서울행정법원 2020. 7. 2. 선고 2013구합50265 판결

원고들은 피고 소속 각 경찰서나 지구대에서 현재 근무하고 있거나 근무하다가 퇴직한 경찰공무원들로서 출·퇴근시간 내 근무를 원칙으로 하는 일반직공무원(일반대상자)과는 달리 범인검거·수사 등 위급한 상황에 대응하여야 하는 업무의 성격상 초과근무가 제도화되어 있는 현업공무원(현업대상자)으로 분류된다.

이 사건의 쟁점과 관련된 법령 등은 [별지] '관계 법령' 기재와 같은바, 그 주요 규정은 다음과 같다. 구 국가공무원법(2012. 12. 11. 법률 제11530호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제47조 제1항은 '공무원의 수당에 관한 사항과 보수 지급 방법, 보수의 계산, 그 밖에 보수 지급에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.'고 규정하고 있다. 구 공무원보수규정(2013. 1. 9. 대통령령 제24299호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 보수규정'이라 한다) 제31조는 '공무원에게는 예산의 범위에서 봉급 외에 필요한 수당을 지급할 수 있고(제1항), 제1항에 따라 지급되는 수당의 종류, 지급범위, 지급액, 그 밖에 수당 지급에 필요한 사항은 따로 대통령령으로 정한다(제2항).'고 규정하고 있다. 구 공무원수당 등에 관한 규정(2012. 8. 22. 대통령령 제24048호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 수당규정'이라 한다) 제15조 제1항은 '근무명령에 따라 규정된 근무시간 외에 근무한 사람에게는 예산의 범위에서 시간외근무수당을 지급한다.'고, 제16조 제1항은 '주간·야간 교대근무자로서 야간근무를 하는 사람에게는 예산의 범위에서 야간근무수당을 지급한다.'고, 제17조 제1항은 '휴일에 근무하는 사람에게는 예산의 범위에서 휴일근무수당을 지급한다.'고 각 규정하고 있다. 그리고 이 사건 수당규정 제15조 제6항, 제16조 제3항, 제17조 제3항은 '시간외근무수당, 야간근무수당, 휴일근무수당(이하 통틀어 '초과근무수당'이라 한다)의 지급방법과 부당 수령한 경우의 징수 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정한다.'고 규정하고 있다. 위와 같은 위임으로 공무원보수 등의 업무지침이 제정되어 시행 중에 있다.

당초 원고들은 2012. 7. 3. 피고를 상대로 미지급 초과근무수당의 지급을 주장하며 서울중앙지방법원 2012가합55926호로 민사소송을 제기하였는데, '이 사건 소송은 공법상 법률관계에 관한 것으로 당사자소송에 해당한다.'는 취지의 피고의 본안전항변에 따라 이 사건이 2012. 11. 29. 이 법원으로 이송되었다.

원고들의 주장 요지

판단

관련 법리

초과근무사실 인정 여부

원고의 주장

판단

이 사건 수당규정 제15조 제6항에 따라 시간외근무수당의 지급방법 등에 관하여 필요한 사항을 정하고 있는 이 사건 지침 VI.의 1.다.2)항에 의하면, 시간외근무시간은 실제 총 근무시간에서 공무원 복무규정상의 근무시간과 휴식시간을 공제하여 계산하는데, 이때 실제 총 근무시간은 각 기관의 업무형태에 따라 해당 공무원이 1개월간 출근하여 '실제 근무한 총 시간'을 의미한다. 이 사건 지침이 정하고 있는 '실제 근무한 총 시간이 몇 시간인지에 관해서는 초과근무수당을 청구하는 원고들이 증명해야 할 것인바, 이에 대해 원고들이 제출한 증거로는 원고들 스스로 작성한 초과근무내역서(개인별 근무시간, 개인별 근무현황표), 보수명세표(보수지급명세서), 이미 초과근무수당이 지급된 초과근무실적서(초과근무실적, 초과근무결과)가 있을 뿐이다. 그런데 위 증거만으로는 원고들이 일정 근무기간 동안 정해진 각 근무형태대로 전부 각 경찰서나 지구대에 근무했을 경우의 총 근무시간을 계산해 낼 수 있을 뿐이고, 연가, 병가 사용일수 등이 전혀 반영되지 않아 이와 같이 계산된 시간을 원고들이 실제 근무한 시간이라고 인정할 수는 없다. 이 법원의 수차례에 걸친 석명요구에도 불구하고 원고들은 그 외 추가 증거를 제출하지도 않았다.

그리고 이 사건 수당규정 제15조 제1항, 이 사건 지침 VI.의 7.나.항에 의하면, 초과근무수당은 원칙적으로 초과근무명령서에 의하여 사전에 초과근무의 명령을 받은 경우에 지급받을 수 있고, 사전 초과근무명령 없이 초과근무를 한 경우에는 당직 근무자의 확인을 받아 초과근무 다음날까지 명령권자의 사후결재를 받아야만 한다. 그런데 원고들이 주장하는 초과근무에 대하여 원고들이 사전에 초과근무명령을 받았다거나 사후에 명령권자의 결재를 받았다고 인정할 증거가 없다.

결국 원고들이 제출한 위 증거만으로는 이미 지급받은 초과근무수당 이상으로 초과근무를 하였다는 사실을 인정하기 어렵다 할 것이므로, 원고들의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

시간외근무수당과 휴일근무수당의 병급 인정 여부

원고의 주장

판단

상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 하지만 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다. 따라서 이와 같은 행정규칙은 해당 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 등 참조). 그리고 이러한 경우 특정 행정규칙이 위임의 한계를 준수하고 있는지는 해당 법령 규정의 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴 판단하여야 하는데(대법원 2016. 8. 17. 선고 2015두51132 판결 등 참조), 해당 법령의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 해당 법령 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 위임범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다(대법원 2011. 10. 27. 선고 2011두15640 판결 등 참조).

이 사건 수당규정은 시간외근무가 이루어진 매시간에 대하여 봉급기준액의 209분의 1의 15할로 정한 시간외근무수당(제15조 제2항)을, 그리고 야간근무가 이루어진 매시간에 대하여 봉급기준액의 209분의 1의 5할로 정한 야간근무수당(제16조 제2항)을 각각 지급하도록 정한 반면, 휴일근무수당은 휴일근무 1일을 기준으로 봉급기준액의 26분의 1의 15할로 계산하여 지급하도록 정하고 있다(제17조 제2항). 이러한 이 사건 수당규정상 시간외근무수당, 야간근무수당, 휴일근무수당 각각의 산정 단위와 방식 및 그 할증률을 종합적으로 고려하면, 이 사건 수당규정은 공무원의 초과근무와 관련하여 시간외근무수당과 휴일근무수당이 중복적으로 지급될 것을 예정하고 있지 않다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 수당규정 제15조 등의 위임에 근거한 이 사건 지침이 동일한 근무시간에 대하여 시간외근무수당과 휴일근무수당의 병급을 금지한 것은 이 사건 수당규정의 해석상 가능한 것을 명시하거나 구체화한 것에 불과하여 위임 범위를 벗어났다고 볼 수 없고, 이 사건 수당규정과 결합하여 대외적 구속력이 있는 법규명령의 효력을 가진다.

또한 공무원의 초과근무와 관련하여 시간외근무수당과 휴일근무수당을 중복 지급할 것인지 여부는 근본적으로 입법정책의 영역에 속하는 문제로서 그 내용이 현저히 부당하거나 불합리하다고 볼 사정이 없는 이상, 그에 관한 법 해석을 할 때에는 입법자의 의사를 최대한 존중하여 법질서의 통일성과 체계적 정당성을 유지하는 방향으로 하여야 한다. 대법원도 입법자의 의사를 최대한 존중하여 근로기준법상 근로자가 1주 간 기준근로시간 40시간을 초과하여 휴일을 근로한 경우 휴일근로에 따른 가산임금 외에 연장근로에 따른 가산임금은 중복하여 지급될 수 없다는 판결을 선고한 바 있다(대법원 2018. 6. 21. 선고 2011다112391 전원합의체 판결 참조).

결국 이 사건 지침은 이 사건 수당규정의 내용을 명확히 한 것에 불과하여 상위법령의 위임 범위를 벗어난 것으로 무효라고 볼 수 없고 그 내용 또한 현저히 부당하다고 할 수 없다. 이와 달리 이 사건 지침이 위임 범위를 일탈하여 무효로서 휴일근무시간에 대하여 시간외근무수당이 중복 지급되어야 한다는 원고들의 주장은 이유 없다.

휴일근무수당 산정방법의 위법 여부

원고들의 주장

판단

구 공무원수당 등에 관한 규정(2012. 8. 22. 대통령령 제24048호로 개정되어 2012. 9. 1. 시행된 것) 제17조 제1항, 이 사건 수당규정 제17조 제1항, 이 사건 지침(이하 '이 사건 수당규정 등'이라 한다)에 의하면, 국가공무원 복무규정상의 평일 근무시간에 해당하는 시간(09:00~18:00)을 근무한 경우에만 휴일근무 1일로 하여 휴일근무수당이 지급되고, 그 이외의 근무시간은 시간외근무수당으로 지급된다.

공무원의 초과근무와 관련하여 휴일근무수당을 어떠한 근무조건하에 지급할 것인지 여부는 근본적으로 입법정책의 영역에 속하는 문제로서 그 내용이 현저히 부당하거나 불합리하다고 볼 사정이 없는 이상, 그에 관한 법 해석을 할 때에는 입법자의 의사를 최대한 존중하는 것이 바람직하다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 수당규정과 지침은 공무원의 초과근무와 관련하여 시간외근무수당과 휴일근무수당이 중복적으로 지급될 것을 예정하고 있지 않는바, 휴일근무 중 평일 근무시간에 해당하는 근무에 대하여만 휴일근무수당이 지급되고, 휴일 근무 중 그 외의 근무시간에 대하여는 시간외수당을 지급하는 것으로 정한 입법자의 의사가 현저히 부당하다고 보기 어렵고, 이 사건 수당규정 등의 각 내용이 현저히 불합리하다거나 상위 법령의 위임 범위를 일탈한 것으로 무효라고 평가하기도 어렵다.

공무원 역시 통상적인 근로자의 성격을 갖지만, 국민 전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있는 자로서 일반 근로자와 달리 특별한 근무관계에 있다. 따라서 공무원의 근무조건은 공무원 근로관계의 특수성과 예산상 한계를 고려하여 독자적인 법률 및 하위법령으로 규율하고 있으며, 이는 근로기준법보다 우선적으로 적용된다. 이 사건 수당규정 등은 주간근무를 조건으로 휴일근무수당을 지급하는 것으로 정하고 있으나, 이 역시 예산이 허용하는 범위 내에서 지급될 수밖에 없다. 일반 근로자와 같은 수준으로 수당을 지급하면서 예산으로 보상할 수 있는 시간 동안만 초과근무를 하도록 한다면 업무상 공백이 발생할 우려가 있기 때문에, 공무원에 대한 수당 지급이 근로기준법보다 불리하다 하더라도 이는 불가피한 측면이 있다. 또한 근로기준법에서 예외 없이 통상임금의 50% 이상을 가산하여 초과근무수당을 지급하도록 한 것은 사용자로 하여금 초과근무에 대하여 더 많은 금전적 보상을 하도록 함으로써 될 수 있는 한 초과근무를 억제하기 위한 것인데, 공무원의 경우 이와 같은 목적에서 수당을 산정하고 있지 않으므로, 근로기준법보다 적은 액수의 수당을 지급한다 하여 이를 불합리한 차별이라고 보기 어렵다(헌법재판소 2017. 8. 31. 선고 2016헌마404 전원재판부 결정 참조).

위와 같은 사정에 비추어 보면, 휴일근무 범위를 제한한 이 사건 수당규정과 지침은 무효로서 휴일 주간근무 이외의 근무시간에 대하여도 휴일근무수당이 추가로 지급되어야 한다는 원고들의 주장은 이유 없다.

휴게시간의 초과근무수당 인정 여부

원고들의 주장

판단

근무자가 근무시간 중 실제로 업무를 수행하지 않는 식사 또는 수면시간 등 휴게시간이라 하더라도 그것이 휴게시간으로서 근무자에게 자유로운 이용이 보장된 것이 아니라 실질적으로 사용자의 지휘·감독 아래 놓여있는 시간이라면 근무시간에 포함된다. 그러나 이 사건에서 원고들이 이미 초과근무수당을 지급받은 부분과 관련하여 휴게시간 중에 실질적으로 상급자의 지휘·감독을 받고 있었다고 인정할 만한 증거가 없고, 원고들이 제출한 증거만으로는 원고들이 지급받은 초과근무수당이 휴게시간을 공제한 나머지 초과근무시간으로만 산정된 금액인지 여부를 알 수 없다.

오히려 2010년부터 '경찰기관 상시근무 공무원의 근무시간 등에 관한 규칙'(경찰청 훈령)에 따라 근무시간이 8시간인 경우 1시간 이상의 휴게시간을 부여하고 업무수행상 필요 시 대기근무로 대체 지정하여 대기근무로 지정되는 경우에는 휴게시간과 달리 근무시간에 포함시켜 근무시간을 산정한 점, 2011. 4. 20. 마련된 경찰청 초과근무 운영지침을 통하여 지정된 휴식시간에 대해서는 일정한 근무를 위한 합리적 제한(외출제한·음주금지 등) 외에는 자유로운 이용이 가능하도록 하였고 신고출동 등으로 휴식시간을 보장하지 못한 경우 근거자료 제출 시 근무로 인정하는 조치를 실행한 점, 2011. 6. 14. 마련된 경찰청 초과근무운영 개선지침을 통하여 업무 특성이나 치안여건상 현업대상자의 자유로운 휴식시간 보장이 곤란한 경우 휴식시간을 대기근무로 지정·운영해 온 점 등에 비추어, 피고는 원칙적으로 지휘관의 간섭 없는 휴게시간을 보장하여 왔음은 물론이고, 예외적으로 지휘관의 간섭 없는 휴게시간 보장이 어려운 경우 대기근무로 지정하여 이를 근무시간으로 처리할 수 있도록 하는 등 휴게시간 운영방침을 개선·보완하여 시행해 온 것으로 보인다.

결국 휴게시간의 초과근무수당이 추가로 인정되어야 한다는 원고들의 위 주장도 이유 없다.