서울고등법원 2026. 1. 14. 선고 2025나208352 판결

제1심 판결 중 원고 W, Z, AE, AI, AO, L, BD, BH(다음부터 통칭하여 '원고 W등'이라 한다)의 피고 학교법인 A(다음부터 '피고 A'라 한다)에 대한 청구에 관한 부분과 원고들의 피고 대한민국에 대한 청구에 관한 부분을 모두 취소한다. ① 피고들은 공동하여 원고 W에게 20,192,594원, 원고 Z에게 17,295,352원, 원고 AE에게 15,103,300원, 원고 AI에게 18,690,322원, 원고 AO에게 17,086,263원, 원고 L에게 19,642,948원, 원고 BD에게 20,562,142원, 원고 BH에게 21,127,119원과 각 이에 대하여 2024. 7. 16.부터 제1심 판결이 선고된 날까지는 연 5%, 그다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 셈한 돈을, ② 피고 대한민국은 원고 R에게 18,957,232원, 원고 V에게 16,761,812원, 원고 AJ에게 18,122,604원과 각 이에 대하여 2024. 7. 16.부터 제1심 판결이 선고된 날까지는 연 5%, 그다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로셈한 돈을 각 지급하라(원고 R, V, AJ은 당심에 이르러 피고 A에 대한 소를 취하하였고, 이에 따라 제1심 판결 중 원고 R, V, AJ의 피고 A에 대한 청구에 관한 부분은 실효되었다).

서울고등법원

판결

사건

2025나208352

판결선고

2026. 1. 14.

판결

다툼 없음, 을가 제1~4, 6, 8, 9, 11, 15~17, 19~21호증(가지번호가 있는 서증은 가지번호를 포함한다. 이하 같다), 을나 제1, 2, 4~6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

이 사건 금지 명령은 의료법 제59조 제1항에서 정한 처분의 요건인 '국민보건에 중대한 위해가 발생할 우려'를 갖추지 못하였을 뿐 아니라 그 내용이 헌법상 보장되는 직업선택의 자유와 근로자로서의 단체행동권을 침해하고 사법(私法)상의 계약 관계에 개입하여 전공의들로 하여금 근로기준법 제7조에서 금지하고 있는 강제근로를 하도록명하는 것이므로 위법하다. 이는 피고 대한민국이 위법한 행위를 한 것으로 볼 수 있고, 설령 그렇지 않더라도 보건복지부 장관은 의료법 제59조 제1항의 요건을 충족하지 못한다는 사정을 인식하거나 그 충족 여부를 확인할 주의의무를 위반한 상태에서 이 사건 금지 명령을 하였으므로 처분의 객관적 정당성을 상실하였다. 따라서 피고 대한민국은 국가배상책임을 부담한다.<4>

한편, 원고 W등은 늦어도 사직서 제출일로부터 1개월이 지난 시점에 피고 A와 체결한 수련계약이 적법하게 해지되었다. 더욱이 원고 W등 중 원고 L, BD은 수련계약의 해지 효력 발생 시점과 무관하게 2024. 2. 29. 수련기간이 만료되었다. 그 결과 원고W등은 전공의 지위를 상실하였는데도, 피고 A는 위법한 이 사건 금지 명령 등을 그대로 이행하여 2024. 7. 15.경까지 자신이 운영하는 수련병원의 전공의로 원고 W등의 신분을 유지하고 건강보험심사평가원에 의료인력 퇴직 신고를 하지 않았다. 따라서 피고

A는 불법행위책임을 부담한다.<5>

원고들은 위법한 이 사건 금지 명령과 피고 A의 불법행위로 인하여 다른 의료기관에서 근무하거나 의료기관을 개설하지 못하게 됨으로써<6> 최소한 전공의로 근무하였을 당시 받았던 최종 3개월분 급여의 월 평균액을 기준으로 삼아 산정한 일실수입 상당의 손해(구체적인 산정 내역은 별지 [원고별 손해 내역]에 적힌 내용과 같다)를 입게 되었다.

그렇다면 ① 피고들은 공동하여 원고 W등에게, ② 피고 대한민국은 원고 R, V, AJ에게 각각 청구취지 중 해당 원고들에 대한 부분에 적힌 돈을 지급할 의무가 있다.

행정처분은 무효에 해당하지 않는 이상 권한이 있는 기관에 의하여 취소 또는 철회되거나 기간의 경과 등으로 소멸되기 전까지 유효한 것으로 통용된다(행정기본법 제15조). 행정처분의 공정력은 판결의 기판력과 같은 효력은 아니지만, 그 공정력의 객관적 범위에 속하는 행정처분의 하자가 취소사유에 불과한 때에는 처분이 취소되지 않는 한 그 효력을 부정할 수 없다(대법원 2008. 6. 26. 선고 2007두580 판결 등 참조). 그러나 민사소송에서 국가배상법에 따른 국가배상책임 또는 민법에 따른 불법행위책임의 성립 여부를 판단함에 있어서 행정처분의 위헌 또는 위법 여부가 선결문제로 되는 경우, 민사법원으로서는 당해 행정처분이 갖는 공정력에도 불구하고 그 위법성을 판단할 수 있다(계고처분 및 대집행처분이 위법함을 전제로 한 국가배상청구에 관한 대법원 1972.

4. 28. 선고 72다337 판결 참조). 민사법원이 행정처분의 효력 자체는 부정하지 않으면서도 위법성을 인정하는 것은 행정처분의 공정력에 반하지 않기 때문이다.

한편, 의료법 제59조 제1항의 문언과 형식에다가 모든 국민이 수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있도록 국민의료에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 건강을 보호하고 증진하려는 의료법의 목적(제1조)을 더하여 보면, ① 불확정개념으로 규정되어 있는 의료법 제59조 제1항에서 정한 지도와 명령의 요건에 해당하는지, ② 나아가 그 요건에 해당하는 경우 행정청이 어떠한 종류와 내용의 지도나 명령을 할 것인지의 판단에 관해서는 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 봄이 옳다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2013두21120 판결 참조). 즉 의료법 제59조 제1항에 근거한 보건복지부장관의 지도나 명령은 재량행위에 해당한다.

행정청의 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 당해 행위에 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 그 판단 기준은 사실 오인과 비례 · 평등의 원칙 위반 여부 등이 된다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 그리고 행정청의 재량에 의한 행정처분이 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다는 점에 관하여는 이를 주장하는 측에 증명책임이 있다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참조).

제1항에서 인정한 사실에 따르면, 보건복지부장관은 '국민보건에 중대한 위해가 발생할 우려'를 이유로 이 사건 금지 명령을 하였음을 알 수 있다. 그런데 제1항에서 인정한 사실과 을나 제7~10, 14, 20, 24, 25호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합할 때, 원고의 주장과 제출된 증거만으로는 보건복지부장관이 전공의들의 집단사직을 허용할 경우 국민보건에 중대한 위해가 발생할 우려가 있다고 판단함에 있어서 그 판단의 기초가 된 사실 인정에 중대한 오류가 있거나 재량권을 일탈 · 남용하였다고 인정할 수 없다.

그렇다면 이 사건 금지 명령 당시 전공의를 포함한 의사들이 이 사건 2024. 2. 6.자 증원 발표에 반발하여 집단적인 진료 거부나 사직 등 단체행동에 나설 것이라는 점이 충분히 예견되는 상황이었다고 봄이 합리적이다.

이와 같은 우리나라 의료 체계에서 전공의가 차지하는 비중에다가 간호사 등 의사 면허를 가지고 있지 않은 다른 의료인력이 전공의를 대체할 수는 없고, 본연의 진료업무가 있는 해당 병원 소속 전임의, 전문의 등이 전공의 업무를 대신 수행하는 데에는 분명한 한계가 있는 점을 더하여 볼 때, 전공의들이 일시에 집단적으로 사직할 경우

중대한 의료 공백이 생길 우려가 있다는 판단이 객관성과 합리성을 갖추지 못하였다고 볼 수 없다.

이에 대하여 원고들은, '전공의 집단사직에도 불구하고 사망자 수, 조사망률(組死亡率),<9> 회피가능사망률<10>이 유의미하게 증가하지 않았고 1차 병원 및 2차 병원의 진료건수는 소폭 감소하였을 뿐이다. 따라서 전공의 집단사직으로 인한 의료 공백이 현실화되었다고 볼 수 없다.'라고 주장한다. 그러나 원고들이 지적하는 일부 통계 수치만으로 의료 공백이 발생하지 않았다고 단정하기는 어려울 뿐 아니라 그와 같은 통계 수치는 의료 공백을 최소화하기 위한 정부의 적극적인 조치, 의료기관 및 의료 현장을 끝까지 지켰던 의료인들의 협조와 헌신 등에 힘입은 결과로 보일 뿐이다. 즉 정부는 ㉠ 2025. 2. 19. '의사 집단행동 중앙사고수습본부'를 구성한 후 2월 하순경까지 환자의 불편과 피해를 최소화하고 응급 · 필수의료체계를 유지 · 지원하기 위한 '집단행동 대비

비상진료대책', '비상진료보완대책'을 각각 수립 · 시행하였고, ㉡ 이에 따른 비상진료체계 가동을 위해 3. 6.경 예비비 125,400,000,000원을, 5. 29.경 예비비 77,500,000,000원을 각각 투입하였다. 그리고 전국의 응급의료기관, 지방의료원 등 공공보건의료기관과 1차 병원 및 2차 병원 등은 정부가 수립한 비상진료대책에 따라 평일 진료시간 확대, 주말 · 공휴일 연장 진료 등을 시행하였다.

그러나 보건복지부장관이 의료법 제59조 제1항에 근거한 지도나 명령을 하기 이전에 거쳐야 할 절차에 관한 규정은 존재하지 않고, 원고들 주장과 같은 사정만으로 보건복지부장관이 전공의들의 집단사직을 허용할 경우 국민보건에 중대한 위해가 발생할 우려가 있다고 판단한 것이 재량권을 일탈 · 남용한 경우에 해당한다고 볼 수는 없다.

하지만 이 사건 금지 명령이 헌법을 위반하였다고 볼 수는 없다. 그 이유는 다음과 같다. ① 이 사건 금지 명령은 의료법 제59조 제1항에 근거하여 이루어졌다. 의료법 제59조 제1항은 국민의 건강 보호와 증진이라는 공공의 이익을 달성하고자 입법된 것 으로 그 목적의 정당성이 인정된다. 그리고 의료 · 보건상의 전문적 판단에 따라 목적달성에 가장 적합한 수단이 선택될 수 있도록 행정청에 재량을 부여할 필요가 있는 만큼, 행정처분의 요건과 내용에 있어 불확정개념이 사용되었다는 사정만으로 의료법 제59조 제1항이 위헌이라고 보기는 어렵다. ② 1)항에서 판단한 대로, 이 사건 금지 명령 당시 전공의들의 집단사직이 예견되는 상황이었다. 그런데 국민의 건강 보호와 증진을 위하여 전공의들의 집단사직을 일시적으로 허용하지 않는 이외에 이를 대체할 만한 다른 유효 · 적절한 수단을 찾기는 쉽지 않다. ③ 제1항에서 인정한 사실에 따르면, 이 사건 금지 명령은 전공의가 아닌 의사로 하여금 특정 병원에서 전공의로서 근무하도록 강제하거나 전공의로 하여금 소속 수련병원이 아닌 다른 수련병원에서 근무하도록 강제하는 것이 아니라, 이미 체결된 수련계약에 따른 근로관계가 잠정적으로 유지되도록 하는 것임을 알 수 있다. 또 이 사건 금지 명령은 전공의 사직을 전면적으로 금지하고 있지 않고, 정당한 사유가 있을 경우 사직을 허용하고 있다(을나 제15호증의 기재에 따르면, 실제로 일부 수련병원에서는 '건강 악화'를 이유로 제출된 전공의의 사직서를 수리한 사실이 인정되기도 한다). 나아가 비록 이 사건 금지 명령에서 그 효력 기간을 명시하고 있지는 않으나, 처분의 구체적 경위와 보건복지부장관이 2024. 6. 4. 이 사건 금지 명령을 직권 철회한 점 등을 감안할 때, 이 사건 금지 명령은 의대 증원 정책을 둘러싼 정부와 의료계 사이의 갈등과 분쟁이 어느 정도 해결되어 의료 현장이 정상화될 때까지 한시적으로만 효력을 가지게 할 의도 아래 발령되었다고 판단된다. 그렇다면 이 사건 금지 명령이 원고들이 갖는 직업선택의 자유의 본질적인 내용을 침해하였다고 보기는 어렵다. ④ 쟁의행위로서의 파업이 언제나 업무방해죄에 해당하는 것은 아니다. 하지만 사용자가 예측할 수 없는 시기에 전격적으로 이루어져 사용자의 사업 운영에 심대한 혼란 또는 막대한 손해를 초래하는 등으로 사용자의 사업 계속에 관한 자유의사가 제압 · 혼란될 수 있다고 평가할 수 있다면, 집단적 노무제공의 거부는 위력에 해당하여 업무방해죄가 성립한다(대법원 2011. 3. 17. 선고 2007도482 전원합의체 판결 등 참조). 그런데 전공의들이 이 사건 금지 명령 이전에 자신의 사용자인 수련병원장과 집단사직에 관하여 어떠한 협의를 진행하였다고 인정할 만한 증거가 전혀 없고, 결국 이 사건 금지 명령에서 불허한 전공의들의 집단사직은 사용자의 사업 계속에 관한 자유의사를 제압하거나 혼란하게 하는 집단적 노무제공의 거부에 해당하여 위법하다 할 것이다. 따라서 이 사건에서 문제된 전공의들의 집단사직은 헌법 제33조 제1항에 따른 단체행동권으로서 보호될 수 있는 범위를 벗어난다.

사용자는 폭행, 협박, 감금, 그 밖에 정신상 또는 신체상의 자유를 부당하게 구속하는 수단으로써 근로자의 자유의사에 어긋나는 근로를 강요하지 못한다(근로기준법 제7조). 그런데 원고들과 피고 대한민국 사이에는 근로계약이 체결된 사실이 없으므로, 이 사건 금지 명령의 위법 여부를 판단함에 있어서 근로기준법 제7조의 위반 여부가 문제되지는 않는다. 설령 이와 달리 보더라도, 이 사건 금지 명령은 수련병원장으로 하여금 정당한 사유 없는 전공의들의 집단사직서를 수리하지 못하도록 하고 있을 뿐 근로기준법 제7조에서 금지하는 폭행 등 수단을 사용하여 전공의들의 근로를 강요하도록 하는 내용을 포함하고 있지 않다. 따라서 이 사건 금지 명령이 근로기준법 제7조를 위반하였다는 원고들의 주장은 어느 모로 보나 받아들일 수 없다.

이 사건 금지 명령이 의료법 제59조 제1항에서 정한 처분의 요건을 갖추지 못한 채 발령되었고, 그 내용이 헌법과 근로기준법에 위반된다는 원고들의 주장은 이유 없다. 그 밖에 이 사건 금지 명령이 행정청에 주어진 재량권을 일탈 · 남용하여 발령되었다는 점에 관한 원고들의 주장과 증명이 부족하다. 따라서 원고들의 피고 대한민국에 대한 청구는, 이 사건 금지 명령과 원고들이 주장하는 손해 사이의 상당인과관계, 원고들의 손해액 등에 관하여 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

다음의 사실은 제1항에서 인정하였다. ① 이 사건 금지 명령 당시 원고 W등 중 원고 L, BD은 인턴으로서, 나머지 원고들은 레지던트로서 피고 A가 운영하는 수련병원에서 각각 근무하고 있었다. ② 원고 L, BD은 2024년 1월 하순경 피고 A와 수련기간개시일을 '2024. 3. 1.'로 한 레지던트 수련계약을 체결하였다. ③ 원고 W등을 포함하여 피고 A가 운영하는 수련병원에서 근무하는 전체 전공의 612명 중 600명이 이 사건 금지 명령 이후 사직서를 제출하였다. 피고 A는 원고 W등이 정당한 사유 없이 집단적으로 사직서를 제출하였다고 판단하여 이 사건 금지 명령에 따라 원고 W등의 사직서 수리를 보류하였다. ④ 한편, 보건복지부장관은 ㉠ 2024. 2. 16. 전국의 수련병원장들에게 필수적인 진료가 안정적으로 유지되도록 적절한 조치를 취할 것 등을 내용으로 하는 이 사건 필수의료 유지 명령을, ㉡ 2. 20. 의료 현장을 이탈한 전공의들에게 업무개시 명령을, ㉢ 2. 26. 전국의 전공의들에게 정당한 사유 없이 수련병원(레지던트 과정)에 합격했음에도 계약을 포기하는 등 진료를 중단하는 행위를 금지하는 내용의 진료유지 명령을 각각 하였다. ⑤ 보건복지부는 2024. 2. 28. 전국의 수련병원장들에게 '임용 포기서 제출 등과 관계없이 임용이 예정된 전공의와의 수련계약 체결을 차질 없이 이 행하라.'고 지시하였다. ⑥ 피고 A는 원고 L, BD의 레지던트 임용 포기서 제출과 인턴수련기간 만료에도 불구하고 원고 L, BD에 대한 퇴직 처리를 하지 않았다. ⑦ 보건복지부장관은 2024. 6. 4. 이 사건 금지 명령과 전공의들에 대한 업무개시 명령 및 진료유지 명령을 직권으로 철회하였고, 보건복지부는 7. 8. 전국의 수련병원장들에게 '7.15.까지 소속 전공의의 복귀 ·사직 여부를 확인하여 결원을 확정하라.'는 등의 지시를 하였다. ⑧ 피고 A는 2024. 7. 15.~8. 12. 원고 W등을 포함하여 복귀 의사를 밝히지않은 소속 전공의들의 사직서를 순차적으로 수리하고, 건강보험심사평가원에 의료인력퇴직 신고를 하였다.

피고 A가 원고 W등의 사직서 수리를 잠정적으로 보류하고 원고 W등이 주장하는 2024. 7. 15.까지 원고 W등에 대한 퇴직 처리를 하지 않은 조치는 수련계약의 해지 여부나 해지 시점과 무관하게 불법행위에 해당한다고 볼 수 없다. 그 이유는 아래와 같다.

피고 A가 원고 W등 중 원고 L, BD의 인턴 수련기간이 만료된 다음 날부터 원고L, BD이 주장하는 2024. 7. 15.까지 원고 L, BD에 대한 퇴직 처리를 하지 않은 조치 역시 불법행위에 해당한다고 볼 수 없다. 그 이유는 아래와 같다.

원고 W등이 주장하는 피고 A의 조치가 불법행위에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고 W등의 피고 A에 대한 청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 받아들일 수 없다.

원고 W등의 피고 A에 대한 청구와 원고들의 피고 대한민국에 대한 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하다. 따라서 원고 W등의 피고 A에 대한 항소와 원고들의 피고 대한민국에 대한 항소는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다.

판사 황승태(재판장) 문주형 손철우

각주1) 의료법 제5조에 따른 의사면허를 받은 사람으로서 의료법 제77조에 따라 전문의 자격을 취득하기 위하여 수련병원이나 수련기관(다음부터 양자를 구분하지 않고 '수련병원'이라고만 한다)에서 수련을 받는 인턴과 레지던트를 말한다['전공의의 수련환경 개선 및 지위 향상을 위한 법률'(다음부터 '전공의법'이라 한다) 제2조 제1호, '전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정'(다음부터 '전문의 수련규정'이라 한다) 제2조 제1호].

각주2) ■ 의료법 제59조 제1항

각주3) 보건복지부장관 또는 시 ·도지사는 보건의료정책을 위하여 필요하거나 국민보건에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있으면 의료기관이나 의료인에게 필요한 지도와 명령을 할 수 있다.

각주4) ■ 전문의 수련규정 제15조 제1항

각주5) 보건복지부장관은 수련병원 또는 수련기관의 장에게 전공의의 수련에 필요한 지시를 하거나 연도별 수련과정이수 등 수련 상황을 감독할 수 있다.

각주6) 원고들은 피고 대한민국에 대한 청구의 법적 근거를 명시하지 않았으나 그 청구원인을 감안할 때 국가배상법 제2조 제1항에 근거한 것으로 이해된다.

각주7) 원고 W등은 피고 A에 대한 청구의 법적 근거를 명시하지 않았으나 그 청구원인을 감안할 때 민법 제35조 또는 제756조에 근거한 것으로 이해된다.

각주8) 전공의는 의료기관을 개설할 수 없고, 예외 사유에 해당하지 않는 이상 수련병원 외의 다른 의료기관 또는 보건 관계 기관에서 근무하거나 겸직 근무를 할 수 없다(전문의 수련규정 제14조).

각주9) 을나 제20호증은 2024. 6. 27. 무렵 수련병원별 전공의 정원 비율에 관한 것이나 이 사건 금지 명령 등으로 인하여 전공의 정원 및 근무처에 별다른 변동이 없었을 것이므로, 이 사건 금지 명령 당시 수련병원별 전공의 정원 비율도 이와 유사하였을 것으로 추단할 수 있다.

각주10) 을나 제7호증은 2024. 6. 27. 무렵 주요 5개 대학병원/종합병원의 전공의 비율에 관한 것이나 이 사건 금지 명령 등으로 인하여 전공의 정원 및 근무처에 별다른 변동이 없었을 것이므로, 이 사건 금지 명령 당시 주요 5개대학병원/종합병원의 전공의 비율도 이와 유사하였을 것으로 추단할 수 있다.

각주11) 연간 총 사망자 수를 해당 연도의 연앙인구(해당 연도의 중간 시점인 7월 1일을 기준으로 한 인구)로 나눈 수치를 1,000분비로 나타낸 비율이다.

각주12) 효과적인 보건정책과 의료서비스를 통해 예방하거나 피할 수 있는 사망률이다.