에 따라 국소배기장치를 반드시 설치하도록 보건지도를 하였을 것이다. 이 사건 각 사업장관리카드에 '밀폐 · 국소배기상태 양호'라고 작성한 것은 세척조 부근에 환기팬이 가동되고 있었기 때문에 국소적으로 배기가 이루어져 있음을 표기한 것일 뿐이고 세척 공정을 제대로 확인 · 점검한 후 그 결과를 표시한 것은 아니다"는 취지로 진술하였다.

원고 소속 산업위생기사로서 2019. 6.경부터 2020. 4.경까지 이 사건 사업장의 보건관리 업무를 담당한 H은 "원고 소속 의사, 간호사와 함께 2019. 10.경과 2020. 2.경 총 2번 정도 이 사건 사업장의 현장을 점검하였는데, 당시 점심시간이었고, 주어진 시간이 10분~20분 정도로 길지 않아 용접, 수몰검사 등 중요한 공정만 확인하였다. 세척 공정에 대해서는 직접 확인하지 못했고, 전임자가 작성한 사업장관리카드 등만 참고하여 보건관리상태보고서와 사업장관리카드의 해당 부분을 '양호' 등으로 작성하였다"는 취지로 진술하였다.

원고가 이 사건 각 사업장관리카드의 유해물질 관리상태 중 '보호구 지급 · 착용상태'란에 '양호'라고 작성한 부분에 관하여

이 사건 사업장의 에어컨부품 세척 공정에서 사용되는 디클로로메탄과 관련하여, 이 사건 사업주는 건강장해를 예방하기 위하여 해당 업무를 하는 근로자에게 보호구를 지급하여 착용하도록 하여야 한다(안전보건규칙 제450조).

그런데 갑6, 8, 11, 18호증, 을4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로 원고가 이 사건 각 사업장관리카드의 유해물질 관리상태 중 '보호구 지급 · 착용상태'에 관하여 '양호'라고 작성한 부분은 이 사건 사업장의 에어컨부품 세척 공정에서 해당 근로자들이 보호구 착용을 하지 않은 채로 해당 업무를 한 사실을 인식하였거나 충분히 인식할 수 있었음에도 사실과 다른 내용의 기재를 하였다고 단정할 수 없다.

원고가 이 사건 각 사업장관리카드의 작성대상기간 동안 세척 공정에 근무하는 근로자들에게 보호구가 지급되지 않았음을 인정할 증거가 없고, 피고가 이 사건 처분의 원인사실로 주장한 내용[발주업체인 E가 이 사건 사업주를 매년 반기 1회 방문하여 ESH(환경, 안전, 보건 분야에 대한 평가)를 하면서 2018년 상반기, 2019년 상반기, 2020년 상반기에 세척 작업 시 방독마스크 미착용에 대하여 지적한 것]과 관련하여, E의 이러한 자료가 원고에게 교부되었음을 인정할 증거가 없다.

부산지방고용노동청 창원지청의 이 사건 사업장에 대한 조사 과정에서 원고 소속 직업환경의학과 전문의로서 2018년부터 이 사건 사업장의 보건관리 업무를 담당한 G은, 이 사건 사업장에 대하여 당시 점심시간에 현장점검이 실시되었기 때문에 디클로로메탄 세척제를 사용하는 실제 작업 과정을 확인하지도 못했고, 만일 실제 세척 작업을 현장에서 직접 확인하였다면 방독마스크 등의 보호구를 착용하도록 보건지도를 하였을 것이다는 취지로 진술하였다.

재량권 일탈 · 남용 여부에 대한 판단

이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익은, 보건관리전문기관으로 하여금 그 보건관리업무 수행의 전문성, 신뢰성, 성실성을 담보하도록 함으로써 산업재해를 사전에 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성하도록 하며 향후 산업재해사고 등이 발생할 경우 책임소재를 명확히 하도록 함으로써 궁극적으로 산업현장의 안전과 보건을 유지 ·증진하도록 하는 것으로, 그 중요성이 매우 크다.

사업장관리카드는 산업안전보건법 시행규칙 제20조 제3항과 고용노동부예규인 안전 · 보건관리전문기관 및 재해예방 전문지도기관 관리규정 등 관계 법령에 따라 작성되어야 하는 서류이다. 그런데 보건관리전문기관은 사업장관리카드에 사업장의 전반적인 현황, 안전 · 보건업무 담당자, 각종 관리책임자의 상세 명단, 업무와 작업의 개요, 근로자 현황, 산업재해 발생현황, 안전 · 보건관리규정의 제 · 개정 내용, 산업안전보건위원회 운영 상황, 각종 위험성 평가, 근로자에 대한 건강증진운동, 건강상담, 각종 안전보건교육 등 시행 내역, 위험기계 · 기구 방호조치, 보호구, 안전검사, 위험물질 관련사항, 유해물질 관련 사항, 보건관리 업무 수행 일지, 응급의료체계, 사업주의 만족도, 사업장 약도 등 보건관리업무에 관한 제반 수행 내용과 점검 결과, 조치 등을 상세히 작성하고, 이를 일정기간 비치하여야 하며, 감독기관, 사업주, 다른 안전 · 보건 관련 기관 등에 제공하여야 하는 중요 서류로 그 진실성과 적정성이 필수적으로 담보되어야 한다.

산업안전보건법 시행규칙 별표 26 제2항 가.목 5)는 보건관리 업무 관련 서류를 거짓으로 작성한 경우 바로 지정취소의 처분을 하도록 규정하고 있을 뿐 달리 그 처분을 감경하거나 면제할 수 있는 사유를 정하지 않고 있다(다만 위 별표 26 제1항바.목에 따르면 위반사항이 위반자의 업무수행지역에 국한되어 있고, 그 지역에 대해서만 처분하는 것이 적합하다고 인정되는 경우 그 지역에 대해서만 일부 지정취소 등의 처분을 할 수 있으나, 원고는 여기에 해당하지 않는다). 따라서 이 사건 처분이 부당하다거나 위 행정처분의 기준에 관한 관계 법령상의 규정들이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 객관적으로 불합리하다고 볼 아무런 근거가 없다.

원고는 이 사건 사업장의 국소배기장치 점검을 충실하게 이행하지 못한 사유에 관하여 이 사건 사업주의 비협조 등에 기인한 것이라는 취지로 일관되게 주장하나, 원고의 일방적인 주장만으로 그와 같이 단정할 수 없다. 그리고 앞서 본 바와 같이 주식회사 D의 각 작업환경측정 결과보고서에는 이 사건 사업장 중 세척 공정이 이루어지는 장소에 국소배기장치가 설치되어야 한다고 되어 있고, 원고 소속의 의사, 간호사, 위생기사가 위 각 작업환경측정 결과보고서를 확인하였던 점을 고려하면, 이 사건 각 사업장관리카드 중 유해물질 관리상태 중 '밀폐 · 국소배기상태'란의 거짓 기재에 관한이 사건 처분이 지나치게 원고에게 가혹하다고 보기 어렵다.

이 사건 처분에 의하여 원고에 대한 보건관리전문기관 지정이 취소된다 하더라도, 원고는 산업안전보건법 제21조 제5항에 따라 지정이 취소된 날부터 2년 이내에 보건관리전문기관으로 지정받을 수 없는 제약을 받을 뿐 그 이후 다시 보건관리전문기관으로 지정받는 데에 특별한 법령상의 제한이 있는 것으로 보이지 않는다.