서울고등법원 2021. 6. 16. 선고 2020누38067 판결

원고들 주장의 요지

절차적 하자 이 사건 처분은 O조합 검사 및 제재에 관한 규정 시행규칙을 위반하여 위법하다. 피고는 위 시행규칙 제32조 제1항의 양정사유를 참작하지 아니하였고, 위 시행규칙 제33조 제1항의 징계면직 사유 중 어느 사유에 해당하는지 통지하지 아니하였으며, 위 시행규칙 제38조의 감경사유에 대해 판단하지 아니하였고, 위 시행규칙 제39조에 따라 감독자와 행위자의 처벌 수위를 구별하지 아니하였으며, 위 시행규칙 제44조에 따른 징계양정의 구체적인 설시를 문서로서 작성하지 아니하였다.

실체적 하자

처분사유의 부존재(동일인 대출한도의 준수) 이 사건 대출금은 E가 본인의 계산으로 다른 사람 명의로 받은 대출이 아니고, 그 실질적 귀속자 또한 E가 아니므로, 동일인 대출한도를 초과하지 아니하였다. 이 사건 대출명의인들은 자신의 책임 하에 투자자를 모으는 개인사업자이고, 형식적으로만 E의 임직원 명칭을 가지고 있을 뿐이며, 사실상 독립적으로 투자자를 모집하여 이 사건 부실채권을 인수한 후 그 거래에 따른 손익을 자신의 계산으로 처리하기 위하여 자신의 계산으로 이 사건 대출을 받았다.

재량권의 일탈·남용 피고의 이 사건 처분은 징계의 재량권을 일탈·남용하였다. 원고들은 이 사건 대출 과정에서 충분한 검토로 신중한 결정을 하였고, 원고들의 노력으로 C조합의 종합평가 등급이 상향조정되었으며, 이 사건 대출로 인해 C조합에 아무런 피해가 발생하지 않았고 오히려 이익이 발생하였다.

절차적 하자에 대한 판단

관련 법리 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조의2). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 '이유를 제시한 경우'는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 참조).

판단

다음의 사실은 원고들과 피고 사이에 다툼이 없거나, 갑 제2, 3, 4, 5, 11, 12호증의 각 기재(가지번호 포함), 변론 전체의 취지를 종합하면 인정할 수 있다.

피고는 2018. 8. 1. C조합 및 원고들에게 이 사건 처분에 관한 사전통지를 하였으며, 그 통지서에는 조치의 원인이 되는 사실(이 사건 대출이 동일인 대출한도를 초과하는 것이라는 취지), 조치예정 내용[개선(직무정지~개선)], 관련 법규(D법 제42, 84조, D법 시행령 제16조의4, 상호금융업감독규정 제6조)가 모두 기재되어 있었다.

원고들은 2018. 9. 28. 피고에게 모든 혐의를 부인하는 취지의 의견서를 제출하였다. 피고는 2018. 10. 16. C조합에 검사결과 등을 통보하였는데, 그 통보서에도 조치의 원인이 되는 사실, 조치 내용, 근거 법령이 모두 명시되어 있었다.

위 인정사실에 따르면, 원고들로서는 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어졌는지 충분히 알 수 있었고, 그에 불복하여 행정구체절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었다고 봄이 타당하다. 그리고 앞서 본 법리에 비추어 볼 때, 이 사건 처분에 관한 사전통지서 및 검사결과 등 통보서에 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령의 내용이 상세히 기재된 이상, 설령 위 각 문서에 감경사유 등을 비롯한 제재 양정과 관련된 사항이 개별적, 구체적으로 명시되지 않았다고 하더라도, 이를 이유로 이 사건 처분에 절차적 하자가 있다고 볼 수는 없다.

원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

실체적 하자 중 처분사유의 존재 여부에 대한 판단

관련 법리 O조합은 동일인에 대하여 피고가 정하는 기준에 따라 R단체장의 승인이 있는 경우를 제외하고는 O조합의 직전사업연도 말 자기자본의 100분의 20 또는 자산총액의 100분의 1 중 큰 금액의 범위 안에서 피고가 정하는 한도인 5억 원(2016. 10. 24. 이전) 또는 7억 원(2016. 10. 24. 이후)을 초과하여 대출할 수 없다[D법 제42조, D법 시행령 제16조의4 제1항, 구 상호금융업감독규정(2016. 10. 24. 금융위원회고시 제2016-38호로 개정되기 전의 것) 및 현 상호금융업감독규정 제6조 제6항]. 대출인 명의를 다른 조합원 등의 이름으로 함으로써 각각의 명의인을 기준으로 한 대출금은 동일인에 대한 대출한도를 초과하지 않더라도, 대출금이 실질적으로 귀속되는 자를 기준으로 할 경우 대출한도를 초과하는 이상 그 대출행위는 D법 제42조에 위배되고(대법원 1999. 11. 12. 선고 99도1280 판결, 2001. 11. 13. 선고 2001도3531 판결 등 참조), 다른 사람의 이름으로 대출을 받더라도 그것이 본인의 계산으로 실행되는 것이라면 이는 본인의 대출에 해당한다(D법 제42조 후문).

이 사건 대출이 동일인 대출에 해당하는지에 관한 판단 제1심이 인정한 사실, 원고들과 피고 사이에 다툼이 없거나, 갑 제6, 7, 19 내지 41호증, 을 제2, 3, 13, 17 내지 23호증의 각 기재(가지번호 포함) 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음의 사실 내지 사정들을 종합해서 위에서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 대출은 동일인 대출에 해당한다고 판단된다.

이 사건 제1, 2계약 및 대출의 연속성 이 사건 제1, 2계약과 대출은 E가 이 사건 대출명의인들을 통하여 C조합으로부터 이 사건 대출금을 받아 이 사건 부실채권의 양수 대금으로 사용하려는 단일한 의도에 따라 진행된 연속적인 과정으로 보인다. 1 이 사건 제1계약은 금융기관이 보유한 이 사건 부실채권(근저당권부 부실채권)을 E에 양도하고, E는 금융기관에 대금을 지급하고 금융기관으로부터 부실채권을양수하는 내용인데, 여기에는 E가 이 사건 부실채권을 다시 양도할 수 있음을 금융기관이 확인하고 보장한다는 약정이 포함되어 있다(제6조 제1항 제b호). E는 이 사건 제1계약을 체결하면서 이를 이 사건 대출명의인들에게 다시 양도하는 것을 염두에 두고서 금융기관이 이를 확인하고 보장한다는 약정을 추가한 것으로 보인다. 2 이 사건 제2계약은 E가 이 사건 대출명의인들에게 이 사건 부실채권을 양도하고, 이 사건 대출명의인들은 E에 대금을 지급하고 E로부터 부실채권을 양수하는 내용인데, 그 대금지급 절차에는 이 사건 대출명의인들이 대출을 받아 이 사건 부실채권의 계약금 등을 제외한 나머지 금액을 E에 지급하는 것을 전제로 한 약정이 포함되어 있다(특약사항 제6조 제2항). E는 이 사건 대출명의인들이 C조합으로부터 받은 대출금을 E의 금융기관에 대한 이 사건 제1계약의 대금지급채무의 변제를 위하여 사용할 것을 염두에 두고 이 사건 제2계약의 약정에 이를 반영한 것으로 보인다. 이 사건 제2계약은 이 사건 제1계약의 체결 당일 또는 그 무렵 체결되었는데, 이는 E가 이 사건 부실채권을 이 사건 대출명의인들에게 재양도하는 실질을 가졌기 때문이다. 3 이 사건 대출금은 이 사건 대출명의인들이 C조합으로부터 이 사건 대출을 받은 날 또는 그 무렵 이 사건 제1계약에 따른 이 사건 부실채권의 양수 대금으로 사용되었다. 이는 이 사건 제1, 2계약의 체결과 이 사건 대출금의 사용이 E의 계획과 의도에 따른 연속적인 과정임을 의미한다. 4 이 사건 대출금의 상환도 E가 이 사건 제1계약에서 예정한 방법과 절차에 따라 이루어졌다. E는 이 사건 제1계약을 체결하면서 'E에 의한 담보권(근저당권) 행사 이외의 잔존 채권에 대한 추심행위 금지에 합의한다'라고 약정하여(제9조 제4항), 이 사건 부실채권의 행사 방법을 근저당권의 실행에 한정하였다. 이 사건 제1, 2계약에 따라 이 사건 부실채권의 담보로 제공된 부동산에 이 사건 대출명의인들 명의로 근저당권이전등기가 마쳐지고, 그 부동산에 C조합 명의로 근저당권부 질권설정의 부기등기가 마쳐진 후, 그 부동산의 임의경매절차에서 C조합이 근저당권부 질권자로서 선순위, 이 사건 대출명의인들이 후순위로 각각 배당금을 지급받아 C조합에 대한 대출금의 상환이 이루어졌다.

이 사건 대출명의인들이 E의 의사결정에 따라 대출을 받은 사정 이 사건 대출명의인들은 E의 의사결정에 따라 이 사건 대출을 받은 것으로 봄이 타당하고, 자신의 독자적인 판단에 따라 대출을 받은 것으로 보이지는 아니한다. 1 이 사건 대출은 E 명의로 이뤄진 3건의 대출과 이 사건 대출명의인들 9명의 명의로 이뤄진 26건의 대출이다. 합계 29건의 대출 모두 동일인 대출한도인 5억 원 내지 7억 원을 초과하지 않는 금액으로, 대출받은 돈이 모두 이 사건 제1, 2계약에 따라 E의 이 사건 부실채권의 양수 대금으로 사용되었다. 이 사건 대출금의 단일한 목적을 위한 체계적인 사용은 그 배후에 E의 의사결정이 있음을 추단케 한다. 2 이 사건 대출명의인들은 각 C조합에 제출한 대출신청서의 직업 란에 E의 임직원임을 명시하였다. C조합 과장 T는 이 사건 제1, 2계약서 등을 확인하여 대출을 하여 주었다는 취지의 서면(을 제12호증의 2)을 작성하였는데, 이에 비추어 보면, C조합은 이 사건 대출명의인들이 E로부터 이 사건 부실채권을 이전받은 사정을 감안하여 대출을 하여 주었던 것으로 보이고, 이 사건 대출명의인들의 개별적인 자격을 따져 대출 여부를 결정한 것은 아니라고 보인다(특히 이 사건 대출명의인들은 뒤에서 보는 바와 같이 대출 자격에 비하여 고액의 장기 대출을 받은 사례가 많았다). 이는 이 사건 대출명의인들이 개별적으로 대출신청을 하기 전에 E와 C조합이 사전에 교감을 가졌고, 그에 따라 E에서 이 사건 대출명의인들로 하여금 그 임직원임을 대출신청서에 적시하도록 의사결정하였음을 시사한다. 3 이 사건 대출명의인들은 근로기준법에 따른 E의 근로자로 보기는 어렵지만, 동일인 대출한도를 회피하기 위한 E의 단일한 목적에 따라 체계적으로 움직인 것으로 보인다. 이 사건 대출명의인들은 개별적으로 사업자등록을 한 것으로 보이지 아니하는 반면, 그 중 F는 E의 대표이사, N은 국장 또는 소장, I는 상무, J은 부장, M, L, K는 과장, H은 팀장 등으로 활동하는 등 이 사건 대출명의인들 모두가 E의 임직원의 직위를 보유하고 활동하였다. 4 E가 투자자들을 모집하기 위하여 한 광고(을 제3호증의1, 2, 3)에는 이 사건 대출명의인들이 직급과 함께 소속 임직원으로 기재되어 있고, E가 이 사건 부실채권투자의 사업주체인 것으로 기재되어 있다. 이를 통하여 E의 의사결정에 따라 대표이사인 F를 비롯한 이 사건 대출명의인들이 체계적으로 이 사건 대출금을 주된 재원으로 인수한 이 사건 부실채권에 대한 투자를 유치하려고 하였음을 알 수 있다. 5 이 사건 대출명의인들 중 H은 E로부터 이 사건 부실채권 중 청주시 상당구 P건물 Q호에 관한 담보부채권을 양수하는 내용의 이 사건 제2계약을 체결하였음에도 불구하고, 그 근저당권이전등기를 E 앞으로 마쳤다. 이는 단순한 착오나 업무상 실수로 발생하였다고 볼 여지도 있으나, 만일 H이 자신의 계산에 따라 움직이는 독립된 사업자였다면 좀처럼 일어나기 힘든 일로 보인다. 6 이 사건 제2계약의 일부 계약서(갑 제7, 18, 22, 26, 37호증의 2)에는 이 사건 부실채권의 채무자가 모두 S으로 잘못 기재되어 있다. 이는 E 및 이 사건 대출명의인들이 미리 부동문자로 인쇄된 계약서로 이 사건 제2계약을 체결하는 과정에서 발생된 실수로 보인다. 그러나 이러한 실수가 발생한 근본적 원인은 E의 의사결정에 따라 이 사건 대출명의인들이 일괄적이고 체계적으로 이 사건 대출신청을 하는 등 업무를 추진하였기 때문으로 보인다. 7 E 이사회는 3,700만 원을 금리 연 6%, 변제기 차입일로부터 1년으로 정하여 대출받되, 그 채무자 명의를 G으로 한다는 내용의 결의를 하였고, 실제로 그 무렵 G을 채무자로 한 대출이 이뤄졌다. 비록 위 대출이 C조합이 한 대출은 아니지만, E 이사회에서 개별 대출의 금리, 변제기, 채무자 명의까지 결의한 사정에 비추어 보면, E 이사회의 의사결정에 따라 체계적으로 이 사건 대출명의인들이 개별적인 대출신청을 한 사정을 엿볼 수 있다.

이 사건 대출이 E를 염두에 두고 이루어진 것으로 보이는 사정 이 사건 대출은 실질적으로 E를 염두에 두고 이루어진 것으로 보이고, 이 사건 대출명의인들 개인의 대출자격만을 검토하여 이루어진 것으로 보이지 아니한다. 1 C조합은 제2금융권으로서 대출이자가 매우 고율임에도, 연소득이 2,000만 원에 불과한 J에게 합계 4억 9,400만 원, 연소득이 3,000만 원에 불과한 K에게 2억 7,300만 원, 연소득이 1,400만 원에 불과한 G에게 합계 2억 9,100만 원, 연소득이 4,000만 원에 불과한 I에게 합계 8억 6,600만 원의 각 대출을 하는 등 이 사건 대출명의인들에게 고액을 대출하였다. 또한 그 대출기간도 2년으로 장기간으로 정하여 대출하였다. 이로써 일부 대출명의인들은 그들이 기재한 소득보다도 훨씬 높은 이자를 부담하게 될 정도로 장기간 매월 고액의 이자채무를 부담하게 되었다. 이러한 고액의 장기 대출은 이례적인 것으로 보인다. 2 C조합이 E와 무관하게 이 사건 대출명의인들 개인에 대하여 대출을 하였다면 대출의 부실화를 방지하기 위하여 엄격한 대출심사가 이루어졌을 것이다. 그러나 C조합은 위와 같은 고액의 장기 대출을 실행하면서도 이 사건 대출명의인들의 신용에 관하여 엄격한 심사를 하지 않았다. C조합은 이 사건 대출 여부를 심사하는 과정에서 개인의 신용에 관하여는 신용카드 거래내역 확인서, 건강·장기요양보험료 납부확인서,사업소득 원천징수영수증을 받는 데 그치는 등 여신업무방법서 및 여신심사기준이 정한 대출취급절차를 실질적으로 준수하였다고 보기 어렵다. 3 앞서 본 것과 같이 C조합은 이 사건 대출명의인들이 E로부터 이 사건 부실채권을 이전받은 사정을 감안하여 대출을 하여 주었던 것으로 보이고, 이 사건 대출명의인들의 개별적인 자격을 따져 대출 여부를 결정한 것은 아니었다.

이 사건 대출이 동일인 대출한도 제한을 잠탈하기 위한 것으로 보이는 사정 합계 29건에 이르는 이 사건 대출이 E 및 9명의 이 사건 대출명의인들의 명의로 이뤄진 것은 동일인 대출한도의 제한을 잠탈하기 위한 것으로 보인다. 1 E는 2014년 3차례에 걸쳐 회사 명의로 대출을 받았으나, 동일인 대출한도에 육박하자, 2015. 3.경부터 대표이사인 F를 시작으로 이 사건 대출명의인들 9명의 명의로 대출 받은 돈으로 이 사건 제1계약에 따른 E의 이 사건 부실채권의 양수 대금을 지급하였다. 2 E의 국장 또는 소장으로 활동한 N은 이 사건 대출이 다수의 명의인을 통하여 이뤄진 것은 동일인 대출한도가 있었고, 대출한도에 근접한 명의인이 계속하여 대출을 받을 수 없었기 때문이라고 진술하였다. 3 앞서 본 바와 같이 이 사건 대출명의인들은 동일인 대출한도를 회피하기 위한 E의 단일한 목적에 따라 체계적으로 움직인 것으로 보인다.

동일인 대출이 아니라고 볼 수도 있는 일부 사정에 관한 판단 제1심은 동일인 대출이 아니라고 볼 수도 있는 일부 사정을 종합하여 이 사건 대출이 동일인 대출이 아니라고 보았으나, 앞서 본 이유와 아래의 근거를 모아 보면, 그러한 일부 사정에도 불구하고 이 사건 대출은 동일인 대출에 해당한다고 판단된다.

이 사건 대출명의인들이 이 사건 부실채권을 양도받고 근저당권이전등기를 받아 임의경매절차에서 배당까지 받았다는 사정(제1심판결 11쪽 아래에서 3행부터 13쪽 아래에서 3행까지)에 관한 이 법원의 판단 1 이 사건 대출명의인들이 이 사건 부실채권을 양도받고 근저당권이전등기를 받아 담보권 실행을 위한 경매절차에서 배당까지 받은 것은, E가 처음부터 위와 같은 과정을 거쳐 동일인 대출한도 제한을 회피하여 금융기관으로부터 이 사건 대출명의인들의 이름으로 이 사건 부실채권을 매입하려는 방식으로 사업을 계획하거나 의도하였기 때문으로 보인다. 2 C조합은 이 사건 대출 당시 이 사건 제2계약에 따른 양도통지가 이뤄지지 아니하였기 때문에 E가 이 사건 부실채권의 귀속주체임을 전제로 이 사건 대출을 한 것으로 보인다. ᄀ C조합은 이 사건 대출명의인들이 이 사건 부실채권의 양수인으로서 채권양도통지의 요건을 갖추기 전에 먼저 이 사건 제1, 2계약을 증명하는 서류 등만을 구비하면 이 사건 대출명의인들에게 이 사건 대출을 하여 주었다. ᄂ C조합은 이 사건 대출 당시 실제 이 사건 제2계약에 따른 채권양도통지가 이루어지지 않은 상태에서 일단 대출부터 실행하였고, 채권양도통지 및 질권설정통지는 그 채권양도 및 질권설정 일자를 대출 실행일로 하여 사후에 이뤄졌다(이 사건 대출명의자들이 주로 통지를 하였다). 이 사건 부실채권의 채무자에게 실제로 확정일자 있는 증서에 의한 채권양도통지 및 질권설정통지가 이루어진 날은 대출 실행일 및 근저당권이전등기의 일자보다 뒤인 반면, 확정채권양도통지서 및 질권설정통지서에 기재(대체로 수기로 기재되어 있고, 공란으로 되어 있는 경우도 있다)되어 있는 채권양도일자 및 질권설정 일자는 대출 실행일 겸 등기일자와 일치한다. ᄃ 이 사건 제2계약에 따른 채권양도통지가 이뤄지지 아니한 이상, 이 사건 부실채권의 양도로 채무자 등에게 대항할 수 없는 상태였고, 이 사건 제2계약의 내용에 비추어 보면, 이 사건 대출 심사 당시에는 이 사건 부실채권이 E에 귀속되어 있음을 전제한 것으로 보인다. 3 이 사건 부실채권은 E의 계획과 의도에 따라 회수되었다고 보인다. E는 금융기관으로부터 이 사건 부실채권을 양수받기로 한 이 사건 제1계약을 통하여 이 사건 부실채권이 양도 가능하다고 하면서(제6조 제1항 제b호), 'E에 의한 담보권(근저당권)행사 이외의 잔존 채권에 대한 추심행위 금지에 합의한다'고 정하여 이 사건 부실채권의 행사 방법을 근저당권의 실행에 한정하였다(제9조 제4항). 그렇다면 이 사건 부실채권의 담보로 제공된 부동산에 이 사건 대출명의인들 명의로 근저당권이전등기가 마쳐지고, 그 부동산에 C조합 명의로 근저당권부 질권설정의 부기등기가 마쳐진 후, 그 부 동산의 임의경매절차에서 C조합이 근저당권부 질권자로서 선순위, 이 사건 대출명의인들이 후순위로 각각 배당금을 지급받는 과정에 따라 C조합에 대한 대출금의 상환이 이루어진 것은, E가 이 사건 제1계약에서 예정한 방법과 절차에 따른 것이라고 평가할 수 있다. 4 한편 원고들은 변론종결 후인 2021. 5. 25.자 참고서면(5쪽)을 통하여 C조합에서 금융기관으로부터 이 사건 부실채권에 대한 확정채권양도통지서(확정일자 있는 양도통지서를 말하는 것으로 보이기도 하나, 분명하지 아니하다)를 받아두었다고 주장하였다. 그러나 아래와 같이 이 사건 부실채권의 양도통지가 모두 이 사건 대출 후에 이뤄진 것으로 보이는 사정에 비추어 보면, 위 주장을 받아들일 수 없다. ᄀ J에 대한 2015. 12. 21.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2015. 12. 31. 발송되었고(갑 제19호증의3), 2016. 8. 31.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2016. 9. 7. 발송되었다(갑 제20호증의3). ᄂ L에 대한 2016. 7. 28.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2016. 8. 4. 발송되었고(갑 제21호증의3), 2016. 8. 31.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 언제 발송되었는지 확인이 불가능하나(육안으로 갑 제22호증의3 기재의 발송일자 식별이 불가능함), 통지서의 통지일자는 공란으로 되어 있다(갑 제22호증의3). ᄃ F에 대한 2015. 3. 31.자 및 2015. 4. 3.자 각 대출에 관련된 채권양도가 확정일자 있는 증서에 의하여 이뤄졌음을 인정할 증거가 부족하고(갑 제23호증의3, 제24호증의3에는 모두 확정일자의 기재가 없다), 2016. 2. 15.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2016. 2. 22. 발송되었으며(갑 제25호증의3), 2016. 8. 29.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2016. 9. 6. 발송되었다(갑 제26호증의3). ᄅ G에 대한 2015. 4. 22.자 대출에 관련된 채권양도가 확정일자 있는 증서에 의하여 이뤄졌음을 인정할 증거가 부족하고(채권양도통지서가 증거로 제출된 바 없다), 2015. 12. 8.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2015. 12. 14. 발송되었으며(갑 제28호증의3), 2015. 12. 21.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2015. 12. 28. 발송되었다(갑 제29호증의3). ᄆ H에 대한 2015. 5. 7.자 및 2015. 8. 25.자, 2015. 11. 30.자 각 대출에 관련된 채권양도가 확정일자 있는 증서에 의하여 이뤄졌음을 인정할 증거가 부족하고(채권양도통지서가 증거로 제출된 바 없다), 2015. 12. 8.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2015. 12. 14. 발송되었으며(갑 제32호증의3), 2015. 12. 9.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2015. 12. 24. 발송되었고(갑 제33호증의3), 2016. 8. 31.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2016. 9. 7. 발송되었다(갑 제34호증의3). ᄇ I에 대한 2015. 7. 17.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2015. 7. 21. 발송되었고(갑 제35호증의3), 2015. 12. 21.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2015. 12. 28. 발송되었으며(갑 제36호증의3), 2016. 8. 26.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2016. 9. 2. 발송되었고(갑 제37호증의3), 2017. 2. 6.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 2017. 2. 16. 발송되었다(갑 제38호증의3). ᄉ M에 대한 2016. 8. 24.자 대출에 관련된 채권양도통지서는 언제 발송되었는지 확인이 불가능하나(육안으로 갑 제39호증의3 기재의 발송일자 식별이 불가능함), 통지서의 통지일자는 공란으로 되어 있다(갑 제39호증의3). ᄋ N에 대한 2016. 12. 2.자 대출 2건에 관련된 채권양도통지서 중 1건은 2016. 12. 7. 발송되었고(갑 제40호증의3), 다른 1건은 2016. 12. 8. 발송되었다(갑 제41호증의2). ᄌ 위와 같이 이 사건 대출명의인들에 대한 C조합의 26건의 이 사건 대출이 이뤄진 시점 전에 이 사건 부실채권의 양도통지가 이뤄진 적이 없고, 양도통지일자를 식별할 수 있는 증거에 의하면, 대출 이후 빠르면 4일, 늦으면 10일 후에야 비로소 채권양도통지가 발송되었다(채권양도통지서가 없는 경우도 있다). 즉 C조합은 이 사건 부실채권의 양도통지가 이뤄지기 전에 이 사건 대출을 실행하였다.

이 사건 대출명의인들이 E의 실질적 임직원이 아닌 사정(제1심판결 13쪽 아래에서 2행부터 15쪽 아래에서 3행까지)에 관한 이 법원의 판단 1 앞서 본 사정들, 즉 E가 이 사건 부실채권에 대한 투자 사업의 주체이고 이 사건 대출명의인들이 E의 임직원인 것으로 신문 등에 광고한 사정, 이 사건 대출명의인들이 대출신청서에 E의 임직원이라고 명시한 사정, 이 사건 대출명의인들이 E의 임직원으로서 실제 활동한 사정 등을 모아보면, 대외적으로 이 사건 대출명의인들을 E의 실질적 임직원으로 볼 여지가 없다고 손쉽게 단정하기 어렵다[다만 위 나) 3항에서 본 바와 같이 이 사건 대출명의인들을 근로기준법에 따른 근로자로 보기는 어렵다]. 2 위에서 본 것과 같이 이 사건 대출명의인들은 동일인 대출한도를 회피하기 위한 E의 단일한 목적에 따라 체계적으로 움직인 것으로 보인다. 이 사건 대출명의인들은 E의 실질적 임직원인지 여부와 무관하게 E의 계산에 따라 이 사건 대출을 신청하였다고 보인다. 3 E의 법인계좌 내역(을 제2호증)에 의하면, E가 이 사건 대출명의인들에게 일정한 액수의 급여를 지급하였다고 볼 수는 없지만, E가 매월 일정한 한 날짜(주로 월말이나 월말 부근의 날짜)에 다수의 이 사건 대출명의인들에게 돈을 지급한 사정, '○월공금, '○월수당' 명목의 금원을 이 사건 대출명의인들에게 송금한 사정, 금원을 대체로 10만 원 단위의 금액(예컨대 80만 원, 140만 원, 300만 원 등)으로 지급한 사정 등에 비추어 보면, E가 이 사건 대출명의인들에게 성과에 따른 수당의 성격을 지닌 금원을 일괄적으로 지급한 것으로 보인다.

이 사건 대출금의 회수가 곤란하지 아니한 사정(제1심판결 15쪽 아래에서 2행부터 16쪽 아래에서 4행까지)에 관한 이 법원의 판단 1 D법의 동일인 대출한도 제한 규정은, 특정 소수 대출채무자에게 과도하게 편중 대출하는 것을 규제하여 회원 대다수에게 대출 혜택을 부여함과 아울러, 대출채무자에 대하여 통상의 대출한도를 미리 정함으로써 대출 당시에는 대출채무자의 변제능력이나 자력에 별다른 문제가 없더라도 향후 사정변경으로 그 대출금의 회수가 곤란해지는 경우 등을 고려하여 O조합의 재정 부실화 가능성을 낮추어 O조합의 자산 건전성을 확보·유지하기 위하여 마련된 것이지, 대출채권의 회수가능성을 직접적으로 고려하여 만들어진 것은 아니다(새마을금고법의 동일인 대출한도 제한규정에 관하여 같은 취지로 판단한 대법원 2012. 4. 12. 선고 2010다75945 판결 등 참조). 2 위 법리에 의하면, 이 사건 대출이 동일인 대출한도 제한규정을 위반한 이상, 설령 그러한 위반행위로 인한 대출금이 이 사건 처분 이전에 대부분 상환되었다고 하더라도, 그러한 사정은 처분사유의 존부에 영향을 줄 수 없다고 봄이 타당하다. 3 나아가 부동산 가격 상승기에는 이 사건 부실채권과 같은 근저당권부 채권의 회수가능성이 높지만, 사정변경으로 부동산 가격 하락기가 되면, 근저당권부 채권의회수가능성이 낮아져 결과적으로 대출채권의 회수가 곤란해질 우려가 있다. 동일인 대출한도 제한규정은 O조합의 재정 부실화 가능성을 낮추기 위한 것으로, 부동산 가격상승기라는 우연한 사정에 의하여 대출채권이 회수되었다고 해서, 동일인 대출한도 제한규정을 준수한 것으로 되는 것은 아니다.

원고들이 고의에 의한 행위자에 해당하는지에 관한 판단 다음의 사정을 종합하면, 원고들은 이 사건 대출에 관하여 동일인 대출한도 초과 대출의 업무처리에 관한 의사결정을 주도한 행위자로서, 고의로 동일인 대출한도 제한규정을 위반하였다고 봄이 타당하다. 1 구 금융기관 검사 및 제재에 관한 규정 시행세칙[금융감독원세칙, 2018. 12.7. 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 제재규정 시행세칙'이라 하고, 구 금융기관 검사 및 제재에 관한 규정(2019. 4. 1. 금융위원회고시 제2019-12호로 개정되기 전의 것)을 이하 '이 사건 제재규정'이라 한다] 제52조 제1항은 '위법·부당행위를 행한 임직원에 대하여 신분상의 조치를 함에 있어서는 책임의 성질·정도 등에 따라 관련자를 다음 각 호와 같이 구분한다'고 정하면서, 제1호에서 행위자를 '위법·부당한 업무처리를 실질적으로 주도한 자'라고 정하고 있다. 같은 조 제2항은 '제1항에서 정한 행위자와 감독자를 판단할 수 있는 세부기준은 다음 각 호와 같다'고 정하면서, 제1호에서 행위자를 '업무의 성질과 의사결정의 관여 정도를 고려하여 실질적인 최종 의사결정권을 가지는 자'라고 정하고 있다. 2 원고 A은 C조합의 이사장이고, 원고 B는 신용·공제사업을 총괄하는 결재자 이자 상임이사로서, 원고들은 이 사건 대출에 관한 실질적인 최종 의사결정권자에 해당한다. 원고들은 상당한 기간 동안 금융기관에서 직원으로 근무하였고, 동일인 대출한도는 C조합의 대출검토사항이므로, 원고들로서는 대출명의인에 구애받지 않고 실질적으로 동일인 대출에 해당하는지를 심사하여야 한다는 점 및 그러한 심사의 기준과 심사에 필요한 자료가 무엇인지를 충분히 알 수 있었고, 실제로 그러한 심사 능력 또한 갖추고 있었던 것으로 봄이 자연스럽다. 3 원고 B는 2014. 3.경 C조합을 방문한 E의 대표이사인 F를 만나 E의 부실채권 매입을 통한 사업 계획과 대출에 관하여 설명을 들었다. C조합은 2014. 9. 26. E를 대출명의인으로 하는 대출을 하였고, 그 이후 대표이사 F, G, H 등 순차로 이 사건 대출명의인들에게 모두 29회에 걸쳐 이 사건 대출을 하였다. 4 위에서 본 것과 같이 이 사건 대출 당시 이 사건 대출명의인들 개인의 신용에 관하여 엄격한 심사가 이루어지지 않았고, 이 사건 부실채권이 이 사건 대출명의인들에게 양도되었다는 취지의 채권양도통지가 이루어지지도 않은 상태에서 이 사건 부실채권이 E에 귀속되어 있음을 전제로 일단 대출 명의인에 대한 대출이 실행된 다음, 사후에 확정채권양도통지서 및 질권설정통지서에 채권양도 및 질권설정 일자를 대출 실행일로 기재한 채권양도 및 질권설정통지가 이루어졌다. C조합의 대출 업무의 결재 체계 및 원고들이 담당한 업무의 내용에 비추어, 위와 같은 일련의 과정들이 이 사건 대출에 관한 실질적인 최종 의사

소결론 이 사건 처분사유가 존재하지 아니하여 이 사건 처분에 실체적 하자가 있다는 원고들의 위 주장은 이유 없다.

실체적 하자 중 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 판단

관련 법리 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단하여서는 안 된다(대법원 2019. 9. 26. 선고 2017두48406 판결 참조). 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익 판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권 일탈·남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는데, 그 판단 기준은 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 된다. 이러한 재량권 일탈·남용에 관하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 자가 주장·증명책임을 부담한다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두63986 판결 참조).

판단 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의해서 인정할 수 있는 다음의 사정들을 종합하면, 이 사건 제재규정 및 이 사건 제재규정 시행세칙이 정한 기준이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 않는다거나 합리성이 없는 것으로 볼 수 없고, 이 사건 처분은 이 사건 제재규정 및 이 사건 제재규정 시행세칙에 정한 기준에 부합하며, 원고들이 주장하는 사정을 모두 더하여 보더라도, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 원고들이 입게 될 불이익보다 우월하다고 판단되고, 비례·평등의 원칙 위반이 있다고 보이지도 않으므로, 피고의 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 없다. 1 이 사건 제재규정 제18조 제1항 제1호는 금융기관의 임원에 대하여 개선조치를 요구할 수 있는 경우로서 '고의로 중대한 위법·부당행위를 함으로써 금융질서를 크게 문란시키거나 금융기관의 공신력을 크게 훼손한 경우', '고의 또는 중과실로 직무상의 감독의무를 태만히 하여 금융기관의 건전한 운영을 크게 저해하거나 금융질서를 크게 문란시킨 경우' 등을 들고 있다. 이 사건 제재규정 시행세칙 제46조 제2항, [별표 3]은 O조합 임직원의 동일인 대출한도 초과취급 행위에 관하여 총 자산 대비 '차주별 한도초과 취급액 비율이 2.5% 초과 또는 7억 원 초과'인 경우, '한도초과취급 합계액 비율이 5% 초과 또는 21억 원 초과'인 경우에 개선 조치를 명하도록 규정하고 있다. 앞서 본 바와 같이 원고들은 동일인 대출한도 위반의 업무처리를 실질적으로 주도한 행위자로서 고의로 위 규정을 위반한 점, 그 기간도 장기이고, 횟수도 26회에 이르는 점, 그 규모도 합계 동일인 대출한도 초과취급액이 29억 2,300만 원이라는 거액인 점(2016. 8. 31. 기준) 등을 고려할 때, 원고들은 금융질서를 크게 문란하게 하거나 금융기관의 공신력을 크게 훼손하였다. 따라서 이 사건 처분은 이 사건 제재규정 및 이 사건 제재규정 시행세칙에 정한 기준에 부합하고, 위 각 규정이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 않는다거나 합리성이 없는 것으로 볼 수 없다. 2 앞서 본 바와 같이 동일인 대출한도 제한규정을 도입한 취지는 O조합의 부실화 가능성을 낮추고 그 자산 건전성을 확보·유지하기 위한 것에 있다. 여기에 C조합의 총 자산 대비 한도초과취급 합계액의 비율, 이 사건 대출에 이르게 된 동기, 원고들의 귀책사유 등 위 각 대출을 둘러싼 제반 사정까지 모두 참작하면, 원고들이 저지른 잘못의 정도가 매우 중하다. 3 원고들은 특히 이 사건 대출금이 대부분 회수됨으로써 C조합의 수익이 향상된 사정이 자신에게 유리하게 반영되어야 한다고 주장하나, ᄀ 만약 이를 원고들에게 유리한 사유로 반영하면, 이 사건 부실채권을 담보하는 부동산의 가치 등락, 채무자의 자력 유무와 같은 우연적·외부적 요소에 따라 제재양정이 달라지는 불합리한 결과가 발생하는 점, ᄂ 이 사건 대출이 실행됨으로써 이미 C조합의 경영상 견실성은 현저히 훼손되었으며, 단지 그 대출금이 상환되었다고 하여 제재양정을 감경하는 것은 동일인 대출한도 제한규정을 도입한 취지에 반하는 점, ᄃ 동일인 대출한도를 초과한 대출에 있어 이 사건 제재규정 시행세칙은 2010. 8. 31. 개정 전까지 [별표 3]에 해당 대출금이 일정한 범위까지 상환된 때에는 제재양정을 감경할 수 있다는 규정을 두었다가, 2010. 8. 31. 개정 후에는 위 규정을 삭제하였는데, 그 취지는 대출금의 상환 여부 및 그 범위를 제재양정에 반영하지 않으려는 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, 이 사건 대출금이 대부분 회수됨으로써 C조합의 수익이 향상된 사정은 원고들에게 유리하게 반영할 수 없다.

소결론 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 실체적 하자가 있다는 원고들의 위 주장은 이유 없다.