서울서부지방법원 2024. 9. 5. 선고 2022가합32286 판결

원고들과 피고 사이의 공사도급계약 체결

원고들, D 주식회사(이하 주식회사의 경우 ‘주식회사’ 기재를 생략한다)는 2016. 9. 출자비율을 원고 A(변경 전 상호: E) 80%, 원고 B 10%, D 10%로 하는 공동수급체(대표자 원고 A)를 구성하여 2016. 11. 16. 피고로부터 F화력발전소 기전공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 계약금액 196,278,538,085원(부가가치세 포함, 이하 달리 특정하지 않는 한 같다), 공사기간 2016. 11. 23.부터 2020. 9. 30.까지로 정하여 도급받기로 하는 공사도급계약(이하 ‘이 사건 공사계약’이라 한다)을 체결하였다.

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다), 국가계약법 시행령, 국가계약법 시행규칙, 이 사건 공사계약에 포함된 공사계약 일반조건 및 공사계약 특수조건(이하 각 ‘이 사건 일반조건’, ‘이 사건 특수조건’이라 한다) 중 이 사건과 관련된 내용은 아래와 같다. (생략) 3. “계약담당직원”이라 함은 당사 사장 또는 그 위임을 받은 자로 부터 공사계약에 관한 권 의 계약금액조정 청구를 받은 날부터 30일 이내에 계약금액을 조정하여야 한다. 이 경 이를 보완하여야 한다.

이 사건 공사는 기계공사, 계전공사, 보조기기공사로 구성되고, 그 중 기계공사는 다시 보일러 및 부대설비 설치공사(CM-01, 이하 ‘이 사건 보일러공사’라 한다), 터빈 및 발전기 설치공사 등 10개의 세부공사로 구성되는데, 보조기기공사 중 공기조화설비 공사(이하 ‘이 사건 공조설비공사’라 한다)와 이 사건 보일러공사는 ‘총액확정공사’(이 사건 특수조건 제1조 제1항 제1호)이다.

공사도급계약 및 출자비율의 변경

이 사건 공사의 계약금액 및 공사기간은 수회에 걸쳐 변경되었고 그 구체적인 변경 내역은 아래 표 기재와 같다.

이후 D이 공동수급체를 탈퇴하여 원고들은 이 사건 공사 공동수급체 중 D의 출자 지분을 원고들의 출자비율대로 양수하였고, 피고는 2018. 12. 27. 위 출자비율의 변경을 승인하였다(이하 위 공동수급체를 ‘이 사건 공동수급체’라 한다).

원고들의 계약금액 조정신청

이 사건 공동수급체 대표자 원고 A은 2021. 5. 4. 피고에게 ‘F화력발전소 건설공사 중 발생한 중대재해로 인하여 긴급히 공사중단되어 계약자의 책임 없는 사유로 인하여 발생한 손실비용(휴업보상비)’을 지급요청하였다.

이후 원고 A은 2021. 6. 29. 피고에게 ‘Milestone CCS 변경에 따른 추가 투입비용’, ‘근로기준법 개정관련 법정공휴일 유급휴무제 시행개정에 따른 추가 비용’, ‘토목공사 중대재해 사고에 따른 휴업보상비’, 이 사건 공조설비공사 관련 ‘HVAC계통 입찰기초금액 및 입찰정보 부족으로 인한 과도한 추가 투입비’에 관하여 계약금액 조정을 신청하였다.

피고는 원고 A의 위 각 청구에 응하지 아니하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 11, 14호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제5호증의 각 기재, 감정인 G의 감정결과, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 보일러공사 주요공정 일정 연장에 따른 공사비 청구에 관한 판단 가. 원고들의 청구 요지 피고의 지시에 따라 이 사건 보일러공사 기간이 2017. 12. 31.부터 2020. 9. 30.까지에서 2017. 12. 31.부터 2021. 3. 31.까지로 총 6개월 연장되었는데, 그로 인하여 이 사건 보일러공사 중 주요 공정(Critical Path)인 수압시험공정, 최초점화공정의 각 완료일 역시 수압시험공정의 경우 2019. 4. 30.에서 2019. 10. 31.로, 최초점화공정의 경우 2019. 10. 31.에서 2020. 4. 30.으로 각각 지연되었다. 이에 따라 수압시험공정의 연장된 공사 기간(2019. 5. 1. ~ 2019. 10. 31.), 최초점화공정의 연장된 공사 기간(2019. 11. 1. ~ 2020. 4. 30.) 동안 이 사건 보일러공사의 하수급인 H 등은 추가 공사비로 1 간접비(간접노무비, 가설비계 및 타워크레인 임대료 등 경비, 일반관리비) 1,157,274,860원, 2 주휴수당 1,378,112,133원, 3 퇴직급여 327,983,597원, 총 2,863,370,590원을 지출하였다. 원고들은 위 하수급업체에 하도급계약기간 연장에 따른 위 추가 공사비를 지급하여야 하는바, 피고에게 이 사건 일반조건 제29조 제1항에 근거하여 계약금액 조정신청을 하였으므로, 피고는 원고들에게 위 공사기간 연장에 따라 발생한 추가 공사비 총 2,863,370,590원을 지급할 의무가 있다.

이 사건 일반조건 제29조 제1항에 따른 공사비 조정 신청 가부(이 사건 특수조건 제56조의 효력) 1) 당사자들의 주장 요지 피고는 총액확정공사인 이 사건 보일러공사에 관하여는 이 사건 특수조건 제56조에 의해 같은 특수조건 제1조 제3항에 따른 기본설계로 인한 계약금액 조정, 물가변동으로 인한 계약금액 조정 신청만 가능하고 그 외의 사유인 공사기간 연장에 따른 계약금액 조정 신청은 불가능하다는 취지로 주장하고, 원고들은 이 사건 특수조건 제56조는 계약상대자의 이익을 부당하게 제한하는 것으로 국가계약법 및 이 사건 일반조건에 반하여 무효라고 주장하므로, 우선 이 사건 특수조건 제56조의 효력에 관하여 살핀다.

관련 법리 국가를 당사자로 하는 계약이나 공공기관운영법의 적용 대상인 공기업이 일방 당사자가 되는 계약(이하 ‘공공계약’이라 한다)은 국가 또는 공기업(이하 ‘국가 등’이라 한다)이 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 지위에서 체결하는 사법상의 계약으로서 본질적인 내용은 사인 간의 계약과 다를 바가 없으므로, 법령에 특별한 정함이 있는 경우를 제외하고는 서로 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 계약을 체결하여야 하고 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 하는 등 사적 자치와 계약자유의 원칙을 비롯한 사법의 원리가 원칙적으로 적용되고(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결 참조), 국가 등이 계약상대방과의 합의에 기초하여 계약당사자 사이에만 효력이 있는 특수조건 등을 부가하는 것을 금지하거나 제한하는 것이라고 할 수 없으며, 사적 자치와 계약자유의 원칙상 그러한 계약 내용이나 조치의 효력을 함부로 부인할 것이 아니다(대법원 2017. 12. 21. 선고 2012다74076 판결 참조). 다만 구 국가계약법 시행령 제4조는 “계약담당공무원은 계약을 체결함에 있어서 국가계약법령 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건을 정하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있으므로, 공공계약에서 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약은 효력이 없다고 할 것이다. 여기서 어떠한 특약이 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 것으로서 국가계약법 시행령 제4조에 위배되어 효력이 없다고 하기 위해서는 그 특약이 계약상대자에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 국가 등이 계약상대자의 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나는 특약을 정함으로써 계약상대자에게 부당하게 불이익을 주었다는 점이 인정되어야 한다. 그리고 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약인지는 그 특약에 의하여 계약상대자에게 생길 수 있는 불이익의 내용과 정도, 불이익 발생의 가능성, 전체 계약에 미치는 영향, 당사자들 사이의 계약체결과정, 관계 법령의 규정 등 모든 사정을 종합하여 판단하여야 한다[대법원 2015. 10. 15. 선고 2015다206270(본소), 2015다206287(반소) 판결 참조].<1> 3) 이 사건의 경우 위에서 인정한 기초사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, 1 국가계약법 제19조, 같은 법 시행령 제66조에서는 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약내용의 변경(공사기간 변경 등)으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있을 때에는 ‘그 계약금액을 조정한다’라고 정하고 있는 점, 2 이 사건 특수조건 제56조에 따르면, 원고들은 자신들의 책임 없는 사유로 공사기간이 연장되는 등 계약내용이 변경된 경우에도 간접비 청구가 원천적으로 불가능하게 되어 공사기간 연장 등으로 추가적으로 지출한 비용을 전적으로 부담하게 되고, 피고는 특별한 사유 없이 그에 해당하는 공사비 지급의무를 면제받는 이익을 얻게 되어 이는 원고들의 이익을 부당하게 제한하는 점, 3 국가계약법령이나 이 사건 일반조건의 지체상금이나 계약금액 조정 관련 규정에 비추어 볼 때, 계약상대자는 계약상대자의 책임 있는 사유로 인하여 공사가 지체된 경우가 아니라면 그 해당일수는 지체상금이 부과 대상이 되는 지체일수에 산입되지 않고 피고를 상대로 그 연장기간에 대한 계약금액 조정을 신청할 수 있다는 합리적인 기대를 가진다고 봄이 타당한 점 등을 종합하면, 이 사건 특수조건 제56조는 국가계약법 제19조, 국가계약법 시행령 제66조 및 이 사건 일반조건 제29조에서 정하고 있는 계약상대자인 원고들에게 책임 없는 사유로 계약내용이 변경된 경우에는 계약금액 조정을 신청할 수 있다는 원고들의 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나게 체결된 약정이라고 할 것이므로, 구 국가계약법 시행령 제4조를 위반하여 또는 이 사건 일반조건 제3조 제4항에 따라 그 효력이 없다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들은 이 사건 일반조건 제29조에 따라 이 사건 공사의 공사기간 연장으로 인한 계약금액의 조정을 신청할 수 있다. 이와 다른 전제의 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

계약금액 조정사유 발생 여부 이 사건 일반조건 제29, 32, 33조에 따르면, 계약상대자의 책임에 속하지 아니하는 사유로 공사가 지체되는 경우, 계약상대자는 계약담당직원에게 계약기간의 연장신청과 계약금액 조정신청을 하여야 하고, 발주자는 그 사실을 조사·확인하고 공사가 적절히 이행될 수 있도록 계약기간의 연장 등 필요한 조치를 하여야 하며, 이와 같이 계약상대자의 귀책사유 없이 공사기간 등 계약내용의 변경으로 계약금액을 조정할 필요가 있는 경우에는 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 않는 범위 안에서 이를 조정하여야 한다. 즉, 계약기간 연장으로 인한 추가 간접공사비를 청구하기 위해서는 원고들의 귀책사유 없이 공사기간이 연장되어야 한다. 피고의 지시에 따라 이 사건 공사 기간이 ‘2020. 9. 30.까지’에서 ‘2021. 3. 31.’로 연장된 사실은 갑 제4호증의 기재에 의하여 인정할 수 있거나 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 공사 중 위 공사 기간은 원고들의 책임 없는 사유로 연장되었다고 봄이 상당하다.

추가 공사대금 청구권의 범위

국가계약법 제19조는 물가의 변동, 설계변경, 기타 계약내용의 변경으로 인한 계약금액 조정에 관하여 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제66조 제1항은 공사기간의 변경에 따른 계약금액 조정은 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위 안에서 조정하도록 규정하고 있으며, 이 사건 일반조건 제29조 제1항도 같은 취지의 규정을 두고 있는데, 위 조항이 정한 ‘실비’는 공사기간의 연장에 따라 추가로 지출하게 된 비용으로서 공사기간의 연장과 객관적으로 관련성이 있어야 할 뿐 아니라 필요하고도 상당한 범위 내의 것이어야 한다.

앞서 든 증거, 갑 제3호증, 을 제2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고들 제출 증거만으로는 원고들이 주장하고 있는 추가 공사대금의 발생 여부 내지 이 사건 보일러공사 기간 연장과의 인과관계를 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 1 이 사건 보일러공사 기간은 피고의 지시로 인하여 2017. 12. 31.부터 2020. 9. 30.까지에서 2017. 12. 31.부터 2021. 3. 31.까지로 총 6개월 연장되었고, 그 과정에서 이 사건 보일러공사 중 주요 공정(Critical Path)인 수압시험일이 2019. 4. 30.에서 2019. 10. 31.로, 마찬가지로 주요 공정(Critical Path)에 해당하는 최초점화일이 2019. 10. 31.에서 2020. 4. 30.으로 각각 늦춰졌다. 2 원고들의 이 부분 주장 전제는, 위와 같은 수압시험일, 최초점화일(이하 ‘수압시험일 등’이라 한다)의 연기로 인하여 해당 연장된 공사 기간 중 지속적으로 공사비용(간접비, 직접비)이 추가로 발생하였다는 것이다. 그런데 이 사건 보일러공사는 착공 후 위 주요 공정인 수압시험일 등에 각 이르기까지 수행되어야 하는 단위공정으로 구성되어 있고, 위 수압시험일 등이 연기되었다 하여 곧바로 그 연기로 인하여 단위공정의 공사기간이 연장되는 것은 아니므로, 수압시험일 등의 연기로 인하여 원고들 주장과 같은 공사비용이 추가로 발생한다고 보기 어렵다. 원고들은 대부분의 단위공정의 공사기간이 늘어나 수압시험일 등이 연기되어 추가 공사비를 지출하게 된 것이라고 주장하고, 원고들의 주장과 같이 일부 단위공정(‘FURNACE & ACC. / BUCKSTAY’, ‘AIR PREHEATER & ACC’ 등)의 공사기간이 연장된 사실은 인정되나, 앞서 본 수압시험일, 최초점화일의 연기 내지 피고의 지시로 인하여 단위공정 공사기간이 연장되었다고 볼 아무런 증거가 없다. 오히려 당초 예정된 공사기간과 공사기간이 동일하거나 오히려 공사기간이 더 감축된 단위공정도 존재한다. 3 원고들 주장과 같이 수압시험일 등의 연기로 인하여 수압시험일 등까지의 투입인원 등이 증가하여 간접비 등이 추가로 지출되었다고 보기 위해서는 그 차액, 즉 만일 수압시험일 등이 연기되지 않았더라면 해당 시기에 투입되었을 간접비 등과 실제 수압시험일 등의 연기로 인하여 해당 시기에 투입된 간접비 등의 차액이 존재함이 입증되어야 하는데, 이 사건 감정결과 내지 원고들 제출 사감정(갑 제8호증)에서는 연장된 공사기간에 발생된 간접비 등만이 감정되었으므로, 이를 근거로 수압시험일 등의 연기로 인하여 간접비 등이 추가로 지출되었다고 보기는 어렵다.

소결론 결국 원고들의 이 부분 청구는 이유 없다.

원고들 청구 요지 법정공휴일 및 대체공휴일을 유급으로 보장하도록 하는 근로기준법 제55조 제2항이 2018. 3. 20. 신설되어 상시 300명 이상 근로자를 사용하는 사업장인 이 사건 공사현장의 경우 2020. 1. 1.부터 위 규정이 시행됨에 따라 원고들은 2020. 1. 1.부터 이 사건 공사의 준공일인 2021. 6. 30.까지 근로자들에게 공휴일수당 합계 463,066,437원의 추가비용을 지출하였다. 공휴일수당은 계약금액 중 직접노무비를 구성하는 ‘제수당’의 한 항목이므로, 이 사건 공사계약 체결 후 원고들의 책임 없는 근로기준법의 개정으로 인하여 개정 전 지급의무가 없었던 공휴일수당을 지급한 것은 계약금액의 변경으로써 ‘계약내용’의 변경에 해당하고, 피고는 원고들의 조정 신청에 따라 원고들에게 이 사건 일반조건 제29조 1항에 근거하여 위 공휴일수당 상당의 공사비 463,066,437원을 지급할 의무가 있다.

관련 법령 2018. 3. 20. 법률 제15513호로 개정된 근로기준법 제55조 제2항은 “사용자는 근로자에게 대통령령으로 정하는 휴일을 유급으로 보장하여야 한다. 다만, 근로자대표와 서면으로 합의한 경우 특정한 근로일로 대체할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 위 규정은 상시 300명 이상의 근로자를 사용하는 사업 또는 사업장에는 2020. 1. 1.부터 시행되었다(부칙 제1조 제4항 제1호). 또한 근로기준법 시행령 제30조 제2항은 위 ‘대통령령으로 정하는 휴일’이란 관공서의 공휴일에 관한 규정 제2조 각 호(제1호는 제외한다)에 따른 공휴일 및 같은 영 제3조에 따른 대체공휴일(이하 이를 통틀어 ‘공휴일’ 또는 ‘관공서 공휴일’이라 한다)이라고 규정하고 있다(이하 근로기준법 제55조 제2항, 같은 법 시행령 제30조 제2항을 통틀어 ‘근로기준법 개정조항’이라 한다).

추가금액 청구권의 발생 근로기준법 개정조항의 문언과 그 입법연혁, 입법이유, 이 사건 공사도급계약에 적용되는 국가계약법령, 계약예규 규정, 갑 제1, 23호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, 1 근로기준법 개정조항의 취지는 대통령령으로 정한 휴일을 법정유급휴일로 정하도록 강제함으로써 공무원과 일반 근로자가 공평하게 휴일을 향유할 수 있도록 하면서도 대통령령으로 정한 휴일에 근무하였을 경우 발생하였을 임금도 함께 보장하여 근로자의 임금손실을 방지하는 것에 있는 점, 2 근로기준법 개정조항 시행에 따라 사용자는 근로자에게 법정휴일을 부여하고, 법정휴일에 근무를 하지 않더라도 근무를 한 것으로 간주하여 근로기준법에 따른 휴일수당을 지급함으로써 근로자로 하여금 휴일을 유급으로 보장할 의무가 강제되는데, 상시 근로자수 300명 이상인 이 사건 공사의 하도급업체 H는 2020. 1. 1.부터 근로기준법 개정조항 시행에 따라 근로자들에게 위 공휴일 및 관공서 공휴일에 대하여 휴일수당을 지급하게 된 점, 3 이 사건 공사계약의 공사금액 및 하도급공사금액 구성은 ‘재료비’, ‘노무비’, ‘경비’, ‘일반관리비’ 등으로 구성되어 있고, 그중 ‘노무비’ 항목에는 기획재정부의 계약예규인 예정가격작성기준 제10조 제1항 제2호에 따라 직접노무비를 구성하는 ‘제수당’에 해당하는 휴일수당이 포함되므로, 근로기준법 개정조항 시행에 따라 이 사건 공사의 노무비 상당액이 증가한 것은 계약내용의 변경이라고 봄이 상당한 점, 4 이와 같은 추가비용의 발생은 법령의 제·개정에 따른 것으로 계약상대자인 원고들의 책임에 속하지 않는 사유에 의한 것인 점, 5 원고들을 대표하여 원고 A이 2021. 6. 29. 피고에게 ‘근로기준법 개정관련 법정공휴일 유급휴무제 시행개정에 따른 추가 비용’에 관한 계약금액 조정을 신청한 사실 등을 종합하여 보면, 이 사건 일반조건 제29조 제1항에 따라 계약내용의 변경으로 추가비용이 발생하였고 이에 대해 원고들의 적법한 계약금액 조정신청이 있었다고 할 것이므로, 피고는 특별한 사정이 없는 한 원고들에게 근로기준법 개정조항의 시행에 따라 발생한 추가비용을 지급할 의무가 있다.

추가금액의 인정 범위 갑 제23호증의 기재, 감정인 G의 감정결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 보일러공사의 하도급업체 H에게 2020. 1. 1.부터 이 사건 보일러공사 종료일인 2021. 6. 30.까지 공휴일, 관공서 공휴일(주휴수당일인 일요일 제외)을 기준으로 근로기준법 개정조항의 시행에 따라 발생한 공휴일 수당 및 그에 연동하는 경비 등의 합계가 463,066,437원인 사실, 원고 A은 2021. 3. 12. H, I와의 사이에 이 사건 공사 준공 이전에 피고에게 이 부분 추가금액을 청구하고, 그 결과에 따라 일정 비율을 공제한 금액을 위 하도급업체들에게 지급하기로 약정한 사실을 각 인정할 수 있으므로, 위 463,066,437원을 근로기준법 개정조항 시행에 따른 추가금액으로 인정함이 상당하다.

피고의 주장에 관한 판단<2> 피고는 원고들이 위와 같은 추가금액 지출 이후 수차례 피고와 이 사건 공사에 관한 변경도급계약을 체결함으로써 이 부분을 청구하지 아니할 의사를 명백히 표시하여 청구권을 포기하였다고 주장하므로 살피건대, 채권의 포기(또는 채무의 면제)는 반드시 명시적인 의사표시로만 하는 것이 아니고 채권자의 어떠한 행위 내지 의사표시의 해석에 의하여 그것이 채권의 포기라고 볼 수 있는 경우에도 이를 인정하여야 할 것이기는 하나, 이와 같이 인정하기 위해서는 당해 권리관계의 내용에 따라 이에 대한 채권자의 행위 내지 의사표시의 해석을 엄격히 하여 그 적용 여부를 결정하여야 하는바(대법원 2010. 11. 25. 선고 2010다56357 판결 등 참조), 피고의 주장과 같은 사정만으로는 원고들이 이 부분 추가비용 청구권을 포기하였다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

추가금액의 조정 계약내용의 변경으로 인한 계약금액 조정은 당사자 사이의 합의에 따라 조정하도록 하는 원칙과 그 합의 시 “실비를 초과하지 않는 범위 안에서”라는 조정금액의 한도를 제시하고 있을 뿐이고, 설계변경 또는 물가변동으로 인한 계약금액 조정과 같이 계약단가나 낙찰률 또는 조정률 등에 의하여 일정한 산식에 따라 조정금액이 곧바로 산출되지는 않으므로, 법원으로서는 신의칙 및 공평의 원칙상 이 사건 공사계약 내용이 변경된 원인과 과정, 당해 공사기간 중 쌍방 합의에 의한 계약금액 조정 과정과 당시 최초 산정금액 대비 조정 비율, 당해 공사의 계약금액 조정이 이루어지지 않은 이유, 수급인이 지출한 비용, 계약금액이 합의에 따라 조정되었을 경우에 예상되는 금액 등을 고려하여 실비의 한도 내에서 적정한 조정금액을 결정할 수 있다[대법원 2018. 12. 28. 선고 2016다240826 판결, 대법원 2013. 11. 28. 선고 2011다109012 판결, 위 판결의 원심인 부산고등법원(창원) 2011. 11. 10. 선고 2011나736 판결 참조]. 위와 같은 법리에 비추어 살펴보면, 실비는 계약금액 조정의 한도액으로서 작용하므로 당사자 사이의 협의에 따라 계약금액 조정절차가 실제로 진행되었을 경우에는 그보다 적은 금액으로 계약금액 조정이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 근로기준법 개정조항의 시행이 원고들뿐만 아니라 피고에게도 책임 없는 사유인 점, 그 밖에 공사금액 조정의 과정, 원고들이 근로기준법 개정조항 시행으로 인해 추가지출하게 된 비용의 규모 등을 모두 고려하여 보면, 적정한 조정금액은 그 한도액인 위 실비의 70%로 정함이 타당하다.

소결론 따라서 피고는 원고들에게 위 추가비용 463,066,437원의 70%에 해당하는 324,146,505원(원 미만 버림) 및 이에 대한 이 사건 일반조건 제29조 제5항, 제26조 제8항에 따라 원고들이 피고에게 이 부분 비용 지급을 요청한 날로부터 30일이 경과한 다음날인 2021. 7. 30.부터의 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

원고들 청구 요지 피고는 다른 건설회사가 피고로부터 도급받아 수행하고 있던 F화력발전소 토건공사 현장에서 중대재해사고가 발생하자, 원고들로 하여금 2019. 5. 9.부터 2019. 5. 20.까지 이 사건 공사를 중지시켰고, 이로 인하여 원고들은 책임 없는 사유로 위 공사 중단 기간 중 근로자들에게 추가 휴업수당 432,019,233원을 지출하게 되었다. 휴업수당은 계약금액 중 직접노무비를 구성하는 항목이므로, 이 사건 공사계약 체결 이후 근로자들에게 위 휴업수당을 지급한 것은 ‘계약내용’에 포함되는 계약금액의 변경에 해당하고, 따라서 피고는 원고들의 조정 신청에 따라 원고들에게 이 사건 일반조건 제29조 1항에 근거하여 위 휴업수당 상당 432,019,233원을 지급할 의무가 있다.

관련 법리 이 사건 일반조건 제31조 제2항은 현장감독직원은 재해방지 기타 시공상 부득이할 때에는 계약상대자에 대하여 필요한 응급조치를 취할 것을 구두 또는 서면으로 요구할 수 있다고 정하고 있고, 제4항은 위 제2항의 조치에 소요된 경비 중에서 계약상대자가 계약금액의 범위 내에서 부담하는 것이 부당하다고 인정되는 때에는 제29조의 규정에 의하여 실비의 범위 안에서 계약금액을 조정할 수 있다고 정하고 있는바, 이 사건 일반조건 제31조 제4항에 근거한 추가금액 청구권은 공평의 원칙상 인정되는 실비보상청구권의 일종으로, 계약상대자의 책임 있는 사유로 인한 응급조치가 아니라면 계약상대자는 위 일반조건 제31조 제4항, 제29조 제1항에 따라 발주자에 그 조치로 인하여 실제 발생한 추가 비용을 청구할 수 있다(대법원 2020. 1. 9. 선고 2015다230587 판결 취지 참조).

추가 비용 청구권의 발생 갑 제12, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, J이 피고로부터 도급받아 수행하고 있던 F화력발전소 토건공사 현장 내에서 2019. 5. 9. 하도급업체 근로자 사망사고가 발생한 사실, 위 사망사고 발생의 후속조치로 대전지방고용노동청 K지청장이 같은 날 이 사건 공사를 포함한 F화력발전소 공사에 관하여 전면 작업중지명령을 하였고, 피고는 원고들에게 같은 날부터 2019. 5. 20.까지 이 사건 공사 중단을 지시하였으며, 2019. 5. 21.부터 이 사건 공사가 재개된 사실을 각 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 따르면 2019. 5. 9.부터 2019. 5. 20.까지의 이 사건 공사 중단(이하 ‘이 사건 공사 중단’이라 한다)은 원고들의 책임 없는 사유로 인한 재해방지 상 부득이한 응급조치에 해당하므로, 원고들은 이 사건 일반조건 제31조 제4항, 제29조 제1항에 따라 피고에게 위 공사 중단으로 인하여 실제 발생한 비용을 청구할 수 있다고 봄이 상당하다.

추가 비용의 인정 범위 나아가 원고들이 이에 따라 청구할 수 있는 비용의 범위에 관하여 살피건대, 갑 제13, 24, 25호증의 각 기재, 감정인 G의 감정결과 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고 A은 2020. 8. 31. 이 사건 공사의 하도급업체들인 H, I, L, M에 ‘이 사건 공사 중단으로 인하여 위 하도급업체들이 근로자들에게 지급한 휴업보상비 중 직접노무비(H 288,770,000원<3>, I 56,474,982원, L 102,833,000원, M 32,032,000원)를 1개월 이내에 지급하고, 나머지는 피고의 금액 조정 처리 결과에 따라 지급하기’로 약정하고, 이후 위 약정에 따라 위 하도급업체들에 위 직접노무비 합계 528,120,980원을 지급한 사실, 감정인 G는 이 사건 공사 중단 기간 발생한 이 사건 공사 하도급업체 근로자의 휴업수당을 432,019,233원으로 감정한 사실을 각 인정할 수 있으므로, 원고들이 지출한 비용 내에서 적절한 금액으로 보이는 위 432,019,233원을 이 사건 공사 중단으로 인하여 원고들에게 발생한 추가 비용으로 봄이 상당하다.

피고의 주장에 관한 판단

피고는 원고들이 위와 같은 휴업수당 지급사유 발생 이후 수차례 피고와 이 사건 공사에 관한 변경도급계약을 체결함으로써 이 부분을 청구하지 아니할 의사를 명백히 표시하였다고 주장하므로 살피건대, 앞서 3.마.에서 본 법리에 비추어 보았을 때, 이 부분 추가비용 청구권 역시 피고의 주장과 같은 사정만으로는 원고들이 이를 포기하였다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

피고는, 근로기준법에 따른 휴업수당은 사용자의 귀책사유로 휴업하는 경우에만 지급의무가 있으므로, 원고들의 귀책사유가 아닌 J의 귀책사유로 인하여 발생한 이 사건 공사 중단에 관하여 원고들로서는 근로자에게 휴업수당을 지급할 의무가 없고 그럼에도 불구하고 휴업수당을 지급하였다면 피고가 원고들에게 이를 추가 비용으로 지급할 의무가 없다고 주장하므로 살피건대, 근로기준법 제46조 제1항은 ‘사용자의 귀책사유로 휴업하는 경우에 사용자는 휴업기간 동안 그 근로자에게 평균임금의 100분의 70 이상의 수당을 지급하여야 한다’고 규정하고 있고, 이 때 ‘사용자의 귀책사유’는 민법 제538조 제1항의 규정과 관련지어 볼 때 사용자가 기업의 경영자로서 불가항력이라고 주장할 수 없는 모든 사유를 말한다고 볼 수 있는데(대법원 2013. 10. 11. 선고 2012다13491 판결 및 그 원심인 서울고등법원 2011. 12. 23. 선고 2010나31404 판결 참조), 앞서 인정한 사실로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, 피고가 발주한 F화력발전소 공사 전체에 대하여 작업중지명령이 내려지고, 피고 역시 이 사건 공사를 포함한 F화력발전소 공사 전체에 대하여 원고들을 포함한 수급인들 모두에게 공사 중단을 지시하였는바, 이는 피고의 수급인들(원고들 포함), 하수급인들이 유기적으로 일하고 있는 F화력발전소 공사 전체의 재해 원인 파악 및 위험 요소 해소, 안전대책 수립 등을 통해 위 수급인들 및 하수급인들 소속 근로자들을 보호하기 위함으로 보이는 점에 비추어 보면, 이 사건 공사 중단은 원고들 내지 그 하도급업체들과 근로자들의 관계에서 사용자의 귀책사유로 인한 휴업이라고 봄이 상당하다(대법원 2019. 9. 10. 선고 2019도9604 판결 참조). 피고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

추가 비용의 조정 응급조치에 관하여 규정하고 있는 이 사건 일반조건 제31조가 제4항에서 계약내용의 변경으로 인한 계약금액 조정에 관한 이 사건 일반조건 제29조를 준용하고 있고, 이 사건 일반조건 제29조 제1항은 “실비를 초과하지 않는 범위 안에서” 이를 조정한다고 정하고 있으므로, 계약내용의 변경으로 인한 계약금액 조정에 관하여 앞서 3.바.에서 살펴본 바와 마찬가지로 이 부분 추가 비용에 대하여도 법원으로서는 신의칙 및 공평의 원칙상 실비의 한도 내에서 적정한 조정금액을 결정할 수 있다고 봄이 상당하다. 나아가 실비는 계약금액 조정의 한도액으로서 작용하므로 이 사건 일반조건 제29조에서 정한 계약금액 조정절차에 따라 계약금액 조정이 이루어졌을 경우 위 실비보다 적은 금액으로 계약금액 조정이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 그 밖에 이 사건 공사 중단 및 공사금액 조정의 과정, 원고들이 이 사건 공사 중단으로 인하여 추가지출하게 되는 비용의 규모 등을 모두 고려하여 보면, 적정한 조정금액은 그 한도액인 위 실비의 70%로 정함이 타당하다.

소결론 따라서 피고는 원고들에게 위 추가비용 432,019,233원의 70%에 해당하는 302,413,463원(원 미만 버림) 및 이에 대한 이 사건 일반조건 제31조 제4항, 제29조 제5항, 제26조 제8항에 따라 원고들이 피고에게 이 부분 비용 지급을 요청한 날로부터 30일이 경과한 다음날 이후로써 원고들이 구하는 바에 따라 2021. 7. 30.부터의 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

원고들 청구 요지 피고는 이 사건 공사계약 체결 전 이 사건 공조설비공사를 완료하기 위해 투입되어야 할 비용의 예측이 불가능한 수준의 대략적인 정보만을 제공하였고, 이에 원고들은 피고가 예정가격을 적정하게 산정하였다고 신뢰하고 입찰에 참여하여 이 사건 공조설비공사에 관한 최초 계약금액을 2,250,652,217원으로 정하여 이 사건 공사계약을 체결하게 되었으나, 최종적으로 이 사건 공조설비공사 비용으로 총 5,822,535,787원을 투입하게 되었다. 이는 피고가 이 사건 공사 입찰 공고 당시 이 사건 공조설비공사 예정가격을 잘못 산출하였기 때문으로, 피고는 신의칙 상 국가계약법에 따른 적정한 예정금액을 산출할 의무 및 만약 예정가격을 잘못 산정하였다면 이 사건 공사계약 체결 전 그와 같은 사정을 원고

관련 법리 국가를 당사자로 하는 시설공사계약의 계약담당공무원이 예정가격을 정하는 과정에서 회계예규의 규정을 준수하지 않았다고 하더라도 그 사유만으로 곧바로 국가가 계약상대방에 대하여 손해배상책임을 지게 되는 것은 아니라고 할 것이다. 그러나 계약담당공무원이 회계예규를 준수하지 아니하고 표준품셈이 정한 기준에서 예측 가능한 합리적 조정의 범위를 벗어난 방식으로 기초예비가격을 산정하였음에도 그 사정을 입찰공고에 전혀 표시하지 아니하였고, 낙찰자가 그러한 사정을 알았더라면 입찰에 참가할지 여부를 결정하는 데 중요하게 고려하였을 것임이 경험칙상 명백한 경우에는, 국가는 신의성실의 원칙상 입찰공고 등을 통하여 입찰참가자들에게 미리 그와 같은 사정을 고지할 의무가 있다고 할 것이다. 그럼에도 국가가 그러한 고지의무를 위반한 채로 계약조건을 제시하여 이를 통상의 경우와 다르지 않을 것으로 오인한 나머지 그 제시 조건대로 공사계약을 체결한 낙찰자가 불가피하게 계약금액을 초과하는 공사비를 지출하는 등으로 손해를 입었다면, 계약상대방이 그러한 사정을 인식하고 그 위험을 인수하여 계약을 체결하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 국가는 위 고지의무 위반과 상당인과관계 있는 손해를 배상할 책임이 있다(대법원 2016. 11. 10. 선고 2013다23617 판결 참조).

구체적 판단 이 사건에 관하여 보건대 갑 제1, 17호증의 각 기재, 감정인 G의 감정결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 공사 입찰 심사기준 제6조 제1항에 따르면 입찰금액이 예정가격보다 높거나 예정가격의 70% 미만인 경우 해당 입찰자는 심사대상에서 제외되는 사실, 이 사건 공조설비공사 계약금액은 최초계약 체결 시 2,250,652,217원(부가가치세 별도)이고, 2021. 12. 30.자 25차 변경계약 체결 시 2,569,410,243원(부가가치세 별도)인 사실, 감정인은 최종 설계를 기준으로 이 사건 공조설비공사를 위하여 투입하여야 하는 공사비를 5,562,564,273원(부가가치세 별도)으로 감정한 사실(감정서 25면)은 각 인정할 수 있으나, 위 법리에 비추어 위 인정사실만으로는 원고들의 주장과 같이 피고가 회계예규 등의 기준을 현저히 벗어난 방식으로 이 사건 공조설비공사 예정가격을 산정하였다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 이를 전제로 한 원고들의 이 부분 청구는 이유 없다.