서울행정법원 2012. 9. 28. 선고 2011구합38018 판결

원고는 2010. 8. 19. 피고에 의하여 C 시설관리공단(이하 ‘이 사건 공단’이라 한다)의 이사장직에 임명되었고(임기 3년: 2010. 8. 19.부터 2013. 8. 18.까지), 같은 날 피고와 사이에 지방공기업법 제58조의2의 규정에 따른 경영성과계약을 체결하였는데, 위 계약의 주요한 내용은 아래와 같다.

서울특별시 B구청 감사담당관은 2011. 8. 4.부터 2011. 8. 12.까지 2011년 하반기 자체감사계획에 따라 이 사건 공단이 2008. 1. 1.부터 2011. 6. 30.까지 처리한 회계 등 업무 일체에 대하여 감사를 실시하였고(실제 감사는 2011. 10.경까지 이루어졌음), 그 결과 1 계약직 정원관리 규정 위반 및 구청장 지시사항 불이행, 2 서류전형 부적격자 및 채용자격기준 위반하여 채용, 3 승진소요 최저연수 위반, 4 공단물품(차량, 노트북) 사적 사용, 5 시간외근무수당 및 특정업무수행활동비 지급 부적정, 6 행사등잡비 무단전용 및 집행 부적정, 7 교대근무자의 시간외근무명령 인정 등으로 예산낭비 등의 지적사항을 발견하여 2011. 10. 12. 피고에게 이를 보고하면서 원고에 대한 이사장직 해임을 건의하였다.

피고는 2011. 11. 3. 아래와 같은 해임사유를 들어 원고를 이 사건 공단 이사장직에서 해임하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 2011. 12. 28. D를 이 사건 공단의 이사장으로 임명하였다.

원고는 서울특별시행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 2012. 1. 16. 기각되었다. [인정근거] 갑 제31, 32호증, 을 제1, 2호증, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증의 1, 2, 을 제24, 29호증의 각 기재, 증인 S의 증언, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법여부 가. 원고의 주장 1) 실체적 하자 주장 가) 피고가 내세우는 구체적 해임사유의 존부에 관한 주장 (1) 계약직원 신규채용 관련 원고가 이 사건 공단의 이사장으로 취임한 직후인 2010. 8. 26. 피고로부터 ‘2011년도 C시설관리공단 예산편성기준 통보’라는 공문을 시달받았고, 위 공문에는 경영개선의 일환으로 계약직원의 정원책정, 퇴직 및 결원발생시 신규충원 금지 등의 지시사항이 포함되어 있었기는 하나, 1 위 내용은 구조조정이라는 중요한 문제인데, 당시 피고의 직무를 수행하는 자가 계속적으로 변경되는 상황[2010. 6. 2. 선거로 T이 당선되었는데, 이후 공직선거법위반과 관련된 형사사건으로 T이 구속되었다가 석방되었고, 최종적으로 집행유예 판결이 확정되어 새로이 선거가 이루어졌으며, 그 선거에서 U이 당선되어 V(부구청장)-T-V-U(현 구청장)이 순차적으로 피고의 직을 수행함]에서 책임을 지고 의사결정을 할 주체가 없어서 원고가 위 지시사항의 이행을 미루게 된 점, 2 당시 이 사건 공단은 2008. 6. 30. 이후로도 신규 사업장을 16개나 인수하여 2008. 6. 30.을 기준으로 계약직원의 정원을 맞춘다는 것은 사실상 불가능하였던 점, 3 원고는 계약직 가군(수영, 헬스)의 경우 결원이 발생하여 보충하였고, 계약직 나군(주차관리원, 환경미화원)의 경우 결원 및 신규사업 수탁에 의해 보충하는 등 불가피한 사유로 신규충원을 하게 된 점 등에 비추어 위 공문의 지시사항을 이행하기가 어려웠고, 위와 같이 계약직원을 신규채용하는 것은 원고가 피고의 사전승인이나 이사회의 결의 없이 할 수 있는 것이다.

주차관리인력 비효율적 운영 관련 원고가 E 노상주차장이나 F·G·H상가 노상주차장에 많은 인력을 투입하게 된 것은 노점단속을 해야 하거나 주변 상황이 혼잡하여 이에 대한 대처가 필요하였거나, 주차관제기가 없어 추가인력이 필요하였기 때문이므로 원고가 주차관리인력을 비효율적으로 운영하였다는 것은 인정할 수 없다.

계약직원의 무기직 전환 관련 원고가 재임기간 동안 계약직원을 무기직으로 전환시킨 것은 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률에 따른 것이었고, 위와 같이 계약직원을 무기직으로 전환함에 있어 피고의 사전승인이나 이사회의 결의가 필요한 것은 아니다.

경력증명서 확인 없이 정규직원 채용 관련 행정5급 I가 정식채용되는 과정에서 응시원서에 경력증명서가 첨부되어 있지는 않았으나, 이는 당시 해당업체가 폐업하여 첨부하지 못한 것이고, 이후 폐업증명서나 법인등기부 등본을 통해 사후 보완하였으므로 I를 채용한 것은 아무런 문제가 없고, 특히 원고는 그에 대한 판단을 인사위원회의 심사에 맡겼던 것에 불과하다.

행정 7급을 채용하면서 그 기준에 맞지 않는 직원 채용 관련 행정 7급으로 채용된 N, O의 경우 행정 4~6급의 응시자격이 있었으므로 단순히 행정 7급에 응시할 자격이 없었다고 하여 이를 받아들이지 않는다면 적용상 모순이 발생하게 되어 원고는 위 자들이 행정 7급에 응시할 자격을 갖추었다고 판단한 것에 불과하다.

승진소요 최저연수에 미달하는 직원의 승진 관련 원고가 P이 승진소요 최저연수 4년을 채웠다고 본 것은 P이 이 사건 공단재직기간 1년 이상이고, 현직급에 상응하는 전직경력이 있었기 때문이므로 P을 승진시킨 데에 어떠한 문제도 없다.

인사위원회 회의록이 작성·비치되지 않은 것 방치 관련 이 사건 공단의 이사장인 원고는 인사위원회의 위원 구성에만 관여할 수 있고, 그 운영 및 의결에는 관여할 수 없으므로 인사위원회 회의록 미작성과 직접적인 관련성이 없다.

계약직 인력을 감축하지 않아 예산낭비를 하였다는 주장 관련 앞서 본 바와 같이 계약직원이 늘어난 것은 신규사업장이 추가되는 등 불가피한 사유가 있었고, 원고는 스스로 예산절감을 위해 노력하였다.

근무시간 중복편성으로 인한 부당한 시간외근무수당 지급 관련 법으로 보장된 휴게시간, 업무인수인계 과정 및 잔무처리, 식사 시간 보장 등의 이유로 중복근무는 불가피한 측면이 있고, 원고는 이를 개선하기 위해 여러 가지 개선방안을 마련하였다.

임원, 팀장 이상 관리자에게 지급된 시간외근무수당 관련 본부장인 R의 명령으로 P이 시간외근무를 한 것이고, 이에 따라 시간외근무수당이 지급되었는바, 원고와 직접적인 관련이 없다.

특정업무수행경비 부당지급 관련 상위지침(행정안전부 지방공기업 예산편성기준)에 팀장에게도 특정업무수행경비가 지급될 수 있다고 되어 있어 경영지원팀장이 이를 지급한 것이고, 원고가 이러한 사항까지 모두 알 수는 없다.

부당한 성과급 지급 관련 원고는 피고의 지침에 따라 성과급을 지급한 것이고, 별도로 예산절감을 위해 최선의 노력을 하였다.

상임이사의 부당한 노트북 사용 관련 이는 원고가 알 수 있는 사항이 아니었으므로 이에 대한 책임을 부담시키는 것은 부당하다.

행사등잡비 과목으로의 무단전용 관련 예산과목별 예산액 범위 내에서 적법하게 변경배정이 이루어졌으므로 무단전용이라고 볼 수 없다.

업무추진비 사용 관련 원고는 관련 규정에 따라 현금지출이 불가피한 경우를 제외하고는 클린카드를 사용하였고, 건당 50만 원 이상인 경우에는 상대방 소속, 성명 등을 기재하는 등 적법하게 업무추진비를 사용하였다.

인정되는 사유만으로 이 사건 처분이 가능한지에 관한 주장 설령 피고가 주장하는 위 해임사유 중 일부가 인정된다고 하더라도 그러한 사유가 원고를 해임할 수 있는 사유라고 볼 수 없고(피고는 원고와의 경영성과계약서상 해임사유인 ‘특별한 사유 없이 현저히 악화된 기업의 경영정상화를 위하여 필요한 경우’에 해당한다고 주장하나, 원고가 이 사건 공단의 이사장으로 취임한 이후 오히려 행정안전부가 행한 지방공기업 경영평가결과상의 순위가 큰 폭으로 상승하는 등 경영이 정상화되고 있으므로 이에 해당한다고 볼 수 없다), 피고는 정치적인 이유로 원고를 해임한 것임이 분명하므로 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 않거나 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

절차적 하자 주장 이 사건 처분은 원고를 이 사건 공단의 이사장직에서 해임하는 처분으로서 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분이라고 할 것이므로 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고에게 행정절차법 제22조 제3항에 따라 의견제출의 기회를 주어야 함에도 이러한 절차를 거치지 않았으므로 이 사건 처분은 위법하다.

관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다.

판단

실체적 하자 주장에 대한 판단

논의의 방향 지방공기업법 제58조는 공사의 사장과 감사는 지방자치단체의 장이 임면하고(제2항), 지방자치단체의 장은 사장의 경영성과에 따라 임기 중에 해임하거나 임기가 끝나더라도 연임시킬 수 있고, 이 때 제58조의2에 따른 경영성과계약의 이행실적, 제78조 제1항 및 제2항에 따른 경영평가의 결과, 제78조 제3항에 따른 사장의 업무성과 평가 결과를 고려하여야 하며(제4항), 제4항에 따른 사장의 연임 또는 해임의 기준 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임하고 있다(제5항). 또한 지방공기업법 시행령 제56조의2 제1항 제2호는 사장의 임기 중 법 제58조의2에 따른 경영성과계약의 이행실적 평가, 법 제78조 제1항에 따른 경영 평가 및 제78조 제3항에 따른 사장의 업무성과 평가에서 하위 평가를 받은 경우(가목)나 위 각 평가 결과가 직전 연도에 비하여 현저히 하락된 경우(나목)를 해임기준으로 하여 지방자치단체의 장이 법 제58조 제4항에 따라 당해 공사의 사장을 해임하는 경우 위 기준을 따르도록 하고 있다. 한편, 지방공기업법 제58조의2는 지방자치단체의 장은 사장을 임명하는 경우 사장과 경영성과계약을 체결하여야 하고(제1항), 위 경영성과계약에는 임기 중 사장이 수행하여야 할 경영목표, 권한과 성과에 따른 보상 및 책임이 포함되어야 한다(제2항)고 규정하고 있다. 위 제규정을 종합하여 지방자치단체의 장이 공사의 사장을 해임할 수 있는 근거에 관해 보건대, 먼저 지방자치단체의 장은 지방공기업법 제58조 제4항에 따라 경영성과에 따라 사장을 해임할 수 있고, 그 기준은 경영성과계약의 이행실적 평가, 경영평가 및 사장의 업무성과 평가 결과가 하위이거나 직전 연도에 비하여 현저히 하락된 경우라고 할 것이다. 또한 지방공기업법 제58조의2는 경영성과계약에는 임기 중 사장이 수행하여야 할 경영목표, 권한과 성과에 따른 보상 및 책임이 포함되어야 한다고 규정하고 있으므로 지방자치단체의 장과 공사의 사장 사이에 체결된 경영성과계약에서 경영성과 등과 관련하여 별도의 해임기준을 정해 놓는다면 지방자치단체의 장은 위 계약상의 해임기준에 따라서도 공사의 사장을 해임할 수 있을 것이다. 한편, 위에서 본 공사의 사장에 대한 해임기준은 모두 경영성과와 관련이 있는 것으로서 지방공기업법에서 경영성과와 관련이 없는 해임기준에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않으나, 공사는 지방자치단체가 설립하는 기업으로서 경제성뿐만 아니라 공공복리의 증진이라는 공익을 추구하는 단체이고, 지방자치단체의 장에게는 위와 같은 목표를 달성하기 위해 공사의 사장의 임면에 대한 폭넓은 재량권이 부여되어 있다고 보아야 하므로 비록 지방공기업법에서 명확한 해임기준에 관하여 정하고 있지 않다고 하더라도 공사의 사장에게 책임있는 사유가 발생하여 더 이상 그 직을 유지시키는 것이 공공복리에 현저한 저해를 가져오는 등의 예외적인 사정이 있는 경우에도 지방자치단체의 장은 공사의 사장을 해임할 수 있다고 보아야 한다. 이 사건을 돌이켜 보건대, 피고는 원고에 관한 여러 가지 비위행위를 종합적으로 고려하면 원고와의 경영성과계약상 해임기준인 ‘특별한 사유 없이 현저히 악화된 기업의 경영정상화를 위하여 필요한 경우’에 해당한다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것이라고 보이는바, 이하에서는 피고가 원고에 대한 해임사유로 들고 있는 각 사유(이에는 경영성과와 관련된 부분과 경영성과와는 무관하다고 보이는 부분이 혼재한다)가 인정되는지에 관하여 살펴보고(아래에서는 이 사건 처분이 있게 된 가장 중요한 사유부터 살펴보고, 그 다음에 인정되는 사유와 인정되지 않는 사유에 대해 차례로 살펴보기로 한다), 그 다음 그와 같이 인정되는 사유를 근거로 해임하는 것이 정당한지에 관하여 그와 같은 사유가 피고가 주장하는 해임기준에 해당한다고 볼 수 있는지 또는 해임기준에 해당한다고 보더라도 원고를 해임하는 것이 재량권을 일탈·남용한 것은 아닌지에 관하여 살펴보기로 한다.

피고가 주장하는 구체적 해임사유의 존부에 대한 판단

위

(1), (2), (3), (8), (9)의 각 주장에 대한 판단

인정사실 1 이 사건 공단의 2008. 6. 30. 기준 계약직 현원은 120여명이었으나(2008. 12. 31. 기준 141명), 2011. 기준 계약직 현원은 160여명으로 증가하였다(2010. 12. 31. 기준 159명). 2 원고는 민선5기 제6대 서울특별시 B구청장 직무인수위원회의 위원으로 참가하여 2010. 6. 14.부터 2010. 6. 29.까지 활동하였던 적이 있는데, 위 인수위원회는 활동보고서를 통해 “이 사건 공단은 공익성과 아울러 수익성이 요구됨에도 출범 전보다 수익성이 현저히 감소하였는바, 특히 주차장 사업과 관련하여 비용이 늘어나 총 흑자규모가 22억 800만 원에 그치고 있는데, 이는 주차장 사업이 이 사건 공단에 이전되기 전인 2007. 기준인 47억 7,024만 원의 흑자규모와 비교하여도 방만한 경영이라 할 수 있고, 이를 타개하기 위해서는 현재 총 224명(정규직 59명, 계약직 165명)으로 이루어진 인력배치의 적정성 및 타당성 검토가 필요하다”는 지적 및 건의안을 제시하였다. 한편, 이 사건 공단의 주차장 사업과 관련하여 이 사건 공단은 2010. 하반기에 이루어진 감사에서 2009.경 예산에 편성되어 있지 않은 주차관리인력 6명을 부당하게 증원하였다는 이유로 지적을 받은 바도 있다. 3 피고는 원고가 이 사건 공단의 이사장으로 취임한 즉후인 2010. 8. 26. 원고에게 ‘2011년도 C시설관리공단 예산편성기준 통보’라는 공문을 보냈는데, 그 공문에 첨부된 ‘2011년도 시설관리공단 예산편성기준’의 주요한 내용은 아래와 같다. 4 이 사건 공단과 서울특별시 B구청 기획예산과는 2010. 9. 8. 2011년 예산편성과 관련하여 업무협의를 진행하였는데 당시 서울특별시 B구청에서는 ᄀ 계약 직원 정원의 경우 현재 운영 인원과는 관계없이 예산 편성기준을 준수하여 편성하되, 2011년 상반기 공단 조직인력진단 실시결과에 따라 추경시 인원을 추가로 반영해 줄 것이고, ᄂ 팀장의 시간외수당에 대해서는 2011년 예산에는 반영이 불가능하다는 의견을 제시하였다. 또한 피고는 2011. 5. 6. 이 사건 공단으로부터 주요 업무보고를 받으면서 이 사건 공단의 조직진단이 제대로 이루어져야 하고, 정확한 직무분석과 인력진단을 통해 건강한 조직으로 거듭날 수 있도록 하라는 지시를 내렸다. 5 원고는 피고의 위 지시사항과 관련하여 2011. 10. 5.까지도 계약직원의 정원책정이나 신규직원 채용시 피고의 승인을 명문화 할 것을 이행하지 않았고, 2010. 10.부터 2011. 8.까지 계약직 퇴직자의 결원 보충 및 신규 수탁 사업장에 필요한 인원 보충 명목으로 30명을 신규채용하면서 이에 관하여 피고의 승인을 받거나 이사회의 결의를 거치지 않았다. 6 또한 원고는 이 사건 공단의 기간제 계약직원 중 2010. 3명, 2011. 12명을 무기 계약직으로 전환하였는바, 이에 관해 원고는 2011. 1.경 ‘2011년도 비정규직 무기계약 전환 추진계획’을 수립하여 기간제 및 단시간 근로자 보호 등에 관한 법률 제4조 등에 따라 기간제 계약직원으로서 계속근로기간이 2년이 되는 자 중 무기전환평가 결과 평균점수 90점 이상인 자를 무기 계약직으로 전환하기로 한 다음 위 절차에 따라 기간제 계약직 직원을 무기 계약직으로 전환하였고, 그 과정에서 피고의 승인이나 이사회의 의결을 거치지는 않았다. 7 이 사건 공단은 서울특별시 B구청으로부터 2009.에는 9,572,604,000원의 예산을, 2010.에는 10,030,335,000원의 예산을 배정받았다가 2011.에는 위와 같은 피고의 지시 등이 반영되어 8,464,840,000원의 예산만을 배정받았는데, 2011. 8.경 피고측에 1,885,654,000원의 추가경정예산을 요구하여 2011. 9.경 981,720,000원의 1차 추가경정예산을 배정받았으나, 2011. 11. 16. 기준으로 여전히 903,934,000원의 예산이 부족한 상황이었다. 8 이 사건 공단의 주차관리인력은 2008. 6.을 기준으로 총 75명이었으나, 이 사건 공단이 2008. 9.경까지 신규주차장 11개소를 추가로 관리하게 되어 2008. 12. 기준으로 총 97명까지 늘어나게 되었고, 그 이후에는 별다른 증감이 없이 2011. 기준으로 약 100여명이 주차관리원으로 근무하고 있다(이 사건 공단이 관리·운영하는 공영주차장의 수 및 그 주차면수에 관하여 보면, 2007. 12. 31. 기준으로 총 14개소, 773면이었는데, 2008. 12. 31. 기준으로 총 37개소, 1,900면으로 급격하게 증가하였고, 그 이후에는 별다른 증감이 없이 2010. 12. 31. 기준으로 38개소, 1,858면이었다). 이 사건 공단이 운영하는 주차장 중 E 노상주차장은 2009. 1. 20.부터 전일제로 운영되어 최초에 주차관리원 3명이 배치되었는데(3교대 운영), 이후 1명으로는 주차장 관리가 어렵다는 등의 이유로 인력이 추가되어 2011. 6. 30. 기준으로 6명이 배치되었다. 또한 F·G·H상가 노상주차장은 2008.경부터 운영되기 시작하였는데, 지역특성이나 이용객의 특성을 반영하여 처음 운영부터 반장 급의 인원이 추가배치되었고, 2009.부터 2011. 6.경까지 각 주차장마다 5~7명이 배치되었다. 9 이 사건 공단은 2008.부터 계약직원의 임금이 상대적으로 적다는 등의 이유로 추가로 시간외근무수당을 지급하기 위해 사업장별로 현장교대근무자에 대하여 교대시간을 1시간에서 3시간 30분까지 근무시간을 중복편성하고, 이에 따른 시간외근무수당을 지급하였었는데, 이 사건 공단은 2011. 7.경 원고의 지시에 따라 계약직원의 근무시간을 중복 편성하는 것에 대하여 대책을 마련하여 2011. 8. 1.부터는 인수인계시간을 1일 1시간 이내로 최소화하고, 평일 초과근무를 인정하지 않는 내용의 교대근무표준안을 시행하였다. 10 관련 규정 ᄀ C 시설관리공단 정관 ᄂ C 시설관리공단 이사회운영규정 ᄃ C 시설관리공단 계약직원관리규정 [인정근거] 갑 제2호증 내지 제14호증, 갑 제40호증의 1 내지 4, 갑 제46호증의 1, 2, 갑 제47호증의 1, 갑 제50, 51호증, 갑 제64호증의 1, 2, 을 제1, 2, 3, 6, 8, 9, 10, 15, 16, 20, 22호증, 을 제26호증의 2 내지 4, 을 제27, 34호증의 각 기재, 증인 S의 증언, 변론 전체의 취지 (나) 판단 살피건대, 위에서 든 사실 및 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 1 이 사건 공단은 출범 이후 지속적으로 수익성이 감소되었고, 이를 타개할 방책으로 조직인력진단 등을 통해 인력배치의 적정성 및 타당성 검토가 필요하다는 의견이 제시되었으며, 서울특별시 B구청으로서도 세입 및 세출 여건이 종전보다 나빠져 이 사건 공단에 배정할 예산을 감소시켜야 하는 등의 상황에 처하게 되자 피고는 2010. 8. 26. 이 사건 공단의 이사장인 원고에게 계약직원의 정원 책정, 신규직원 채용시 피고의 승인을 구하도록 명문화, 계약직원을 2008. 6.말 기준으로 감축, 퇴직 및 결원 발생시 신규충원을 잠정적으로 금지하라는 지시를 내렸던 점, 2 그럼에도 원고는 위와 같은 지시사항을 제대로 지키지 않고, 결원 발생 및 신규 수탁사업을 이유로 총 30명의 계약직원을 신규채용하였으며, 그 과정에서 피고의 승인을 얻는 등의 절차를 거치지 않았는바, 그 구체적인 경위에 관계없이 원고는 피고의 지시사항을 제대로 지키지 않았던 것으로 판단되는 점, 3 이 사건 공단은 2008. 이후 계약직원의 수가 급격히 증가하였는데, 2008. 이후 사업수지가 나빠졌고(특히 주차장 사업의 경우 매년 흑자규모가 점차 감소하였다), 원고가 위원으로 참여하였던 민선5기 서울특별시 B구청장 직무인수위원회에서도 인력배치의 적정성 및 타당성 검토가 필요하다는 의견을 제시하였으며, 2010. 하반기 감사에서도 주차관리인력 6명을 부당하게 증원하였다는 이유로 지적을 받았던 사실이 있는 등의 사정을 고려하여 보면, 이 사건 공단에서 채용한 계약직원의 수가 적정 수준보다 다소 많은 상태로 운영되었던 것으로 보이는 점, 4 비록 피고의 위 지시사항에 계약직원의 무기전환과 관련된 구체적인 지시는 없었으나, 피고는 계약직원을 2008. 6.말 기준으로 감축하라는 지시를 하였으므로 원고는 이러한 피고의 지시사항을 이행하기 위해 노력했어야 함에도 계약기간이 종료된 자들 중 15명을 무기계약직으로 전환시킴으로써 위와 같은 노력을 게을리했던 것으로 보이는 점, 5 위와 같이 원고가 계약직원을 감축하기 위한 노력을 게을리함에 따라 인건비 등이 당초 예상보다 증가함으로써 결국 이 사건 공단에 배정된 당초 예산이 부족하게 되었고, 그 후 추가경정예산편성이 한차례 이루어졌음에도 여전히 예산이 부족하게 되었다고 보이는 점, 6 이 사건 공단은 2008.경부터 현장교대근무자에 대하여 교대시간을 전후하여 1시간에서 3시간 30분까지 근무시간을 중복 편성하여 불필요한 시간외근무수당을 지급하였던 것으로 보이고, 비록 휴식과 식사 및 업무인수인계 과정과 잔무처리 등에 일정한 시간이 소요되기는 하겠으나, 그와 같은 사정만으로 3시간 30분까지 근무시간을 중복 편성할 필요는 없다고 보이고, 원고도 2011. 7.경 이에 대한 문제점을 인식하고 이에 대한 대책마련을 지시하여 2011. 8. 1.부터 인수인계를 위한 중복근무시간을 1시간 이내로 최소화할 것을 지시하였던 사정에 비추어 적어도 2011. 8. 1. 전까지 이 사건 공단의 중복근무명령은 문제가 있었던 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하면, 피고가 원고에 대한 해임사유로 든 사정은 대체로 인정된다. 다만, 피고는 원고가 계약직원의 신규채용시 이사회의 결의를 거치지 않았다거나 기간제 계약직원을 무기 계약직으로 전환시키는 과정에서 피고의 승인이나 이사회의 결의를 거치지 않았던 사실 또한 해임사유에 포함시키고 있는데, 이 사건 공단의 계약직원관리규정의 제규정에 의하면 계약직원의 인사권은 전적으로 이사장인 원고에게 부여되어 있고, 이 사건 공단 정관이나 이사회운영규정상 조직, 기구 및 정원에 관한 사항에 대해서는 이사회의 결의를 얻어야 한다고 규정하고 있으나, 이는 이 사건 공단의 조직이나 기구의 개편 또는 전체 정원의 수를 변경함에 있어 이사회의 결의가 필요하다는 취지의 규정일 뿐, 그와 같은 개편이나 변경이 수반되지 않는 범위 내에서 계약직원을 신규채용하거나 기간제 계약직원을 무기 계약직으로 전환시킴에 있어 이사회의 결의를 요한다는 의미로 해석할 수는 없으며, 기간제 계약직원을 무기 계약직으로 전환시킴에 있어 별도로 피고의 승인을 받도록 한다는 취지의 규정이나 피고의 지시는 없었던 것으로 보이는 이상 원고가 계약직원의 신규채용시 이사회의 결의를 거치지 않았다거나 기간제 계약직원을 무기 계약직으로 전환시키는 과정에서 피고의 승인이나 이사회의 결의를 거치지 않았던 사실 자체를 원고의 과오로 보기는 어렵다. 또한 원고에게 앞서 본 부분에 관하여 대체로 책임이 인정된다고는 하겠으나, 1 피고가 2010. 8. 26. 원고에게 ‘2011년도 C시설관리공단 예산편성기준 통보’ 공문을 하달한 이후 2010. 9. 8. 이 사건 공단과 서울특별시 B구청 기획예산과 사이에서 업무협의가 진행되었는데, 당시 서울특별시 B구청에서는 계약직원 정원의 경우 예산편성기준을 준수하여 편성하되, 2011년 상반기 공단 조직인력진단 실시결과에 따라 추경시 인원을 추가로 반영해 줄 것이라는 의견을 제시하였던 사실, 피고는 2011. 5. 6. 이 사건 공단에 관한 조직진단을 제대로 하여 건강한 조직으로 거듭날 수 있도록 하라는 지시를 내렸던 사실에 비추어 피고의 2008. 6.말 기준으로 이 사건 공단의 계약직원을 감축하라는 지시는 무조건적인 것이라고 보기는 어렵고, 향후 조직인력진단을 통해 적정한 계약직원의 수를 파악하여 적정수를 넘는 계약직원을 감축하라는 의미를 담고 있다고 봄이 상당한 점, 2 이 사건 공단의 계약직원의 수가 다소 많았던 것으로 보이기는 하나, 그렇다고 하여 2008. 6.말 기준으로 계약직원을 감축하는 것은 그 이후 신규수탁사업장이 급격히 늘어난 점에 비추어 사실상 어려워 보이는 데다가 이 사건 공단에 대한 조직인력진단 결과 등 그 적정 여부를 판단할 수 있는 자료가 없는 이상 계약 직원 30명을 신규로 임용한 것이나(원고는 이 사건 공단의 운영을 위해 결원이 발생하거나 신규 수탁사업이 있는 경우에 한하여 신규 계약직원을 채용한 것으로 보인다) 인력감축을 위해 특별히 노력하지 않았다는 것 전부에 대한 책임을 원고에게 돌리기에는 무리가 있는 점, 3 원고는 기간제 계약직원을 무기직으로 전환시킴에 있어 자체적으로 평가를 하여 기준을 충족하는 자에 대해서만 무기직으로 전환시키는 등 합리적인 방법을 도입하였던 점, 4 이 사건 공단에 배정된 2009. 및 2010.의 예산에 비추어 최초에 배정된 2011. 예산은 그 액수가 너무 적었고, 앞서 본 바와 같이 원고에게 인력감축을 소홀히 하였다는 책임을 전부 부담시킬 수 없으므로 예산부족 사태에 대하여서도 그 책임을 모두 원고에게 부담시키는 것은 무리인 점, 5 현장교대근무자에게 3시간 30분까지 중복근무를 지시한 것은 잘못이나, 이는 계약직원의 임금이 상대적으로 적다는 것 때문에 변칙적으로 임금을 보전하기 위한 차원에서 한 것으로서 2011. 하반기 감사과정에서도 계약직원의 임금을 현실화하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였고, 원고는 이에 대한 지적이 있기 전인 2011. 7.경 위 잘못된 관행을 바로잡기 위해 교대시간을 1시간으로 정하여 시행하도록 한 점 등을 종합적으로 고려하여 보면, 이와 관련된 원고의 책임은 다소 감경되어야 한다.

위

(4), (5), (7), (10), (11), (13), (14), (15)의 각 주장에 대한 판단(그 밖에 인정되는 사유) (가) 원고가 행정5급 I를 정식채용하는 과정에서 경력증명서가 첨부되어 있지 않았음에도 그 경력을 인정하였는바, 원고는 사후에 폐업증명서나 법인등기부 등본을 통해 이를 보완하였으므로 정당하다고 주장하나, 원고의 주장에 의하더라도 그와 같은 자료만으로 I의 전직 경력을 인정할 수는 없다고 보이므로 이에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

원고는 행정7급을 응시할 자격이 없던 N, O을 행정7급으로 채용하였는데, 이에 대해 원고는 N, O이 행정 4~6급을 응시할 자격이 있었으므로 아무런 문제가 없었다는 취지로 주장하나, 을 제12호증의 기재와 같이 이 사건 공단의 인사규정에 행정 3~7급에 관한 채용자격이 별도로 정해져 있는 것은 각 직급마다 필요로 하는 부분이 다르기 때문에 이에 해당하는 적격자를 채용하여야 한다는 의미로 해석할 것으로서 원고의 주장대로 N, O이 행정 4~6급을 응시할 자격이 있었다고 하더라도 행정7급에 해당하는 채용자격이 없었던 이상 이들에 대한 채용은 부당하다고 보이고, 이에 대한 원고의 주장은 이유 없다.

인사위원회 회의록이 작성·비치되지 않았던 사실은 원고도 다툼이 없는바, 원고는 이 사건 공단의 이사장으로서 이 사건 공단을 대표하고 그 업무를 총괄하며, 경영전반에 대하여 책임을 지는 위치에 있으므로 이 사건 공단에서 발생한 비위행위 전부에 대한 최고 감독책임을 부담하여야 한다고 보이므로 원고가 인사위원회의 운영 및 의결에 관여한 바가 없다고 하여 원고에게 책임이 없다고 볼 수는 없고, 이에 대한 원고의 주장은 이유 없다.

팀장인 P에게 시간외근무수당이 지급된 것과 관련하여 앞서 본 바와 같이 피고는 임원, 팀장 이상 관리자를 시간외근무수당 지급대상에서 제외하라고 지시하였으므로 P에게 시간외근무수당이 지급된 이상 원고는 이에 대한 최고 감독책임을 부담하여야 하고, 이에 대한 원고의 주장은 이유 없다.

팀장인 P과 Q에게 특정업무수행경비가 지급된 것과 관련하여 앞서 본 바와 같이 피고는 팀장 등 관리자는 특정업무수행경비 지급대상에서 제외하라고 지시하였으므로 이들에게 특정업무수행경비가 지급된 이상 원고는 이에 대한 최고 감독책임을 부담하여야 하고, 원고가 주장하는 바와 같이 행정안전부 지방공기업 예산편성기준에 따르면 팀장에게 특정업무수행경비가 지급될 수 있다고 하더라도 이는 임의적인 것에 불과하여 피고의 위 지시사항이 더욱 우선하는 것이라고 보이므로 이에 대한 원고의 주장은 이유 없다.

상임이사가 부당하게 노트북을 구매하여 사용한 이상 원고는 이에 대한 최고 감독책임을 부담하여야 하므로 이에 대한 원고의 주장은 이유 없다.

원고가 일반수용비, 감가상각비 과목에서 행사등잡비 과목으로 무단전용한 다음 이를 다시 행사와 무관한 직원격려 등의 명목으로 4,927,980원을 집행하는 등 79건 합계 13,101,630원을 목적외 집행하였다는 감사결과가 있는 이상 을 제11호증의 기재와 같이 이 사건 공단의 회계규정에 예산 집행상 불가피하다고 인정되는 경우 비용예산서의 목간의 금액을 전용할 수 있다는 규정(제15조)이 있다고 하더라도 위와 같은 원고의 행위를 정당하다고 인정하기는 어렵고, 이에 대한 원고의 주장은 이유 없다.

원고가 2010. 10. 18.부터 2011. 6. 30.까지 사이에 업무추진비를 집행하면서 41건 합계 2,181,690원을 증빙서류 첨부 없이 사용하였고, 개인적인 친분에 의한 경조사비 6건 합계 600,000원을 집행하였다는 감사결과가 있는 이상 별다른 입증자료 없이 원고가 업무추진비를 적정하게 사용하였다는 주장을 그대로 받아들일 수는 없다.

위

(6), (12)의 각 주장에 대한 판단(인정되지 않는 사유)

피고는 원고가 승진소요 최저연수에 미달하는 P 등 5명의 전직경력을 승진소요 최저연수에 산입하여 P을 2010. 12. 20. 행정4급에서 행정3급으로 승진시킨 것이 부당하다는 이유로 이를 해임사유로 들고 있으나, 이 사건 공단의 인사규정 제24조에 의하면 행정4급에서 행정3급으로 승진하기 위해서는 4년 이상이 필요하고(제1항), 위 기간에는 원칙적으로 휴직기간, 직위해제기간, 징계처분기간 등은 포함되지 않으나(제2항), 제23조 제3항에서는 승진에 관한 세부사항 등을 내규로 정하도록 하고 있고, 이 사건 공단의 인사규정 시행내규 제34조 제5항에서는 인사규정 제24조 제2항에 의한 승진소요 연수를 산정함에 있어 현 직급에 상응하는 전직의 경력은 공단재직 기간이 1년 이상인 직원에게 적용한다고 정하고 있는바(을 제12, 13호증 참조), 위 제규정에 의하면 공단재직 기간이 1년 이상인 직원의 경우 승진소요 최저연수를 산정함에 있어 전직경력을 포함시킬 수 있는 것으로 보이므로 원고가 P의 전직경력을 승진소요 최저연수에 산입하여 승진이 가능하다고 판단한 것은 위와 같은 규정에 비추어 적정하다고 할 것이다.

피

피고는 원고가 2010. 말경 이 사건 공단의 직원들에게 성과급을 지급한 것이 부당하다면서 이를 해임사유로 들고 있으나, 갑 제61호증의 1 내지 4의 각 기재에 의하면 피고는 2010. 12. 28. 원고에게 이 사건 공단의 직원들에게 100%의 성과급을 지급하도록 지시하였고(이사장과 임원은 제외), 원고는 이에 따라 2010. 12. 30. 이 사건 공단의 직원들에게 성과급을 지급한 사실을 인정할 수 있으므로 피고의 지시에 따른 성과급 지급이 부당하여 해임사유에 해당한다고 볼 수는 없다.

위 해임사유에 따른 해임이 정당한지에 대한 판단 위와 같이 원고에게 인정되는 책임사유가 원고와 피고 사이에 작성된 경영성과 계약서상의 해임기준인 ‘특별한 사유 없이 현저히 악화된 기업의 경영정상화를 위하여 필요한 경우’에 해당하거나 위와 같은 사유의 발생으로 더 이상 원고가 이 사건 공단의 이사장직을 유지하는 것이 공공복리에 현저한 저해를 가져오는 것인지에 관하여 보건대, 앞서 든 사실 및 증거들에 갑 제30호증, 갑 제41호증의 1, 2, 갑 제49호증, 을 제18호증의 2 내지 4의 각 기재를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 1 원고가 이 사건 공단의 계약직원을 감축하라는 피고의 지시를 이행하지 않는 등 경영성과와 관련된 원고의 비위행위와 관련하여서는 앞서 본 바와 같이 원고에게 이에 대한 책임을 모두 부담시켜야 한다고 보기는 어려운 점, 2 경영성과와 무관한 원고의 비위행위를 보면, 대체로 원고가 이 사건 공단의 이사장으로서 최고 감독책임을 다하지 못하였다고 판단된 것에 불과하거나 그 비위행위의 정도나 비난가능성이 비교적 낮아 이를 이유로 원고를 해임하는 것은 부당하다고 보이는 점, 3 원고가 이 사건 공단의 이사장으로 임명된 이후 이 사건 공단의 경영수지가 전년에 비해 소폭이나마 개선되었다고 보이고, 특히 행정안전부에서 시행한 경영평가에서 이 사건 공단은 2009. 서울특별시 25개 자치구 중 22위를 차지하였는데 2010.에는 12위로 순위가 상승하였던 점 등을 종합적으로 고려하면 위와 같은 사유만으로 이 사건 공단의 경영이 현저히 악화되었다거나 원고가 이 사건 공단의 이사장직을 유지하는 것이 현저히 부당하다고 보기는 어려우므로 이를 이유로 원고를 해임한 이 사건 처분은 그 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

절차적 하자 주장에 대한 판단 살피건대, 행정절차법 제22조 제3항에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 청문 실시나 공청회 개최를 하지 않는 경우 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 하고, 위와 같은 절차를 거치지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 이를 거치지 않은 처분은 위법하게 되는 것인데, 이 사건 처분은 원고를 이 사건 공단의 이사장직에서 배제하는 처분으로서 그의 신분상의 이익을 침해하는 처분이므로 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서는 행정절차법 제22조 제3항에 따라 원고에게 의견제출의 기회를 부여하여야 함에도 이 사건에서 피고가 이러한 절차를 거쳤음을 인정할만한 증거가 없는바, 이 사건 처분은 이와 같은 점에서도 위법을 면치 못한다고 할 것이다. 이에 대해 피고는 서울특별시 B구청 감사담당관이 이 사건 공단에 대한 2011. 하반기 감사계획을 수립하였고, 그 감사결과에 의해 밝혀진 원고의 비위행위를 근거로 이 사건 처분이 이루어지게 된 것인데, 그 감사과정에서 감사담당관이 원고를 서울특별시 B구청에 직접 방문하도록 하여 감사결과에 대한 문답서를 작성하도록 한 이상 원고에게 행정절차법 제22조 제3항에 따른 의견제출의 기회를 부여한 것으로 볼 수 있다고 주장하는바, 을 제22호증의 기재에 의하면 피고가 주장하는 바와 같이 원고가 위 감사과정에서 직접 감사결과에 대한 문답서를 작성한 사실이 인정되기는 하나, 이와 같은 절차는 이 사건 처분 과정에서 이루어진 것이 아니라 그 이전의 이 사건 공단에 대한 감사 과정에서 이루어진 것일 뿐이어서 이를 들어 이 사건 처분에 있어서의 의견 제출의 기회를 부여한 것이라고는 볼 수 없으므로 이에 대한 피고의 주장은 이유 없다.