서울고등법원 2019. 8. 23. 선고 2018누76943 판결

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

이 사건 처분 중 이 사건 표의 순번 1 내지 7, 13, 16에 관한 인력 배치기준 위반금액 합계 22,422,680원은 다음과 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

피고는 해당 월에 이 사건 시설에 요양보호사 3명이 배치되었어야 하는데, 원고가 2명만 배치한 것이 위법하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그런데 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제2호, 구 노인복지법(2018. 3. 13. 법률 제15442호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제34조 제1항, 제35조 제3항, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표4]는 노인요양공동생활가정의 경우 입소자 3명당 요양보호사 1명을, 노인요양시설의 경우 입소자 2. 5명당 요양보호사 1명을 둘 것을 직원배치기준으로 규정하고 있을 뿐, 입소자의 수를 3 또는 2.5로 나누었을 때 소수점 미만이 발생할 경우의 처리방법에 관하여 규정하고 있지 아니하다. 이에 관하여 2016. 1. 1. 이전에는 '국민건강보험공단 공고'의 형식으로 이루어지는 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항'(이하 '이 사건 공고'라 한다)에만 '배치기준 인원을 계산할 때 소수점 이하는 반올림한다'는 규정(이하 '반올림 규정'이라 한다)이 존재하였으나, 이는 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없는 피고의 내부규정에 불과하다.

이후 2015. 11. 25. 개정되어 2016. 1. 1. 실시된 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시'(이하 '이 사건 고시'라 한다)에 반올림 규정이 신설되면서 이 사건 고시가 법령 보충적 행정규칙으로서 국민과 법원을 기속하는 형식을 갖추게 되었으나, '3명당 1명' 또는 '2.5명당 1명'이라는 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표4]의 문언은 입소자 수가 3명 또는 2.5명 늘어났을 때 비로소 요양보호사를 1명 더 배치하라는 내용, 즉 배치기준 인원을 계산할 때 소수점 이하는 버림한다는 의미임이 분명하고, 위 규정은 침익적 행정처분의 근기가 되므로 엄격히 해석하여야 하는바, 이 사건 고시의 반올림 규정은 노인장기요양보험법의 위임범위를 벗어나는 것이어서 무효이다.

결국 피고가 들고 있는 이 사건 공고 및 이 사건 고시는 모두 원고를 구속하는 효력이 없고, 순번 2 내지 7, 13, 16에 해당하는 기간에 이 사건 시설의 입소자 수에 따라 필요한 요양보호사의 수는 2.5명 이상 3명 미만이므로, 원고가 소수점 미만을 버림하여 요양보호사 2인을 배치한 것은 적법하다.

2015년 4월경 이 사건 시설에는 등급외자인 C이 입소하여 있었고, C을 포함한 입소자 수는 5명이었으므로, 노인요양공동생활가정에 관한 입소자 3명당 요양보호사 1명 기준을 적용하면 요양보호사 1. 6명이 필요하였는데, 2015년 4월에 이 사건 시설에는 2명의 요양보호사가 각 월 171시간, 168시간씩 근무하였다. 다만 종전에 요양보호사의 근무시간이 월 160 시간이었다가 2014. 6. 27. 국민건강보험공단 공고 제2014-163호로 개정된 이 사건 공고에서 요양보호사 1인당 월 176 시간의 근무시간을 요하게 되었으므로, 2015년 4월에 시행중이던 이 사건 공고에 의하면 위 2인의 요양보사의 근무시간이 월 176 시간에 미달하게 되어 요양보호사 1인으로만 인정되게 된다. 그런데 이 사건 공고가 2015. 7. 30. 국민건강보험공단 공고 제2015-185호로 다시 개정되면서 요양보호사의 근무시간 기준이 월 160시간으로 되었는바, 그 개정 취지에다가 당시 피고가 2015년 4월 분에 관하여 월 160시간을 기준으로 하여 원고가 청구한 장기요양급여비용을 모두 지급한 점을 더하여 볼 때, 피고가 요양보호사의 근무시간 기준을 월 176시간으로 하여 이 사건 표 순번 1의 처분을 한 것은 신뢰보호원칙에 위배된다.

요양보호사 D는 일주일 중 수요일을 휴무로 하고 토요일에 근무를 하는 방식으로 근무를 해왔는데 이를 기준으로 보면 요양보호사 D의 2015년 4월 근무가능일수는 21일로 이에 8시간을 곱하면 168시간이 월 기준 근무시간이 된다. 피고가 정한 기준인 공휴일과 토요일을 제외한 근무가능일수를 기준으로 월 기준 근무시간을 계산하면 요양보호사 D처럼 평일 중에 하루를 휴무일로 정한 요양보호사의 경우 근로기준법이 정한 휴무를 보장받지 못한 채 하루를 더 근무해야 급여비용을 받을 수 있는 결과를 초래한다. 이처럼 동일하게 주 5일 근무를 하였음에도 불구하고 휴무일을 평일에 부여하였는지 여부에 따라서 월 기준 근무시간이 달라지는 것은 같은 것을 합리적인 이유 없이 다르게 취급한 것으로서 평등의 원칙을 위반한 것이다. 따라서 근무가능일수를 일률적으로 토요일과 공휴일을 제외한 시간으로 보아서는 안 되고 종사자의 근무형태를 고려하여 계산하여야 한다. 그렇다면 요양보호사 D는 당연히 근무인원 1인으로 인정되어야 한다.

요양보호사 E은 야간근무자로서 휴게시간을 주간근무자보다 많이 부여받았음에도 불구하고 요양보호사 E의 근무시간을 기재하는 과정에서 착오로 실 근무시간이 축소하여 기재되었다. 따라서 요양보호사 E의 경우에도 휴게시간을 정상적으로 계산하여 월 기준 근무시간인 176시간 이상을 근무한 것으로 인정되어야 한다.

별지 기재와 같다.

법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그 고시가 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결, 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결). 한편 법률에서 위임받은 사항을 전혀 규정하지 않고 재위임하는 것은 복위임금지 원칙에 반할 뿐 아니라 위임명령의 제정 형식에 관한 수권법의 내용을 변경하는 것이 되므로 허용되지 않으나 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 그 중의 특정 사항을 범위를 정하여 하위법령에 다시 위임하는 경우에는 재위임이 허용된다(대법원 2015. 1. 15. 선고 2013두14238 판결).

노인장기요양보험법 제39조 제3항은 '재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.'라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제32조는 재가 및 시설 급여비용은 장기요양 등급 및 급여 제공 일수 등을 기준으로 산정하도록 하면서 '세부적인 산정 기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다.'라고 정하고 있다. 이에 따라 이 사건 고시에서는 인력 배치기준, 근무시간 등에 관한 세부적인 산정기준을 정하고 있고, 인력배치기준 위반에 따른 감액을 규정하면서 그 세부사항인 결원비율 및 결원수를 피고의 이사장이 정하도록 규정하고 있다.

인력 배치기준에 관한 이 사건 고시 및 이 사건 공고의 상위법령인 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 구 노인복지법 제34조 제1항, 제35조 제3항, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표4]의 규정을 준용하여 '노인요양공동생활가정의 경우 입소자 3명당 요양보호사 1명'을, '노인요양시설의 경우 입소자 2.5명당 요양보호사 1명'을 둘 것을 직원의 배치기준으로 정하고 있는바, 위 규정의 취지는 노인요양공동생활가정의 경우 입소자 3명당 요양보호사 1명이, 노인요양시설의 경우 입소자 2.5명당 요양보호사 1명이 배치되는 것이 적당하다는 것이므로, 원고의 주장처럼 위 문언을 입소자 증가인원이 3명 혹은 2.5명에 이른 경우에만 요양보호사 1명을 추가로 배치하라는 의미로 해석하여야만 하는 것은 아니다. 오히려 이 사건 고시 및 이 사건 공고에서 정하고 있는 반올림 규정의 취지는 배치인원이 좀 더 많은 방향으로 계산하여 수급자들이 제공받는 급여의 질을 향상시키기 위한 것이라는 점을 고려하면, 증가한 입소자의 수가 2.5명 혹은 3명에 이르지 않더라도, 그 중간 정도의 선을 기준으로 하여 증가한 입소자의 수가 2.5명 혹은 3명에 더 가까워지면 요양보호사 1명을 더 배치하라는 것이 그 내용이 합리적이고 상위법령에서 규정하는 배치기준의 취지에도 부합한다.

따라서 이 사건 고시 및 이 사건 공고는 상위 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하므로 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 갖는다고 할 것인바, 원고가 이 사건 표 순번 2 내지 7, 13, 16 부분과 관련하여 각 해당 월에 이 사건 시설에 요양보호사를 2명만 배치한 것은 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제2호에 따른 인력배치기준에 위배된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

을 제1, 5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 2015년 1월경부터 변경된 기준에 따라 요양보호사에 대하여 월 기준 근무시간 176시간을 적용하였고, 이 사건 표 순번 1로 문제되는 2015년 4월에도 같은 기준을 적용한 사실, 원고는 2014년 6월부터 2015년 4월까지 C의 입소사실을 피고에게 신고하지 않았고, 그 때문에 피고는 2015년 4월의 일자별 입소자수 합계를 5인이 아닌 4인으로 오인하여 원고가 청구한 금액을 지급하게 된 것일 뿐, 원고의 주장과 같이 피고가 위 기간 중 요양보호사의 월 기준 근무시간을 160시간으로 인정하였기 때문이 아닌 사실이 인정된다.

따라서 피고가 2015년 4월경 원고에게 요양보호사에 대하여 월 기준 근무시간 160시간을 적용하여 요양급여를 지급하겠다는 신뢰를 부여하였다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 고시 제49조 제1항은 '급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간]으로 한다.'라고 규정하고 있고, 이 사건 공고 제3절 4. 나. 2)에서는 '직원의 근무형태 (전임, 겸임, 시간제 등)에 관계없이 직원 1인의 월 근무시간이 [해당 월에 관공서의 공휴일에 관한 규정」에 의한 공휴일과 「근로자의 날 제정에 관한 법률」에 의한 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간] 이상인 경우 1인으로 계산하며, 직원 1인의 월 기준 근무시간을 초과한 시간은 다른 사람의 근무시간으로 계산하지 아니한다.'라고 규정하고 있다.

이처럼 노인장기요양보험 관계 법령에서 시설 및 인력기준을 갖추어 급여를 제공하도록 하고 인력배치기준 및 배치기준을 충족하기 위한 월 기준 근무시간 등을 정하고 있는 취지는 업무 분야에 필요한 종사자가 일정한 근무시간 동안 해당 업무에 종사하도록 하여 수급자에게 적정하고 적합한 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이라는 점, 월 기준 근무시간을 [해당 월에 관공서의 공휴일에 관한 규정」에 의한 공휴일과 「근로자의 날 제정에 관한 법률」에 의한 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간으로 일률적으로 정한 것이 관련 법령의 목적이나 취지에 비추어 객관적으로 합리성을 갖추지 못하였다고 단정할만한 사정도 보이지 않는 점 등에 비추어 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

이 사건 고시 제51조 본문은 '근무인원 1인으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다.'라고 규정하고 있다. 따라서 요양보호사 E의 경우 휴게시간을 정상적으로 계산하면 월 기준 근무시간인 176시간 이상을 근무한 것으로 인정되어야 한다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

따라서 원고가 이 사건 처분 중 이 사건 표 순번 1 내지 7, 13, 16 부분에 관하여 인력배치기준에 위반하여 요양급여비용 합계 22,422,680원을 부당하게 지급받은 행위는 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 부당이득의 징수사유로 규정하고 있는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우'에 해당하므로, 이 사건 처분은 적법하다.

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 하는데 제1심판결은 이와 결론이 같아 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 한창훈(재판장) 원익선 성언주