서울고등법원 2021. 11. 26. 선고 2020누64905 판결

아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제2, 3, 5 내지 10호증, 을나 제1, 2, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.

〇 원고 C단체(이하 ‘원고 C단체’라 한다)는「D법」에 따라 법인으로 설립되었다.

〇 원고 C단체는 위 법률이 정하는 바에 따라 시･도회(市･道會)의 하나로 인천에 원고 A단체(이하 ‘원고 A단체’라 한다)를 두고, 시･군･구회(市･郡･區會)의 하나로 서울 성북구에 원고 B단체(이하 ‘원고 B단체’라 한다)를 두었다.

〇 피고보조참가인 근로복지공단(이하 ‘참가인 근로공단’이라 한다)은「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」에 따라 고용보험료를 부과하고, 피고 국민건강보험공단(이하 ‘피고 건보공단’이라 한다)은 위 법률에 따라 고용보험료를 징수하였다.

〇 참가인 근로공단의 서울성동지사가 2008. 10.경 원고 C단체에게 자료제출을 요구하고, N단체, O단체에게도 자료제출을 요청하였다.

〇 위 자료제출 요청은, 고용보험료율은 경영상 일체를 이루는 사업 단위로 원칙적으로 통합하여 적용하되 지점･지부(회)가 회계･노무･인사 등에서 독립성이 명확한 경우에 한하여 예외적으로 지점･지부(회)의 독립성을 인정하고 있으니, 원고 C단체 본사와 지사의 독립성 여부를 판단하기 위한 자료를 제출해 달라는 것이었다.

〇 한편으로 고용노동부는 1999. 2.경「회원단체인 비영리법인에 대한 고용보험 적용단위 판단지침」(노동부 고운 68430-101, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)을 시달하였다.

〇 위 서울성동지사는 2019. 3. 26. 원고 C단체 산하 각급회의 독립성 여부에 관한 내부회의를 개최하였다. 이 내부회의에서는 관련 법령 및 이 사건 지침 등 법인독립성 판단기준을 공유하여, 전국적인 산하 조직을 가진 비영리법인의 경우 원칙적으로 통합 적용하되, 인사･노무･회계에서 명확하게 독립성이 확인된 경우 예외적으로 독립성을 인정한다고 하면서, 세부적용기준 4가지를 모두 충족하는 경우에 독립성을 인정한다고 하였다. 이러한 세부적용기준 4가지는, ①임원의 자체적 선출･채용･임면･해고, ②직원채용 및 근로조건 등의 독자적 결정, ③독자적 예산 편성･운영 및 자체수입 비중, ④독자적 재산 취득･처분이었다.

〇 위 내부회의에서는, 원고 C단체 산하 각급회는 자체 의결기관이 구성되어 있고 임원선임과 직원채용 및 근로조건 결정 등에 대하여 독립성이 일부 확인되지만 위 세부적용기준 4가지 모두를 충족하지는 않아, 독립성이 예외적으로 인정되는 명백한 경우에 해당하지 않으므로 독립성 불인정이라고 하였다.

〇 위 서울성동지사는 2019. 3. 28. 위 내부회의 결과와 고용보험료율이 착오 적용된 원고 C단체 산하 각급회의 명단을 참가인 근로공단의 전체 소속기관에 통보하기로 하였다.

〇 위 서울성동지사는 2019. 3. 29. 원고 C단체에게 위 내부회의 내용을 알리면서, 원고 C단체 산하 각급회의 관할청에 보험관계변경 신고서를 제출하여 주된 사업장을 원고 C단체로 변경해 달라고 하였다.

〇 참가인 근로공단의 경인지역본부는 2019. 4. 3. 원고 A단체에게 고용보험료율을 소급 변경한다고 통지하였다. 그 내용은, 원고 A단체는 위 세부적용기준 4가지 모두를 충족하지는 않아 독립성이 인정되지 않고, 원고 C단체의 지사로 판단되므로, 종전에 적용한 요율 2.5/1000를 원고 C단체와 동일하게 2016년에는 8.5/1000, 2017년부터 2019년까지는 각 6.5/1000로 소급 적용하여 향후 고용보험료에 합산하여 고지할 예정이라는 것이었다.

〇 참가인 근로공단의 서울북부지사도 2019. 4. 10. 원고 B단체에게 고용보험료율을 소급 변경한다고 통지하였다. 그 내용은, 원고 B단체는 위 세부적용기준 4가지 모두를 충족하지는 않아 독립성이 인정되지 않고, 원고 C단체의 지사로 판단되므로, 종전에 적용한 요율 2.5/1000를 원고 C단체와 동일하게 2016년에는 8.5/1000, 2017년부터 2019년까지는 각 6.5/1000로 소급 적용하여 향후 고용보험료에 합산하여 고지할 예정이라는 것이었다.

〇 이에 따라 피고 건보공단이 원고 A단체에게 그 고용 근로자 8명에 관련하여, 2019. 4. 19. 위와 같이 요율을 소급 적용한 고용보험료 1,410,210원의 납부를 고지하고, 2019. 5. 21. 같은 고용보험료 1,245,610원의 납부를 고지하고, 2019. 6. 21. 같은 고용보험료 265,300원의 납부를 고지하였다.

〇 또한 피고 건보공단이 원고 B단체에게 그 고용 근로자 2명에 관련하여, 2019. 4. 19. 위와 같이 요율을 소급 적용한 고용보험료 299,130원의 납부를 고지하고, 2019. 5. 21. 같은 고용보험료 268,310원의 납부를 고지하고, 2019. 6. 21. 같은 고용보험료 50,430원의 납부를 고지하였다.(이하 피고 건보공단이 위와 같이 원고 A단체, 원고 B단체에게 고용보험료 납부를 고지한 것을 ‘이 사건 처분’이라 한다)

⑴ 피고 건보공단은 고용노동부의 이 사건 지침에 근거하여 원고 A단체, 원고 B단체가 원고 C단체의 지사로서 독립성이 인정되지 않는다는 이유로 원고 A단체, 원고 B단체에게 원고 C단체와 동일한 요율을 적용한 고용보험료 납부를 고지하는 이 사건 처분을 하였는데, 원고 A단체, 원고 B단체는 인사･노무･회계 등에 관하여 원고 C단체로부터 독자적으로 운영되어 별개의 사업이라고 할 수 있는 독립성이 있고, 이 사건 지침은 상위 법령에 근거가 없는 법규명령으로서 무효일 뿐 아니라, 내부지침으로만 규정한 채 공표하지 않아「행정절차법」제20조 제1항이 규정하는 처분기준의 설정･공표의무에 위반되므로, 이 사건 처분은 위법하다.

⑵ 피고 건보공단은 종전에 원고 A단체, 원고 B단체를 원고 C단체와 별도의 사업장으로 판단하여 별도의 요율을 적용한 고용보험료 납부를 고지하여 왔고, 이에 따라 원고 A단체, 원고 B단체에 대하여는 원고 C단체와 별도의 요율을 적용한 고용보험료가 고지될 것이라는 신뢰가 형성되었다. 따라서 피고 건보공단이 원고 A단체, 원고 B단체에게 원고 C단체와 동일한 요율을 적용한 고용보험료 납부를 고지한 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 위반되어 위법하다.

⑶ 이 사건 처분은 위와 같이 위법하므로, 주위적으로 원고 A단체, 원고 B단체가 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구하고, 원고 A단체, 원고 B단체의 독립성이 부정된다면 이 사건 처분은 피고 건보공단이 원고 C단체에게 한 처분이므로 예비적으로 원고 C단체가 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구한다.

⑴「고용보험법」(2019. 8. 27. 법률 제16557호로 개정되어 2020. 8. 28.부터 시행되기 전의 것) 제8조는, 이 법은 근로자를 사용하는 모든 ‘사업 또는 사업장’에 적용한다고 규정하였다.

위 법률은 사업장별로 시행되는 고용보험 제도의 효율적이고 합리적인 운영을 도모한다는 취지에서 사업 또는 사업장의 분리를 허용하고 있고(헌법재판소 2012. 3. 29. 선고 2010헌바432 결정 참조), 제8조와 같이 그 적용단위를 사업장별로 분리하는 취지의 규정을 두었다(대법원 2019. 4. 11. 선고 2018두66227 판결 참조).

⑵「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(2020. 6. 9. 법률 제17428호로 개정되어 2020. 12. 10.부터 시행되기 전의 것) 제5조 제1항은,「고용보험법」의 적용을 받는 ‘사업주’와 근로자는 고용보험의 보험가입자가 된다고 규정하였다. 위「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」제13조 제1항은, 고용보험 사업 등에 드는 비용에 충당하기 위하여 ‘보험가입자’로부터 고용보험료 등을 징수한다고 규정하였다. 같은 조 제4항은, 사업주가 부담하여야 하는 고용보험료는 그 사업에 종사하는 고용보험 가입자인 근로자의 개인별 보수총액에 ‘고용안정･직업능력 개발사업의 보험료율’ 및 ‘실업급여의 보험료율의 1/2’을 각각 곱하여 산출한 각각의 금액을 합한 금액으로 한다고 규정하였다.

위 법률 시행령(2020. 12. 8. 대통령령 제31240호로 개정되어 2020. 12. 10.부터 시행되기 전의 것) 제12조는, 위 법률 제14조 제1항에 따른 고용보험료율은 다음 각 호와 같다고 규정하면서, ‘고용안정･직업능력개발사업의 보험료율’을 ‘상시근로자수’ 등에 따라 구별하여 규정하고(상시근로자수가 150명 미만인 사업주의 사업은 25/10000 등, 제1항 제1호), 그 상시근로자수는 ‘해당 사업주가 하는 국내의 모든 사업의 상시근로자수’를 합산한 수로 한다고 규정하였다(제2항).

⑶ 위와 같이 규정된 ’사업‘이란 사회생활상 지위에서 하는 일로서 일정한 인적･물적 조직을 가지고 유기적으로 연관되어 경영상의 일체를 이루면서 독립성을 가지고 계속적으로 운영하는 것을 말하고, ’사업장‘이란 위와 같은 사업이 이루어지는 일정한 장소를 말하며, ’사업주‘란 사업 경영의 주체를 말한다고 할 것이다.

⑴ 원고 C단체는 앞서 본 바와 같이「D법」에 의하여 법인으로 설립되었고, 위 법률이 정하는 바에 따라 시･도회(市･道會)의 하나로 인천에 원고 A단체를 두고, 시･군･구회(市･郡･區會)의 하나로 서울 성북구에 원고 B단체를 두었다.

「D법」은, 원고 C단체는 육군･해군 및 공군의 예비역 등을 회원으로 한다고 규정하고(제5조), 그 회원 상호간의 상부상조를 통한 친목도모와 회원의 복지증진 및 권익신장 등의 사업을 한다고 규정하였다(제4조의 2).

위 법률은, 원고 C단체에 본부, 시･도회, 시･군･구회, 읍･면･동회 등을 둔다고 규정하면서(제6조 제1항), 수도권에 본부를 두고, 특별시･광역시･도 등에 시･도회를 두며, 시･군･구에 시･군･구회를 두고, 읍･면･동에 읍･면･동회를 둔다고 규정하였다(제6조 제2항).

갑 제2호증의 기재에 의하면, 원고 C단체의 정관에서 다음과 같이 규정한 사실이 인정된다. 즉, 시･도회 등 각급회는 원고 C단체 회장의 승인을 받아 정부 행정구역 단위에 설치하고(제13조), 원고 C단체 회장은 필요하다고 인정할 때에는 시･도회 등 각급회를 통합 또는 분리할 수 있으며(제14조), 관할지역 및 회원이 없게 된 경우 등에는 원고 C단체 회장이 시･도회 등 각급회를 해산시킬 수 있다(제15조). 시･도회 회장은 당해 총회에서 선임하되 원고 C단체 회장의 승인을 얻어야 하고(제48조), 시･군･구회 회장은 당해 총회에서 선임하되 관할 시･도회 회장을 거쳐 원고 C단체 회장의 승인을 얻어야 한다(제53조).

위 규정들에 비추어 보면, 원고 C단체는 특정 지역에 국한되지 않는 예비역 전체 등을 회원으로 하여 그 회원들 전체의 친목도모와 복지증진 및 권익신장을 위한 사업을 하는 전국적 조직으로서, 수도권에 두는 본부를 정점으로 하여 각 지역에 두는 시･도회, 시･군･구회 등 각급회가 하부 조직을 이룬다고 할 것이다.

이러한 조직에 있어서 원고 A단체, 원고 B단체와 같은 시･도회, 시･군･구회 등은, 전국적 조직인 원고 C단체를 구성하는 하부 조직으로서, 원고 C단체와 구별되는 별도의 독립적인 사업을 하는 것으로 보기 어렵다.

⑵「D법」은, 원고 C단체는 그 업무를 처리하기 위하여 각급회에 필요한 사무부서와 직원을 둘 수 있다고 규정하면서(제15조 제1항), 이러한 사무 부서, 직원의 정원 및 보수, 그 밖에 필요한 사항은 원고 C단체의 정관으로 정한다고 규정하였다(제15조 제2항).

갑 제2, 13호증의 각 기재에 의하면, 원고 C단체의 정관에서 각급회의 사무부서에 두는 직원의 정원과 그 보수, 실비지급 등의 필요한 사항은 원고 C단체의 규정으로 정한다고 규정하고, 원고 C단체의 ’인사복무 규정‘에서 각급회 임직원의 인사, 복무, 보수, 표창 및 징계 등에 관하여 규정한 사실이 인정된다.

갑 제25호증의 2, 제26호증의 3의 각 기재에 의하면, 피고 A단체는 사무처장, 부장의 채용공고를 원고 C단체의 홈페이지에 게시한 사실, 원고 B단체는 직원 채용계약을 체결하면서 그 계약에서 정하지 않은 사항은 원고 C단체의 규정에 의한다고 약정한 사실이 인정된다.

위 규정들과 인정사실에 비추어 보면, 원고 A단체, 원고 B단체와 같은 시･도회, 시･군･구회 등은, 그 인적 조직이 원고 C단체의 정관과 인사관련 규정에 의하여 정해지고 운영되면서, 앞서 본 바와 같이 전국적 조직인 원고 C단체를 구성하는 하부 조직으로서 원고 C단체와 유기적으로 연관되는 것으로서, 원고 C단체와 구별되는 별도의 독립적인 인적 조직을 갖추었다고 보기 어렵다.

⑶「D법」은, 원고 C단체의 재정은 회원의 회비, 사업수입, 그 밖의 수입으로 충당한다고 규정하고(제16조 제1항), 국가 또는 지방자치단체가 원고 C단체의 운영 등에 보조금을 교부할 수 있다고 규정하였다(제16조 제2항).

갑 제2호증의 기재에 의하면, 원고 C단체의 정관에서 다음과 같이 규정한 사실이 인정된다. 즉, 원고 C단체 본부의 재정은 회비, 사업수익금, 보훈기금 보조금, 정부 보조금, 기부금 및 기타 수입금으로 충당하고(제66조 제1항), 산하 각급회의 재정은 회비, 본부 또는 지방자치단체의 보조금 및 기타 수입금으로 충당하며(제66조 제2항), 각급회의 재정은 각각 독립채산제로 하고(제16조 제3항), 회비는 이를 수납한 회의 운영을 위하여 사용함을 원칙으로 하되, 원고 C단체 회장의 승인을 얻어 소속 상급회에서 통할 사용할 수 있다(제67조).

갑 제19호증의 기재에 의하면, 원고 C단체의 ’기획･예산관리 규정‘에서 다음과 같이 규정한 사실이 인정된다. 즉, 각급회의 예산은 당해 이사회 및 총회 의결을 거쳐 직근 상급회 장에게 제출하여 그 승인을 얻어야 하고(제12조, 제6조), 예산은 세출예산이 정한 목적 이외에 사용하거나 사업단위별 예산의 장, 관, 항간 상호 이용할 수 없되, 각 급회 장이 직근 상급회 장의 승인을 얻어 이용할 수 있다(제20조).

갑 제29호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 원고 A단체의 2019년도 수입예산이 합계 852,587,000원인데, 그 중 원고 C단체로부터 480,894,000원(운영비 항목이 392,774,000원)을 보조받았고, 정부 또는 지방자치단체로부터 183,700,000원을 보조받은 사실, 원고 A단체의 2020년도 수입예산이 합계 746,313,000원인데, 그 중 원고 C단체로부터 387,330,000원(운영비 항목이 315,830,000원)을 보조받았고, 정부 또는 지방자치단체로부터 182,300,000원을 보조받은 사실이 인정된다.

위 규정들과 인정사실에 비추어 보면, 원고 A단체, 원고 B단체와 같은 시･도회, 시･군･구회 등은, 그 재정을 각각 독립채산제로 한다고 하더라도(원고 C단체의 정관 제16조 제3항), 이는 시･도회, 시･군･구회 등 각급회 상호 간에 재정을 독립적으로 운용하는 정도로 보일 뿐, 앞서 본 바와 같이 전국적 조직인 원고 C단체를 구성하는 하부 조직인 관계에 있어서는 원고 C단체와 구별되는 별도의 독립적인 재정을 운용하는 것으로 보기 어렵다.

⑷ 갑 제2호증의 기재에 의하면, 원고 C단체의 정관에서 다음과 같이 규정한 사실이 인정된다. 즉 각급회 장은 매년 1회 직근 하급회에 대한 업무감사를 시행하고, 필요하다고 인정할 때에는 수시로 직근 하급회에 대한 업무 감사를 시행할 수 있으며(제80조), 각급회 장은 필요하다고 인정할 때에는 감사가 행하는 감사 외에 회계 및 회계에 관련된 업무를 감사하게 할 수 있다(제81조).

갑 제19호증의 기재에 의하면, 원고 C단체의 ’기획･예산관리 규정‘에서 다음과 같이 규정한 사실이 인정된다. 즉, 각급회의 사업계획은 당해 이사회 및 총회 의결을 거쳐 직근 상급회 장에게 제출하여 그 승인을 얻어야 하고(제6조), 원고 C단체 회장은 사업계획에 대한 심사분석 결과를 산하 각급회에 시달하여야 하며(제10조 제1항), 각급회 장은 당해 각급회의 심사분석 결과를 직근 상급회 장에게 보고하여야 한다(제10조 제2항).

위 규정들에 비추어 보면, 원고 A단체, 원고 B단체와 같은 시･도회, 시･군･구회 등은, 앞서 본 바와 같이 전국적 조직인 원고 C단체를 구성하는 하부 조직으로서, 원고 C단체와 구별되는 별도의 독립적인 운영체제를 갖추었다고 보기 어렵다.

⑸ 이상에서 본 바를 종합하면, 원고 A단체, 원고 B단체는 원고 C단체와 구별되는 별도의 독립적인 사업을 하는 사업주라고 할 수 없고, 원고 C단체가 원고 A단체, 원고 B단체를 하부 조직으로 하는 사업주라고 할 것이다.

⑴ 앞서 본 바에 의하면, ▴「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」에 따라 고용보험료를 부과하는 참가인 근로공단이 원고 A단체, 원고 B단체는 원고 C단체의 지사로서 고용보험료에 관하여 원고 C단체와 동일한 요율을 적용해야 한다고 판단하고, 이러한 취지를 원고 A단체, 원고 B단체에 통지한 다음, ▴ 위 법률에 따라 고용보험료를 징수하는 피고 건보공단이 참가인 근로공단의 위 판단에 따라 원고 A단체에게 그 고용 근로자 8명에 관련하여, 원고 B단체에게 그 고용 근로자 2명에 관련하여, 각 원고 C단체와 동일한 요율을 적용한 고용보험료의 납부를 고지하는 이 사건 처분을 하였다.

그렇다면 이 사건 처분은 피고 건보공단이 원고 C단체를 사업주로 보고 그에게 고용보험료 납부를 고지하면서, 그 하부 조직으로서 독립한 사업주가 아닌 원고 A단체, 원고 B단체에게 그 고용 근로자 인원수에 따라 안분한 금액의 납부를 고지한 처분이라고 할 것이다.

⑵ 이 사건에서 주위적으로 원고 A단체, 원고 B단체가 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구한다.

살피건대, 이 사건 처분은 위에서 본 바와 같이 피고 건보공단이 원고 C단체를 사업주로 보고 그에게 고용보험료 납부를 고지한 처분이므로, 원고 A단체, 원고 B단체는 원고들의 주장과 같이 비법인사단으로서 당사자능력이 있다고 하더라도, 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다.

따라서 이 사건 소 중 원고 A단체, 원고 B단체의 소는 부적법하다.

⑶ 이 사건에서 예비적으로 원고 C단체가 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구한다.

살피건대, 원고 C단체는 위에서 본 바와 같이 원고 A단체, 원고 B단체를 하부 조직으로 하는 사업주이므로, 피고 건보공단이 원고 C단체를 사업주로 보고 그에게 고용보험료 납부를 고지한 것은 적법하고, 피고 건보공단이 원고 C단체의 하부 조직으로서 독립한 사업주가 아닌 원고 A단체, 원고 B단체에게 그 고용 근로자 인원수에 따라 안분한 금액의 납부를 고지하였더라도 위법하다고 할 수 없다.

원고들은, 고용노동부의 이 사건 지침이 무효이거나 처분기준의 설정･공표 의무에 위반되므로 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 그러나 위에서 본 바에 의하면「D법」, 원고 C단체의 정관, ’인사복무 규정‘, ’기획･예산관리 규정‘ 등에 비추어 볼 때 피고 건보공단이 원고 C단체를 사업주로 보고 그에게 고용보험료 납부를 고지한 것은 적법하다고 인정되므로, 원고들의 주장과 같이 고용노동부의 이 사건 지침이 위법하다는 것은 이 사건 처분이 적법하다는 결론을 좌우할 수 없다.

원고들은 또한, 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙에 위반되어 위법하다고 주장한다. 살피건대, 특정 사항에 관하여 신뢰보호 원칙상 행정청이 그와 배치되는 조치를 할 수 없다고 할 수 있을 정도의 행정관행이 성립되었다고 하려면 상당한 기간에 걸쳐 그 사항에 관하여 동일한 처분을 하였다는 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라, 행정청이 그 사항에 관하여 다른 내용의 처분을 할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 그러한 처분을 하지 않는다는 의사가 있고 이와 같은 의사가 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 한다. 단순히 착오로 어떠한 처분을 계속한 경우는 이에 해당되지 않고, 따라서 처분청이 추후 오류를 발견하여 합리적인 방법으로 변경하는 것은 신뢰보호 원칙에 위배되지 않는다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2020두33824 판결 참조). 피고 건보공단이 종전에 원고 A단체, 원고 B단체에게 원고 C단체와 다른 요율을 적용한 고용보험료 납부를 고지한 적이 있다는 사정만으로 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙에 위반된다고 할 수 없고, 달리 이러한 점을 인정할 증거가 없다.

따라서 원고 C단체가 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구하는 청구는 받아들일 수 없다.

그렇다면 이 사건 소 중 피고 A단체, 원고 B단체의 소는 부적법하여 각하하고, 원고 C단체의 청구는 이유 없어 기각할 것이다. 제1심 판결은 이와 결론을 같이하였으므로 원고들의 항소를 모두 기각한다.

판사 강승준(재판장) 고의영 이원범