서울행정법원 2015. 4. 3. 선고 2014구합18763 판결

적법·유효하므로, 원고에게 지급되어야 할 미지급액은 없다며 이를 거부하였다(이하 '이 사건 거부처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

직권으로 이 사건 주위적 청구 중 이 사건 지급중지처분 취소청구 부분의 적법 여부에 관하여 본다.

원고가 이 사건 지급중지처분일로부터 90일이 지난 2014. 10. 24. 이 사건 소를 제기하였음이 기록상 명백하므로, 이 사건 소 주위적 청구 중 중지처분 취소청구 부분은 행정소송법 제20조 제1항에서 정한 제소기간을 경과하였다(원고는 이 사건 지급중지처분과 거부처분이 연속적으로 행해져 하나의 법률효과를 발생한다고 주장하나, 이 사건 거부처분은 이 사건 지급중지처분과 독립된 처분이므로, 그 제소기간의 도과 여부는 각자 별도로 판단하여야 한다).

피고는 2013. 6.경 원고에게 전화하여 국민기초생활보장급여 지급을 중지하고, 이미 지급한 보장급여 중 석면피해 구제급여 상당액을 환수한다는 결정을 통보한 뒤, 원고가 이의를 제기하였음에도 일방적으로 2013. 7.부터 2013. 8.까지의 국민기초생활보장급여 지급을 중지하고, 2013. 10. 국민기초생활보장급여액 중 일부를 지급하지 아니하였을 뿐 아니라, 2014. 9. 17. 원고의 국민기초생활보장급여 미지급액 청구를 거부하였으므로, 주위적으로 이 사건 거부처분은 위법하여 취소되어야 하거나, 예비적으로 이 사건 지급중지처분은 하자가 중대·명백하여 무효이다.

별지 기재와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

원고가 이 사건 거부처분의 위법사유에 관하여 구체적인 주장을 하지 아니하였으므로, 직권으로 이 사건 거부처분의 위법 여부에 관하여 살펴본다.

행정처분이 아무리 위법하다고 하여도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 보아야 할 사유가 있는 경우를 제외하고는 아무도 그 하자를 이유로 무단히 그 효과를 부정하지 못하는 것으로, 이러한 행정행위의 공정력은 판결의 기판력과 같은 효력은 아니지만 그 공정력의 객관적 범위에 속하는 행정행위의 하자가 취소사유에 불과한 때에는 그 처분이 취소되지 않는 한 처분의 효력을 부정할 수는 없다(대법원 1994. 11. 11. 선고 94다28000 판결 참조).

이 사건으로 돌아와 살피건대, 피고는 이 사건 지급중지처분이 적법하고 유효하므로 원고에게 지급되어야 할 국민기초생활보장급여액이 없다는 이유로 2014. 9. 17. 원고에게 이 사건 거부처분을 하였다. 이 사건 지급중지처분은 제소기간의 도과로 인하여 공정력이 발생하였고, 항고소송절차에 의하여서도 취소될 수 없게 되었는바, 이 사건 지급중지처분의 하자가 중대하고 명백하다고 볼 수 없어 당연무효가 아님은 아래에서 보는 바와 같으므로, 이 사건 지급중지처분이 유효함을 전제로 한 이 사건 거부처분도 적법하다.

이 사건 지급중지처분의 하자가 중대·명백하여 무효인지 여부에 관하여 살펴본다.

국민기초생활 보장법(이하 '법'이라 한다)은 법에 따른 급여를 받을 자격이 있는 수급권자는 '부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 최저생계비 이하인 사람'(법 제2조 제1호, 제5조 참조)이고, 소득인정액은 '개별가구의 소득평가액과 재산의 소득환산액'을 합산한 금액이며(법 제2조 제8호), 그 중 '개별가구의 소득평가액'이란 '개별가구의 실제소득에도 불구하고 보장기관이 급여의 결정 및 실시 등에 사용하기 위하여 산출한 금액을 말하는데, 소득평가액은 가구 특성에 따른 지출요인과 근로를 유인하기 위한 요소 등을 반영하여야 한다'(법 제2조 제9호)라고 각 규정하면서, 실제소득의 구체적인 범위는 대통령령에, 소득평가액의 구체적인 산정방식은 보건복지부령에 위임하고 있다(법 제2조 제9호).

법 제2조 제9호에서의 위임에 따라 법 시행령 제3조 제1항은 "법 제2조 제9호에서 실제소득이란 다음 각 호의 소득을 합산한 금액을 말한다"고 규정하면서 각 호에서 근로소득(제1호), 사업소득(제2호), 재산소득(제3호), 기타소득(제4호)을 규정하고 있다. 그리고 법 제2조 제9호에서의 위임에 따라 법 시행규칙 제2조는 "법 제2조 제9호 후단의 규정에 의한 소득평가액은 법 시행령 제3조의 규정에 의한 실제소득에서 다음 각 호에 해당하는 금액을 차감한 금액으로 한다"고 규정하면서 각 호에서 차감되어야 할 금액을 규정하고 있다.

소득평가액 산정에 있어 기초가 되는 실제소득과 관련하여, 실제소득의 하나인 기타소득으로 법 시행령 제3조 제1항 제4호 다목은 '국민연금법, 기초노령연금법, 공무원연금법, 군인연금법, 사립학교교직원 연금법, 고용보험법, 산업재해보상보험법, 독립유공자예우에 관한 법률, 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률, 고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률, 자동차손해배상 보장법, 참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률 등의 규정에 의하여 정기적으로 지급되는 각종 수당·연금·급여 기타 금품'을 규정하고 있는데, 원고가 위 규정에서 열거되지 아니한 법률인 석면피해구제법에 따른 요양생활수당을 지급받은 것과 관련하여 법 시행령 제3조 제1항 제4호 다목에 규정된 법률이 한정적으로 열거된 것인지 예시적으로 열거된 것인지가 문제된다. 법 제1조가 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 돕는 것을 목적으로 한다고 규정하고 있는 점, 법 제3조 제2항은 부양의무자의 부양과 다른 법령에 따른 보호가 기초생활보장급여에 우선하여 먼저 행하여진다고 규정하고 있는 점, 우리 헌법의 기본원리 중 하나인 사회복지국가원리에 따라 모든 국민에게 인간다운 생활의 기본적 수요를 충족시키기 위하여 새로운 종류의 이른바 공적이전소득(公的移轉所得)<1>이 도입되고 그에 필요한 사회보장적 입법수요가 증대되는 점에 비추어법 및 법 시행령에서 실제소득에 포함시킬 공적이전소득을 사전에 구체적·한정적으로 망라하여 열거하는 것이 입법기술상 곤란한 점 등 관련 법률규정의 내용과 그 입법 취지 및 규율영역의 특성을 감안할 때 법 시행령 제3조 제1항 제4호 다목에 규정된 법률들은 예시적 열거된 것으로 보아야 한다. 따라서 원고가 매월 지급받게 된 석면피해요양생활수당은 사회보장수혜적 법률인 석면피해구제법의 규정에 의하여 정기적으로 지급되는 각종 수당·연금·급여 기타 금품으로서 기타소득에 해당한다고 보아야 할 것이다.

이처럼 법 및 법 시행령, 법 시행규칙은 법에 따른 급여를 받을 수 있는 수급권자 해당 여부와 관련된 소득인정액을 산정함에 있어서 실제소득에서 법 시행규칙 제2조 각 호의 금액을 차감하도록 하고 있는데, 공적연금이나 사회보장수혜 등의 이른바 공적이전소득을 기타소득에 포함시키는 한편, 장애인연금법 제6조에 따른 기초급여액(법 시행규칙 제2조 1호 참조) 등 기타소득(공적이전소득)의 성격을 가지는 금전을 차감하여야 할 금액에 포함시키면서 "기타 가구 특성에 따라 추가적인 지출이 필요하다고 인정되어 보건복지부장관이 정하는 금품"을 그 차감하여야 할 해당 금액의 하나로 규정하고 있다(제2조 제10호). 결국 법 시행령 제3조 제1항 제4호 다목에 따른 기타소득인 원고의 위 석면피해 요양생활수당이 법 시행규칙 제2조에 따른 실제소득에서 차감되어야 할 금품에 해당하는지가 문제되는데, 법 시행규칙 제2조의 각 호 중 원고의 위 석면피해 요양생활수당과 관련이 있는 규정은 법 시행규칙 제2조 제10호의 "기타 가구 특성에 따라 추가적인 지출이 필요하다고 인정되어 보건복지부장관이 정하는 금품"이다. 즉, 보건복지부장관이 원고의 위 석면피해 요양생활수당을 '가구 특성에 따라 추가적인 지출이 필요하다고 인정하여 실제소득에서 차감되어야 할 금품'의 하나로 정한다면 원고의 위 석면피해 요양생활수당은 실제소득에서 차감되어야 한다.

보건복지부장관이 작성한 '2013년 국민기초생활보장사업안내'는 실제 소득 중 가구특성지출비용을 정할 권한을 보건복지부장관에게 부여한 법 시행규칙 제2조 제10호에 따라 보건복지부장관이 발령한 이른바 법령보충적인 행정규칙으로서 실질적으로 법령의 규정내용을 보충하는 기능을 지니면서 그것과 결합하여 대외적 구속력이 있는 법규명령의 성질을 가진다고 할 것인데, 위 국민기초생활보장사업안내가 석면피해자에 대한 요양생활수당을 실제소득에서 차감하여야 할 금액으로 규정하지 아니한 이상 석면피해 요양생활수당은 법 시행규칙 제2조 제10호의 "기타 가구 특성에 따라 추가적인 지출이 필요하다고 인정되어 보건복지부장관이 정하는 금품"에 해당하지 아니하므로, 소득인정액을 산정함에 있어 실제소득에서 차감되어야 할 금액이라 할 수 없다[2014년 이후의 국민기초생활보장사업안내는 석면피해자에 대한 요양생활수당이 '가구특성지출비용'(법 시행규칙 제2조의 실제소득에서 차감하여야 할 금품이라는 의미로 보임)에 포함되지 않는다고 명시하고 있다].

피고는 관련 법령의 규정에 따라 원고가 지급받은 석면피해 요양생활수당을 기타소득(공적이전소득)에 포함시키되, 법 시행규칙 제2조의 실제소득에서 차감하여야 할 금품에 포함시키지 아니하여, 원고가 석면피해 요양생활수당을 지급받게 되었다는 이유로 2013. 7.과 2013. 8. 원고에 대한 국민기초생활보장급여의 지급을 중단하였다가, 원고로부터 석면피해 구제급여 일시중지를 요청받자 다시 국민기초생활보장급여를 지급하면서, 원고가 부당하게 지급받은 2013. 6.분 국민기초생활보장급여를 차감한 나머지를 지급하였으므로, 피고의 위와 같은 이 사건 중지처분은 법령 및 국민기초생활보장사업안내에 따른 것으로서 적법하고, 중대·명백한 하자가 있다고 볼 수 없다.

그렇다면 이 사건 소 주위적 청구 중 중지처분 취소청구 부분은 부적법하므로 각하하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 이승택(재판장) 하정훈 황지원