서울행정법원 2014. 7. 4. 선고 2014구합52619 판결

원고들에 대한 퇴직급여 감액사유는 2009. 12. 31. 개정 공무원연금법 시행 이전에 발생하였음에도 신법을 원고들에게 소급적용하는 것은 헌법에 규정된 소급입법금지원칙에 위배된다.

직무와 관련 없는 고의범의 경우 여전히 퇴직급여 등을 감액하도록 규정된 이 사건 감액조항은 종전 헌법불합치결정(2005헌바33)의 취지에 반하고, 국민의 기본권을 지나치게 침해하는 것으로서 침해 최소성, 법익 균형성을 상실하였으며, 국민연금법상의 사업장 가입자, 근로기준법상의 근로자에 비하여 차별대우 하고 있어 평등원칙에도 반한다. 따라서 이 사건 감액조항은 위헌․무효이다.

2010. 1. 1. 이후의 급여제한이 소급입법금지 원칙에 반하는지 여부

이 사건 위헌결정에 따라 이 사건 단서조항의 효력이 상실됨으로써 신법 부칙 제7조 제1항은 ‘신법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다.’는 부분만 남게 되게는 하나, 여기서 종전의 규정에 따르도록 하는 부분은 급여의 지급사유나 급여액의 산정기준과 산정방법 등 ‘급여의 지급’과 관련된 규정에 한정될 뿐이고, 일정한 요건 아래 급여의 지급을 제한하는 내용의 규정까지 포함하는 것은 아니다. 따라서 원고들이 신법 제64조 제1항 제1호가 시행되기 전에 이미 퇴직연금의 지급사유가 발생하였다고 하더라도, 신법 부칙 제1조에 따라 신법의 시행일인 2010. 1. 1.부터는 신법 제64조 제1항 제1호가 원고들에게 적용되므로, 아래에서는 신법 제64조 제1항 제1호에 따른 급여제한이 소급입법금지 원칙에 반하는지에 대하여 살펴본다.

개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 개정 법령을 적용하는 것이 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없다. 다만 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2009두7639 판결 참조). 법령불소급의 원칙은 그 법령의 효력발생 전에 완성된 요건사실에 대하여 당해 법령을 적용할 수 없다는 의미일 뿐, 계속 중인 사실이나 그 이후에 발생한 요건사실에 대한 법령적용까지를 제한하는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 1994. 2. 25. 선고 93누20726 판결등 참조). 한편, 공무원연금법에 의한 퇴직연금수급권은 그 기초가 되는 퇴직이라는 급여의 사유가 발생함으로써 성립하지만, 그 내용은 급부의무자의 일회성 이행행위에 의하여 만족되는 것이 아니고 일정기간 계속적으로 이행기가 도래하는 계속적 급부를 목적으로 하는 것이다.

또한 구법 제64조 제1항 제1호에 대한 이 사건 헌법불합치 결정에서 입법개선을 명함에 따라, 그 결정 취지대로 개선입법이 이루어질 것을 충분히 예상할 수 있으므로 국회의 개선입법 지연으로 인하여 한시적인 입법의 공백 상태가 발생하였다고 하여 향후 개선입법이 이루어진 이후에도 그 후 비로소 이행기가 도래하는 퇴직연금수급권에 대해서까지 급여제한이 없으리라는 원고들의 신뢰가 합리적이고 정당한 것이라고 보기 어려워 원고들의 신뢰보호를 위하여 신법의 적용을 제한할 여지도 없다고 할 것이다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두26552 판결 참조).

따라서, 2010. 1. 1. 이후의 퇴직급여 제한이 소급입법에 의한 재산권침해라는 원고들의 주장은 이유 없다.

이 사건 감액조항의 헌법불합치결정의 기속력 저촉 여부

이 사건 감액조항의 위헌 여부

이 사건 감액조항은 구법조항에 대한 위 헌법불합치결정의 취지에 따라 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 중 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’는 퇴직급여의 감액사유에서 제외하고 있다. 이러한 개정입법이 여전히 청구인들의 재산권, 인간다운 생활을 할 권리와 평등권을 침해하는지 살펴본다.

재산권 및 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부

공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데 그 목적이 있고, 공무원연금법상의 각종 급여는 기본적으로 모두 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가진다고 할 것이다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 결정 등 참조). 특히 공무원연금법상의 퇴직급여 등 급여수급권은 재산권의 성격을 갖고 있으므로, 이 사건 감액조항에 의하여 청구인들의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리가 제한된다고 볼 수 있다.

공무원도 일반 직장인과 같은 하나의 직업인으로서 보호를 받아야 마땅하나, 공직제도에 있어 공무원은 일반 직장인과는 달리 근본적으로 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 가지고 그러한 지위에 기하여 재직 중 직무전념의무, 법령준수의무, 명령복종의무, 비밀엄수의무, 품위유지의무 등을 부담한다. 이 사건 감액조항은 재직 중 직무와 관련이 있는 범죄(소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외), 직무와 관련이 없는 고의범으로 금고 이상의 형을 선고받은 경우에 공무원의 퇴직급여 등을 감액하고 있다. 그런데 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것은 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 위와 같이 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이라 할 수 있으므로, 이 사건 감액조항의 입법목적은 정당하다{헌법재판소 2013. 8. 29. 선고 2010헌바354, 2011헌바36,44, 2012헌바48(병합) 결정 등 참조}. 또한, 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련된 범죄로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받은 사람에 대하여 퇴직급여 등을 감액하는 것은 재직 중 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 이행하도록 유도하는 입법목적의 달성에 상당한 수단이다.

또한, 이 사건 감액조항은 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액사유로서 금고 이상의 형의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정하지 아니하고, 위와 같은 입법목적을 달성함에 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정하고 있다. 특히 구법조항에서는 재직 중에 저지른 범죄이기만 하면 그 사유를 묻지 아니하고 모두 감액사유로 삼았으나, 이 사건 감액조항은 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’는 제외하여 퇴직급여 등의 감액사유를 한정하고 있다. 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 고도의 윤리·도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 그가 수행하는 직무 그 자체가 공공의 이익을 위한 것이고 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 한다. 그런데 공무원이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고 이는 곧바로 공직 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 된다(헌재 2003. 12. 18. 2003헌마409 등 참조). 비록 공무원의 직무와는 관련이 없는 사유라 하더라도 그에 대한 법률적 혹은 사회적 비난가능성, 공직에 대한 신뢰를 실추시킬 가능성은 직무와 관련이 있는 사유보다 더욱 큰 경우를 충분히 예상할 수 있으므로 지급제한 사유를 직무관련사유로 한정하지 아니하였다는 것만으로 곧바로 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 예컨대 살인죄·강간죄·성폭행범죄는 물론, 그 외 공무원 범죄로서의 비난가능성이 상대적으로 적은 범죄의 유형에서도(예를 들어 사기죄, 횡령죄, 폭행죄 등) 경우에 따라서는 그 범죄의 태양이 상당히 반사회적이거나 다수의 피해자 등이 존재하는 경우가 있을 수 있으므로, 공무원이 행한 범죄로서 비난가능성이 매우 큰 경우가 존재할 수 있다. 그런데 ‘공무원의 신분이나 직무와 관련 없는 범죄’의 범주에 어떠한 범죄들은 포함시키고 어떠한 범죄들은 제외할 것인지를 입법적으로 규율하는 데 기술적인 어려움이 있어, 범죄의 유형에 따른 입법을 하는 경우에는 당해 법률조항에 포함된 범죄를 저지른 공무원과 그 유형에 포함되지 아니한 범죄를 저지른 다른 공무원과 사이에 평등원칙이 문제될 수 있다. 따라서 범죄의 유형에 따른 구분만으로는 공무원 범죄에 대한 연금 수급권 조절 문제를 온전히 합리적으로 규율하기 어려운 면이 있다.

나아가 이 사건 감액조항은 급여의 감액사유를 위와 같은 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우로 한정하고, 감액의 대상이 되는 경우에도 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액 부분만큼은 감액하지 못하도록 규정하고 있다(공무원연금법 제64조 제1항 후문). 공무원연금법상 퇴직급여의 재원은 공무원의 기여금과 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 형성되는데(공무원연금법 제65조), 이 사건 감액조항은 퇴직급여 중 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부분만을 감액하도록 하고, 본인의 기여금 부분은 보장하여 줌으로써 그 침해를 최소화하고 있다.

따라서 이 사건 감액조항은 입법목적의 달성을 위하여 필요한 범위 내에서 감액사유에 해당하는 범죄를 가능한 유형화하여 규정한 것으로 볼 수 있고, 감액의 범위도 국가 또는 지방자치단체의 부담 부분을 넘지 않도록 한 점 등을 고려하면 침해의 최소성도 충족하였다고 볼 수 있다.

이 사건 감액조항으로 달성하고자 하는 공익은 국민전체에 대한 봉사자로서 엄격한 신분이나 직무상의 의무를 부담하는 공무원으로 하여금 재직 중 법령을 준수하고, 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하고 공무원에 대한 국민의 신뢰를 유지하는 것으로서 그 중요성이 결코 적지 않다. 이 사건 감액조항으로 인해 청구인들은 퇴직급여의 일부가 감액되는 사익의 침해를 받게 된다. 그러나 공무원의 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 전제되어야 한다는 점, 이 사건 감액조항에서 규정한 퇴직급여 감액사유는 결국 공무원 자신이 저지른 범죄에서 비롯된 것인 점, 특히 이 사건 감액조항은 구법조항과 달리 직무와 관련이 없는 과실범, 소속 상관의 정당한 직무상 명령에 따르다가 과실로 인한 범죄의 경우는 퇴직급여 등의 감액 사유에서 제외하도록 규정하여 침해되는 사익을 최소화하고자 하였다는 점에서 이 사건 감액조항으로 인하여 퇴직공무원들이 침해받는 사익에 비하여 달성하고자 하는 공익은 더욱 크다고 인정된다.

따라서 이 사건 감액조항은 청구인들의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.

평등의 원칙 위배 여부

한편, 원고들은 국민연금법 및 근로기준법에는 이 사건 감액조항과 같이 재직 중의 사유로 인하여 퇴직급여를 감액하는 조항이 없으므로, 공무원인 청구인들은 국민연금법상의 사업장가입자 및 근로기준법상의 근로자와의 관계 또는 퇴직연금의 일시수령자와의 사이에서 평등권을 침해받았다고 주장하고 있다.

공무원연금은 사회적 위험에 대한 보호방법과 급여의 제한에 있어서 국민연금과 상당한 부분 차이가 있다. 즉 국민연금이 근로관계로부터 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 피보험자의 생활위험을 보호하도록 함으로써 순수한 사회정책적 차원에서 가입자의 노령보호를 주된 목적으로 하는 데 비하여, 공무원연금은 근무관계의 한 당사자인 국가가 다른 당사자인 공무원의 사회보장을 직접 담당함으로써 피보험자(공무원)에 대한 사회정책적 보호 외에 공무원근무관계의 기능유지라는 측면도 함께 도모하고 있다. 또한, 공무원연금법상 퇴직수당도 민간기업의 퇴직금제도에 상응하는 근로보상적 성격이 강하기는 하지만, 기본적으로는 다른 급여들과 마찬가지로 사회보장적 내지 공로보상적 성격도 함께 가지고 있으며, 구체적인 보장범위도 근로기준법 내지 ‘근로자퇴직급여 보장법’상 법정퇴직금과는 차이가 있다. ‘근로자퇴직급여 보장법’은 사용자가 계속근로기간 1년에 대하여 30일분 이상의 평균임금을 퇴직금으로 지급하도록 규정하고 있는 반면(근로기준법 제34조, ‘근로자퇴직급여 보장법’ 제4조, 제5조, 제8조 참조), 공무원연금법상 퇴직수당은 재직기간 매 1년에 대하여 기준소득월액에 대통령령이 정하는 비율(재직기간에 따라 최저 1만분의 650부터 최고 1만분의 3천 900까지)을 곱한 금액으로 하되 그 재직연수는 33년을 초과하지 못하도록 하고 있다(공무원연금법 제61조의2 제1항 및 제2항, 동법 시행령 제52조의3 참조). 그래서 공무원의 경우 재직기간이 장기간이 될수록 보장되는 금액도 점차 증대되는 측면이 있다. 무엇보다도 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 국민을 위하여 재직 중 성실, 청렴, 친절하게 근무하여야 하고, 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 될 의무를 지고 있다. 헌법 및 국가공무원법은 공무원이 이와 같은 의무에 위반할 때에는 그에 상응하는 신분상의 제재 등을 가할 수 있는 근거를 마련하고 있다(헌법 제7조, 제29조 제1항 제2문, 국가공무원법 제78조 제1항 등 참조). 그렇다면 공무원연금제도가 국민연금이나 법정퇴직금과 비교하여 위와 같은 기본적인 차이가 있는 점, 공무원은 일정한 법령준수 및 충실의무 등을 지고 있는 점, 이 사건 감액조항은 구법조항과 달리 공무원 신분이나 직무와 관련 없는 과실범의 경우에는 감액 사유에서 제외하고, 감액의 수준도 국가부담분만큼의 급여에 불과하고, 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하는 데 목적이 있는 점, 구법 제64조 제1항 제1호에 대한 이 사건 헌법불합치 결정에서 입법개선을 명함에 따라, 그 결정 취지대로 개선입법이 이루어질 것을 충분히 예상할 수 있으므로 국회의 개선입법 지연으로 인하여 한시적인 입법의 공백 상태가 발생하였다고 하여 향후 개선입법이 이루어진 이후에도 그 후 비로소 이행기가 도래하는 퇴직연금수급권에 대해서까지 급여제한이 충분히 예상되었는데 그럼에도 불구하고, 원고들은 계속적 퇴직연금을 선택하였던 점 등에 비추어 볼 때, 이를 가리켜 공무원을 국민연금법상 사업장가입자나 근로기준법상 근로자 또는 퇴직연금 일시수령자에 비하여 합리적 이유 없이 차별적 취급을 하고 있다고 단정할 수 없다(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27등, 판례집 7-2, 82, 92 참조).

소결