주문
제1심판결을 취소한다.
원고의 청구를 기각한다.
소송총비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 2013.10.30. 공인노무사 자격을 취득하여 2014.7.28. 직무 개시 등록을 한 자로서, ‘노무법인 B’의 대표 공인노무사 등으로 활동하고 있다.
원고는 아래와 같이 ‘무료 상담소’라는 상호로 사업자등록을 하여 4개의 사무소를 운영하여 왔는데(이하 위 4개의 무료 상담소를 통틀어 ‘이 사건 각 상담소’라 한다), 이 사건 각 상담소의 전화번호로 전화를 걸 경우에는 노무법인 B에게 착신이 되었고, 이 사건 각 상담소에서는 매출이나 영업이익이 발생하지 아니하였다.
원고는 2020.10.19. 안산시 단원구 P, 7층 E호를 주소로 하여 ‘F’라는 명칭으로 사업자등록(사업자등록번호 1 생략)을 하였다. 위 F는 2023.1.18.부터 휴업하였고, 2023.8.11. 폐업하였다.
원고는 2020.12.21. 서울 서초구 Q, 3층 H호를 주소로 하여 ‘I’라는 명칭으로 사업자등록(사업자등록번호 2 생략)을 하였다. 위 I는 2022.12.15. 폐업하였다.
원고는 2021.2.15. 서울 강남구 R, 2층 K호를 주소로 하여 ‘L’라는 명칭으로 사업자등록(사업자등록번호 3 생략)을 하였다. 위 L는 2022.11.1. 폐업하였다.
원고는 2021.5.20. 서울 서초구 S, B1층 N호를 주소로 하여 ‘O’라는 명칭으로 사업자등록(사업자등록번호 4 생략)을 하였다. 위 O는 2023.1.18.부터 2023.12.31.까지 휴업하였다.
피고는 공인노무사 징계위원회의 징계의결을 거쳐 2023.12.20. 원고에게 ‘원고가 노무법인 B 외에 4개의 무료 상담소를 운영하였다’는 징계사유로, 공인노무사법 제20조제1항제1호에 따라 2년의 직무정지 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 하고, 아래 구체적인 징계사유를 ‘이 사건 처분사유’라 한다)을 하였다. 이 사건 처분사유는 아래와 같다.
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귀하는 서울 강남구 C 소재 노무법인 B의 대표 공인노무사로 2014.7.28. 직무 개시 등록을 하였으며, 개업노무사는 1개의 사무소만을 설치·운영할 수 있으며 노무법인의 사원은 그 노무법인 외에 따로 사무소를 둘 수 없음에도 불구하고, 귀하는 노무법인 B 외에도 4개의 무료 상담소를 운영하고, 일정 기간 사원인 공인노무사 없이 분사무소를 운영한 사실까지 확인된바, 이는 공인노무사법 제6조를 위반한 것으로 같은 법 제20조제1항제1호에 해당하여 직무정지 2년의 징계를 의결함.
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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4, 5, 6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 2, 6, 7호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
관계 법령 등
이 법원이 이 부분에 관하여 기재할 이유는 이 판결 별지 관계 법령 내용을 추가하는 것 외에는 제1심판결의 이유 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 별지를 포함하여 이를 그대로 인용한다.
이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부
원고 주장의 요지
공인노무사 징계양정기준은 공인노무사 징계위원회의 재량을 판단하기 위한 참고자료인데, 피고는 원고의 이 사건 각 상담소를 운영한 위반기간이라는 단 하나의 기준만으로 2년의 직무정지 처분이라는 이 사건 처분을 한 점, 공인노무사 징계양정기준은 재량의 여지를 원천적으로 배제하여 그 자체로 불합리한데 위 징계양정기준을 적용한 이 사건 처분은 그 자체로 재량판단 의무를 해태한 것으로 보이는 점, 공인노무사 징계위원회는 원고에게 존재하는 명백하고도 중요한 정상참작 사유들(이 사건 각 상담소의 운영으로 경제적 이익을 취하지 않은 점, 원고에게 과거 징계 전력이 없는 점, 위반의 정도가 경미하고 제3자의 피해가 없는 점 등)을 고려하지 않았거나, 설령 고려하였다고 하더라도 과소평가한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 원고의 행위에 비하여 너무 과중하여 비례·평등의 원칙에 위반한 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
관련 법리
제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다.
이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2019.9.26. 선고 2017두48406 판결 등 참조).
구체적 판단
앞서 든 증거, 을 제1, 9 내지 12, 14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정 등을 종합하여 보면, 제출된 증거들만으로는 피고가 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용하여 이 사건 처분을 하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
공인노무사법 제6조는 개업노무사는 1개의 사무소만을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있고, 이를 위반하여 2개 이상의 사무소를 설치·운영한 경우 제20조제1항제1호에 따라 피고로 하여금 공인노무사 징계위원회의 징계의결에 따라 징계처분을 하도록 규정하고 있다.
공인노무사 징계위원회는 공인노무사의 징계 여부 및 그 징계의 종류와 정도에 관한 의결기관으로서 독립성과 자율권을 가지고, 공인노무사에 대한 징계는 공인노무사제도의 건전한 질서와 운영을 유지하기 위해 해당 공인노무사의 신분에 과하는 제재이므로, 징계 여부의 판단과 그 종류의 선택에 관한 징계위원회의 결정은 가급적 존중할 필요가 있다.
공인노무사 징계양정기준 제4조제1항에 의하면, 공인노무사법 제20조제1항 각 호에서 정한 징계사유별 구체적 양정기준을 규정하고 있는데, 같은 항 제1호에 공인노무사법 제6조를 위반한 경우 사무소 설치 제한 위반기간을 양정기준으로 [별표 1]에 따라 정하도록 규정하고 있다. 공인노무사 징계양정기준 [별표 1]은 공인노무사법 제6조를 위반한 경우 사무소 설치제한 위반기간별로 ① 1개월 미만에 대하여 직무정지 3월, ② 1개월 이상 3개월 미만에 대하여 직무정지 6월, ③ 3개월 이상 6개월 미만에 대하여 직무정지 1년, ④ 6개월 이상 1년 미만에 대하여 직무정지 2년, ⑤ 1년 이상에 대하여 직무정지 3년을 각 규정하고 있다. 원고는 4개에 이르는 이 사건 각 상담소를 1년 이상 운영하여 왔는바, 이는 3년의 직무정지가 가능한 사안에 해당한다. 원고는 이 사건과 관련하여 2023.2.15. 중부지방고용노동청에서 진술할 기회를 가졌고, 2023.12.5. 자신의 의견을 기재한 의견서(소명서)도 제출하는 등 충분한 방어권을 보장받았는바, 공인노무사 징계위원회는 이 사건 처분사유의 행위태양 및 기간, 원고 소명 등을 종합적으로 고려하여, 원고에 대하여 공인노무사 징계양정기준 제4조제1항에 따라 3년의 직무정지의 징계가 가능함에도 일부 감경하여 2년의 직무정지를 결정하였다. 이에 의하면, 이 사건 처분은 원고의 방어권을 충분히 보장하면서 위 징계양정기준의 범위 내에서 이 사건 처분사유의 행위태양 및 기간, 원고 소명 등을 종합적으로 고려하여 이루어진 것으로 보인다.
공인노무사법 제6조가 중복 사무소 개소를 금지하는 그 취지는 공인노무사로 하여금 광범위한 복수 사무소 운영을 금지하여 무분별한 사무소의 난립과 과도한 경쟁을 방지하고 특정 지역에서 충실하게 사무소가 운영될 수 있도록 하기 위함으로 보인다. 거리에서 실물 간판을 보고 직접 사무소를 방문하는 것이 일반적이던 과거와 달리오늘날에는 온라인 검색을 통해 사무소의 존재를 알게 됨으로써 고객이 유입되는 경우가 현저히 증가하였는바, 고객이 이 사건 각 상담소에 전화를 하면 원고가 직접 운영하는 노무법인 B로 착신이 되어 노무법인 B 소속 공인노무사 등이 상담을 하고 사건을 의뢰받는 등 이 사건 각 상담소가 노무법인 B의 영업을 위하여 이용되었다고 봄이 상당하다. 원고는 이 사건 각 상담소 운영으로 노무법인 B의 매출 증가에 아무런 영향이 없었다고 주장하나, 원고가 제출하는 재무제표 등 증거들만으로 이를 인정하기 부족하고, 오히려 노무법인 B 소속 공인노무사들은 대체로 원고가 넘겨준 상담사건이 상당수 있었고, 그 상담사건이 수임으로 연결되는 경우 일정한 인센티브를 받았다고 진술하고 있고, 중부지방고용노동청 성남지청 근로감독관이 전화로 노무법인 B를 선임하게 된 배경에 관하여 질문을 하였을 때, 일부 고객은 ‘당시 직장 내 괴롭힘을 당하고 인터넷에서 찾아보고 상담 전화 이후, 노무법인 B 사무실로 찾아가 추가 상담을 진행하였다’라고 진술하고, 다른 고객은 ‘직장 내 괴롭힘에 대해 인터넷에 검색하여 여러 개의 노무법인을 선정하였고, 각 노무법인 사무실에 방문하여 상담을 진행하였으며, 그중 노무법인 B에서 가장 강력하게 직장 내 괴롭힘이 인정될 가능성이 있다는 답변을 하였고, 이에 노무법인 B를 선임하였다’라고 진술하고 있는데, 이러한 진술들과 원고가 이 사건 각 상담소를 운영한 동기, 비용, 기간 및 장소 등을 경험칙에 비추어 보면, 이 사건 각 상담소의 운영이 노무법인 B의 매출 증대에 영향을 미쳤다고 봄이 상당하다.
원고는 이 사건 각 상담소를 해당 지역의 노무사 사무소인 것처럼 온라인에 등록하여 고객의 유입을 유도한 뒤, 실제 상담과 업무 처리는 착신 전환을 통해 노무법인 B에서 수행하는 방식으로 영업을 하였는데, 이러한 영업방식은 공인노무사로 하여금 광범위한 복수 사무소 운영을 금지하여 무분별한 사무소의 난립과 과도한 경쟁을 방지하고 특정 지역에서 충실하게 사무소가 운영될 수 있도록 하기 위한 공인노무사법 제6조의 입법취지를 사실상 무력화하는 것으로 그 비위의 정도가 결코 약하다고 볼 수 없다.
설령 원고의 주장과 같이 이 사건 각 상담소를 운영하는 것이 노무법인 B의 매출증대에 영향이 없다고 하더라도, 이 사건 각 상담소를 통한 노무 상담이 원고의 영업 홍보에도 상당한 도움이 되었을 것으로 보인다.
한국공인노무사 윤리위원회는 매년 윤리교육을 실시하고 있고, U단체가 발간한 ‘공인노무사가 알아야 하는 윤리’에는 개업 공인노무사의 중복 사무소 개소 금지에 관하여 구체적인 진단사항을 기재하며, ‘개업 노무사는 1개의 사무소만을 설치·운영할 수 있다’는 점을 명시하고 있는바, 이에 의하면 원고는 이 사건 각 상담소를 운영하는 것이 중복사무소 개소 금지 위반에 해당한다는 것을 사전에 충분히 알 수 있었던 것으로 보인다.
한편 원고는 이 사건 각 상담소 외에 ① 경기 양평군 V에 ‘공인노무사 A 사무소’, ② 상주시 W에 ‘노무법인 B 상주지사’, ③ 안산시 단원구 X, Y호에 ‘B 노무사 사무소’, ④ 안산시 단원구 P, Z호에 ‘노무법인 B’ 등 다수의 공인노무사 사무소를 각 운영하였거나 운영하고 있는 것으로 보인다. 이 사건 처분사유에는 해당되지 않지만 이러한 사정도 이 사건 처분의 징계양정에는 고려될 수 있을 것이다.
결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고, 원고의 이 사건 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 김유진
판사 원종찬
판사 오현규
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.