서울고등법원 2014. 9. 19.자 2014아413 결정

신청인은 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 '교원노조법'이라 한다)에 따라 전국의 국·공립학교 및 사립학교 교원을 조합원으로 하여 설립된 노동조합(이하 '노조'라고만 한다)으로서 신청인의 규약은 다음과 같이 부당해고된 교원의 조합원 자격을 인정하고 있고(이하 아래의 부칙 제5조를 '이 사건 규정'이라 한다), 한편 원고의 조합원으로 가입되어 있는 해직 교원은 9명이다.

고용노동부장관은 이 사건 규정이 교원의 신분을 상실하여 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하지 않은 경우는 물론이고 중앙노동위원회 재심판정 이후 해고 관련 소송 진행 중에도 조합원 자격이 유지된다고 규정하고 있는 등으로 교원노조법 제2조에 위배된다고 보아, 2013. 9. 23. 교원노조법 제14조 및 같은 법 시행령 제9조, 노동조합 및 노동관계조정법(이하, '노조법'이라 한다) 제12조 제3항 및 같은 법 시행령 제9조 제2항의 규정에 따라 신청인에게 '이 사건 규정을 교원노조법 제2조에 맞게 시정하고, 노동조합의 조합원이 될 수 없는 해직자가 가입·활동하지 않도록 조치할 것'을 내용으로 하는 시정요구를 하면서 이를 이행하지 않을 경우 '교원노조법에 의한 노동조합으로 보지 아니함'을 통보할 예정이라고 예고하였다.

그러나 신청인은 위와 같은 시정요구에 따른 이행을 하지 않았고, 이에 고용노동부장관은 2013. 10. 24. 원고가 2013. 9. 23.자 시정요구에 따른 이행을 하지 않았다는 이유로 원고를 '교원노조법에 의한 노조로 보지 아니한다.'라고 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

신청인은 2013. 10. 24. 고용노동부장관을 상대로 서울행정법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2013구합26309)를 제기하였으나 기각되자 항소하였고, 항소심 재판(이 법원 2014누54228)이 계속 중이던 2014. 7. 22. "교원노조법 제2조가 헌법 제33조 제1항(노동3권), 헌법 제31조 제6항(교원지위법정주의), 헌법 제11조 제1항(평등권), 헌법 제15조(직업선택의 자유), 헌법 제10조(인간의 존엄과 가치, 행복추구권) 및 헌법 제37조 제2항(과잉금지원칙)에 위반된다."고 주장하며 이 법원에 위헌법률심판제청을 신청하였다.

신청대상 법률조항

재판의 전제성

이 사건 법률조항의 의미

이 사건 법률조항 단서의 연혁

이 사건 법률조항 단서는 노조법 제2조 제4호 라목 단서<3>와 사실상 같은 내용으로서 교원노조법이 1999. 1. 29. 제정될 당시 노조법 제2조 제4호 라목 단서의 내용이 이 사건 법률조항 단서에 도입된 것으로 보인다.

노조법 제2조 제4호 라목 단서의 규정 배경은 다음과 같다.

1987년 노동법 개정 당시 사용자가 노조설립을 방해하기 위해 조합 대표자나 임원 등을 해고하는 등 해고권을 남용하는 것으로부터 노조의 설립과 존립, 근로자의 노동3권을 보호하고자 구 노동조합법 제3조 제4호에 "다만, 해고의 효력을 다투는 자를 근로자가 아닌 자로 해석하여서는 아니된다."라는 단서 규정이 신설되었는데, 이는 당시 한국의 노조가 기업별 노조를 원칙적인 형태로 하고 있었음을 염두에 둔 것으로 보인다.

이후 위 규정은 1997년에 현행 노조법이 제정되면서 피해고자의 권리남용 및 단체교섭시의 피해고자 복직요구 등 피해고자를 둘러싼 노사분쟁의 장기화를 방지한다는 이유로 해고의 효력을 다투는 자의 보호범위를 축소하는 현재와 같은 규정으로 변화하였다.

노조법 제2조 제4호 라목 단서에 관하여 대법원은 "위 규정은 기업별 노조의 조합원이 사용자로부터 해고됨으로써 근로자성이 부인될 경우에 대비하여 마련된 규정으로서, 이와 같은 경우에만 한정적으로 적용되고, 원래부터 일정한 사용자에의 종속관계를 필요로 하지 않는 산업별·직종별·지역별 노조 등의 경우에까지 적용되는 것은 아니다."라고 판단하였다(대법원 2004. 2. 27. 선고 2001두8568 판결 참조). 이에 비추어 볼 때 노조법 제2조 제4호 라목 단서는 산업별·직종별·지역별 노조 등에는 적용될 수 없는 것인데, 이 규정이 기업별 노조가 아니라 산업별·직종별·지역별 노조의 하나에 해당하는 교원노조<4>를 규율하는 교원노조법에 잘못 도입된 것이 아닌가 하는 의심이 간다.

단결권 침해 여부에 관한 판단

헌법 제33조의 내용

단결권의 헌법적 의미

헌법 제33조 제1항의 노동3권은 자유민주주의를 유지·존속·발전시키기 위한 제도적 장치로서 위 헌법 규정만으로 직접 효력이 발생할 수 있는바, 그 중 단결권은 헌법 제21조 제1항의 결사의 자유가 근로의 영역에서 구체화된 것으로서 근로자가 '근로조건의 향상을 위하여' '자주적'으로 노조나 그 밖의 단결체를 조직·가입하거나 그 단결체를 운영할 권리이다. 노동3권은 그것만으로는 곧바로 행사될 수 없고 단결권행사를 통해 노조가 먼저 구성되고 난 후에서야 자유롭게 행사할 수 있다는 점에서 단결권은 노동3권 중 가장 시발적인 기본권이자 노동3권 행사의 전제조건이 되는 중요한 기본권이다.

노조는 근로자들이 근로조건 개선 등 자신의 이익을 옹호하기 위하여 단결권을 행사해서 자주적으로 결성한 임의단체로서 그 내부운영에 있어서 조합규약 및 다수결에 의한 자치가 보장되는바, 위 단결권의 내용에는 근로자가 노조의 조직형태, 조합원의 범위 등에 관하여 규약의 형태로 자주적으로 결정하는 등으로 자유로이 노조를 조직하거나 이에 가입할 수 있는 것 등이 포함된다.

한편 우리 헌법상 기본권 제한규정의 구조적인 체계를 보면, 헌법의 각 조항에 의한 직접적인 제한(헌법 제21조 제4항, 제23조 제2항, 제26조 제2항, 제33조 제2항·제3항) 및 일반적 법률유보(헌법 제37조 제2항) 이외의 방법으로는 제한될 수 없는바, 단결권도 마찬가지로 위와 같은 제한 외에 달리 제한될 수는 없다.

단결권의 주체 및 그 내용

근로자

교원

교원은 학생들에 대한 지도교육이라는 노무에 종사하고, 그 노무제공에 대한 대가로 받는 임료·기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 사람이므로 교원 역시 근로자에 해당한다(헌법재판소 1991. 7. 22. 선고 89헌가106 결정 등 참조). 따라서 원칙적으로 교원도 헌법 제33조 제1항에 의하여 단결권이 보장되고, 다만 예외적으로 아래에서 보는 바와 같이 국·공립학교 교원은 그 신분이 공무원인 관계로 그에 따른 규율을 받게 된다.

교원은 사립학교 교원과 국·공립학교 교원으로 구분할 수 있는데, 사립학교 교원의 신분은 공무원이 아니고, 어디까지나 학교법인이나 학교의 경영자와의 사이에 맺어진 고용계약상의 근로자이며, 게다가 예외규정을 되도록 확장해석하지 말아야 하는 법해석의 일반원칙을 감안한다면 사립학교 교원은 헌법 제33조 제1항의 원칙에 따른 일반 근로자로서 일반 근로조건의 향상을 위하여 자족적인 단결권이 보장된다고 보아야 한다<5>. 이에 반하여, 국·공립학교 교원은 공무원의 신분을 보유하고 있기 때문에, 헌법 제33조 제2항에 의하여 교원노조법이 제정되면서 국·공립학교 교원의 헌법상 단결권이 규정되었다.

비록 위와 같이 사립학교 교원과 국·공립학교 교원에게 헌법상 단결권이 인정되는 근거가 다르다고 하더라도, 사립학교 교원과 국·공립학교 교원 모두 그 지위는 국가의 자격증제도를 바탕으로 인정<6>되고 있는 점, 교원노조법이 양자의 차이보다는 교원으로서의 성격에 주목하여 양자를 구분하지 않고 하나의 법으로 함께 규율하고 있는 점, 중등 교육과정에서 사립학교가 차지하는 비중이 공립학교를 상회하고 있는 것이 우리나라의 현실인 점, 자유민주주의를 채택하고 있는 사회에서는 예외 없이 교원의 노동3권에 대하여 사립학교만이 아니라 국·공립학교 교원에 대해서까지 이를 인정하고 있는 점, 헌법적 근거 없이 사립학교 교원을 국·공립학교 교원과 같게 취급하여 기본권을 제한할 수는 없는 점, 교원의 단결권에 관하여 헌법 제33조의 규정 내용상 원칙적으로 교원은 헌법 제33조 제1항에 의하여 단결권이 보장되고 국·공립학교 교원에 대하여 적용되는 헌법 제33조 제2항은 예외로 보이는 점 등의 여러 사정 등을 고려할 때 교원노조법에서 입법자에게 인정되는 입법재량은 사립학교 교원의 단결권을 기준으로 함이 상당하다고 판단된다.

또한 일정한 사용자와의 사용종속관계를 예정하지 않은 산업별·직종별·지역별 노조 등과 같은 초기업별 단위노조에는 일시적으로 실업 상태에 있는 자나 구직 중인자도 노동3권을 보장할 필요성이 있는 한 가입할 수 있고, 근로자들은 노조를 조직할 때에 그 조직형태를 기업별 또는 초기업별 단위노조로 할 것인지를 스스로 결정함으로써 근로자 아닌 자를 조합원 범위에 포함시킬지 여부를 스스로 결정할 수 있는데, 앞서 본 바와 같이 교원노조는 그 성격상 산업별·직종별·지역별 노조 등에 가깝고, 사립학교 교원의 단결권은 헌법 제33조 제1항에 의하여 보장되는바, 그렇다면, 해직된 교원이나 퇴직한 교원, 계약기간이 종료된 기간을 정하여 임용된 교원으로서 일시적인 실업상태에 있는 자로서 교원으로 취업할 의사와 능력이 있는 자(이하 '구직 중인 퇴직 교원'이라 한다), 또 아직 교원으로 취업한 적이 없으나 교원자격증을 소지하고 있으면서 교원으로의 취업을 준비하는 자(이하 '교원취업희망자'라고 하고, 구직 중인 퇴직 교원과 교원취업희망자를 '예비 교원'이라 한다)도 단결권을 향유하는 주체에 포함된다고 볼 수 있다.

따라서 헌법 제33조 제1항의 근로자의 단결권에 비추어 교원의 단결권을 살펴보면, 실업자 등에 준하는 예비 교원도 단결권의 주체인 교원의 범위에 포함된다고 해석할 만한 상당한 이유가 있다.

헌법 제31조 제6항이 교원의 단결권 제한의 근거가 될 수 있는지 여부

헌법재판소는 교원노조법이 시행되기 이전인 1991. 7. 22. 선고한 89헌가106 사건에서 사립학교 교원의 노동3권을 부인하고 있던 구 사립학교법 제55조에 대하여 합헌결정을 하였는데, 그 다수의견은 그 논거 중 하나로 '헌법 제31조 제6항<7>의 교원지위법정주의는 국민의 교육을 받을 권리를 더 효과적으로 보장하기 위하여 교원의 보수 및 근무조건 등을 포함하는 개념인 교원의 지위에 관한 기본적인 사항을 법률로써 정하도록 한 것이므로 교원의 지위에 관련된 사항에 관한 한 위 헌법조항이 근로기본권에 관한 헌법 제33조 제1항에 우선하여 적용된다는 것'을 들었다.

그러나 사립학교 교원에 대하여 헌법 제31조 제6항만이 적용되고 헌법 제33조 제1항의 적용은 배제된다는 취지의 헌법재판소의 위 다수의견은 다음과 같은 사정에 비추어 볼 때 수긍하기 어렵다.

헌법 제31조 제6항의 교원지위법정주의는 적극적으로 교육제도 및 교원의 지위를 형성하여야 하는 입법의무를 부과한 것이지 교원이 갖는 근로자로서의 권리를 제한할 권한을 입법자에게 위임한 조항이 아니고, 헌법 제31조의 전체 조문과의 관련성을 고려할 때 같은 조 제6항은 교육제도와 교원의 기본권을 법률로써 더 강화하고 보호하려는 취지인 것으로 보이므로 여기의 법률 유보는 침해적 법률유보라기보다는 형성적 법률유보로 보아야 할 것이다.

헌법의 해석원리상으로도 노동3권은 헌법이 보장하고 있는 국민의 기본권이고 국민의 기본권을 신장하기 위한 경우에는 확대해석이 가능할 것이지만 이를 제한하거나 부정하기 위한 경우에는 그것이 허용될 수 없다. 가사 두 개의 기본권이 상충하는 경우라도 서로 양립·조화를 모색하여야 하는 것이지, 국민의 교육을 받을 권리의 보장 때문에 사립학교 교원의 단결권마저 부인할 근거는 될 수 없다.

헌법상 노동3권에 대한 제한은 제33조 제2항(공무원의 노동3권 제한)과 제3항(주요방위산업체에서의 단체행동권 제한)과 같이 대상과 범위가 명시되는 경우에 한정된다고 보아야 한다.

더불어 위 결정은 교원노조법이 제정되고 시행되기 전에 이루어진 것이고, 그로부터 상당한 시간이 경과되면서 사회, 정치적 환경이 적지 않게 변화하였다.

과잉금지의 원칙

헌법 제37조 제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위해 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적 내용을 침해할 수 없도록 규정하였다. 이는 헌법에서 부여한 기본권을 위와 같은 요건을 갖춘 경우에 법률로 그 범위를 제한할 수는 있으되, 제한하여야 할 현실적인 필요성이 아무리 큰 것이고 또 강조될 것이라 하더라도 기본권을 근본적으로 잃게 하는 본질적 내용을 침해하는 기본권 제한입법은 허용되지 아니함을 뜻한다.

교원의 단체행동권은 이를 행사할 경우 교육의 권리 등 다른 기본권을 침해하거나 다른 공익과 충돌할 여지가 많지만, 앞서 본 바와 같은 단결권의 내용(단결체를 조직하고 이에 가입하는 등의 권리에 그침)에 비추어 해직 교원 등을 포함한 교원의 단결권의 행사에 의하여 학습권을 비롯한 교육과 관련된 공익이 침해될 여지가 거의 없으므로 이 사건 법률조항과 같이 교원의 범위를 제한하는 것은 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우라고 보기 어렵다. 그럼에도 교원들이 노조의 조직형태, 조합원의 범위 등에 대하여 결정할 수 있는 단결권의 내용을 노조의 조직형태에 대하여 직종별·지역별 노조로 제한하고 이에 더하여 조합원의 자격과 범위를 재직 중인 교원으로 제한하는(직종별·지역별 노조에 있어서는 적용될 수 없거나 적용될 이유가 없음에도) 이 사건 법률조항은 단결권의 본질적인 내용을 침해하는 것으로서 과잉금지의 원칙에 저촉될 여지가 있다.

판단

평등권 침해 여부에 대한 판단

관련 헌법 규정 및 그 내용

평등권 침해 여부

차별의 존재

차별의 합리성

교원들, 특히 공무원도 아닌 사립학교 교원들을 일반 근로자, 특히 교원과 유사한 전문직 근로자라든지, 공공성이 중대한 노조법 제71조 제2항의 철도사업, 항공운수사업이나 수도사업, 병원사업, 혈액공급사업 등 필수공익사업장의 근로자 등과 달리 취급하여 현직 교원 아닌 자의 가입을 원천적으로 봉쇄할 합리적 이유는 찾을 수 없다.

이와 같이 현직 교원 아닌 자의 교원노조 가입을 법으로 금지하는 입법은 유례를 찾아볼 수 없고, 프랑스, 독일, 일본, 영국, 미국 등에서는 현직 교원뿐만 아니라 해고자 등에게도 조합원 자격을 부여하고 있다.

또한 앞서 이 사건 법률조항 단서의 연혁에서 본 바와 같이 교원노조법 제2조 단서와 같은 내용인 노동조합법 제2조 제4호 라목 단서는 산업별·직종별·지역별 노조 등에는 적용될 수 없다. 그런데 교원노조는 그 성격상 기업별 노조가 아니라 산업별·직종별·지역별 노조 등에 가깝다.

교육기본법 제15조에 따라 설립되는 교원단체는 교원노조와 유사한 기능을 하면서 교원노조와 사실상 경쟁관계에 있음에도 그 조직에 관하여 이 사건 법률조항과 같은 별다른 법적 규율이 없다.

소결

학교에는 다음 각 호의 교원을 둔다.