주문
피고가 2014. 11. 17. 원고에 대하여 한 입찰참가자격제한처분을 취소한다.
소송비용은 피고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 전투화, 안전화 등 특수화와 근무복, 작업복 등 의류를 납품하는 주식회사로, 피고와 사이에 2009. 9. 15. 사출식전투화 31,467족, 2010. 5. 11. 사출식전투화39,492족, 2011. 5. 24. 동계전투화 1,217족, 2011. 11. 9. 사출식전투화 15,475족에 관한 구매계약을 체결하였다(이하 순서대로 '제1구매계약' , '제2구매계약', '제3구매계약', '제4구매계약'이라 하고, 이들을 묶어 '이 사건 각 구매계약'이라 한다). 이 사건 각 구매계약의 계약명세서에 따르면 계약물품인 사출식전투화와 동계전투화의 품질보증형태는「국방품질경영업무규정 제9조 제1항 제3호가 정한 '표준품질보증형(Ⅲ형)'에 해당하는데, 이 사건 각 구매계약서에 첨부된 물품제조 · 구매 계약특수조건(일반) 제7조 제2항, 제5항 제2호, 제6항에 의하면 원고는 생산계획, 생산 및 품질보증 준비현황, 품질경영시스템 수립 및 이행계획서 등이 포함된 품질보증계획서를 작성하여 품질보증기관인 국방기술품질원에 제출하여야 한다.
이에 따라 원고가 국방기술품질원에 제1구매계약과 관련하여 2009. 10. 1., 제2구매계약과 관련하여 2010. 5. 25. 각 제출한 품질계획서의 "자재별 검사내용"란에는 '사출식전투화의 원자재 중 하나인 저피<1>의 두께와 인장강도는 자체시험으로 검사하고, 신장율, 유지분, pH, 흡수도 등의 검사항목은 공인시험기관에 의한 검사를 실시한다'고 기재되어 있고, 제3구매계약과 관련하여 2011. 6. 8. 제출한 품질계획서의 "자재별 검사내용"란에는 '동계전투화의 원자재 중 하나인 월형심<2>의 두께와 외관 및 모양은 자체시험으로 검사하고, 인장강도와 절단성장률은 공인시험기관에 의하여 검사한다'고 기재되어 있다.
한편, 원고가 국방기술품질원에 제4구매계약과 관련하여 2011. 11. 10. 제출한 품질계획서의 "자재별 검사내용"란에는 사출식전투화의 원자재 중 하나인 허리쇠(철심)<3>의 검사항목, 검사방식 및 조건, 판정기, 검사방법 등에 대한 아무런 기재가 없다.
원고는 협력업체인 주식회사 동양기업(이하 '동양기업'이라 한다)으로부터 사출식 전투화의 원자재인 저피를, A회사로부터 사출식전투화의 원자재인 허리쇠(철심)을 각 납품받았는데, 동양기업은 원고에게 제1구매계약과 관련하여 2009. 10. 5. '한국신발 · 피혁연구소장'에 의하여 작성된 저피 시험성적서의 발급일자를 "2009. 11. 5."에서 "2009. 10. 5."로, 두께(㎜) 항목의 시험결과를 "2.9~3.1"에서 "3.1"로(판정기준은 2.5~3.5) 각 변조한 시험성적서(이하 '제1시험성적서'라 한다)를, 제2구매계약과 관련하여 이전에 작성된 저피 시험성적서의 번호와 발급일자를 변조한 2010. 6. 17.자 시험성적서(이하 '제2시험성적서'라 한다)를 각 제출하였다. A회사는 원고에게 제4구매계약과 관련하여 이전에 작성된 허리쇠(철심) 시험성적서의 번호와 발급일자를 변조한 2011. 9. 30.자 시험성적서(이하 '제4시험성적서'라 한다)를 제출하였다. 원고는 2009. 10. 7.과 2010. 7. 6. 동양기업으로부터 제출받은 각 시험성적서를, 2011. 11. 10. A회사로부터 제출받은 시험성적서를 각 국방기술품질원에 제출하였다.
원고는 2008. 10. 29. 한국신발 · 피혁연구소장에 의하여 작성된 월형심 시험성적서의 발급일자를 "2008. 10. 29."에서 "2011. 8. 29."로, 접수번호를 "T-08-1970"에서 "T-11-1970"으로 변조한 시험성적서(이하 '제3시험성적서'라 한다)를 제3구매계약과 관련하여 2011. 9. 6. 국방기술품질원에 제출하였다.
피고는 2014. 11. 17. 원고에 대하여 '시험성적서 위 · 변조 제출'(이하 '이 사건 처분사유'라 한다)을 이유로 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 (이하 '국가계약법'이라 한다) 제27조 제1항, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 (2015. 6. 22. 대통령령 제26321호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국가계약법 시행령'이라 한다) 제76조 제1항 제8호, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제76조 제1항, [별표 2] 제10호 나목에 따라 2014. 11. 24.부터 2015. 5. 23.까지 6개월의 입찰참가자격제한처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 7, 8호증, 을 제1, 2, 3, 4, 6, 7호증(가지번호가 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 처분의 적법 여부
원고의 주장
처분사유의 부존재
구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '계약에 관한 서류'는 계약의 '체결'에 관한 서류를 의미하고 계약의 '이행'에 관한 서류는 이에 포함되지 아니하므로, 계약의 이행에 관한 서류인 시험성적서는 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '계약에 관한 서류'에 해당하지 않는다. 또한 이 사건 각 구매계약이 정한 품질보증형태는 표준품질보증형(Ⅲ형)인데, 국방품질경영업무규정에 의하면 표준품질보증형(Ⅲ형)의 경우 국방기술품질원이 품질보증활동 계획을 수립하고 이를 실시하며 미흡 사항에 대하여 업체에 시정조치를 요구할 의무가 있을 뿐, 계약상대방인 원고에게는 시험성적서를 제출할 의무가 없으므로, 이 사건 각 구매계약에 따르면 원고에게 시험성적서를 제출할 의무가 있다고 할 수 없다. 특히 허리쇠(철심)의 경우, 국방규격상 물리적 수치에 대한 기준을 정하고 있지 않으므로 원고는 그에 대한 시험성적서를 제출할 의무가 없다.
제1, 2, 4시험성적서의 경우, 원고의 협력업체인 동양기업과 A회사가 이를 변조하였고, 원고는 변조사실을 인식하지 못한 채 국방기술품질원에 이를 제출하였는데, ① 저피의 경우, 2009년에는 국방기술품질원이 직접 시료를 채취하여 공인시험기관에 시험을 의뢰하여 합격 확인 후 원고가 제품을 납품하였고, 2010년에는 국방기술품질원이 2009년의 검사결과를 신뢰하여 검사를 생략한 점, ② 허리쇠의 경우 국방규격상 요구되는 물리적 수치가 없어 국방기술품질원도 자체적으로 시험을 의뢰하지 않은 점, ③ 국방기술품질원도 2014. 2. 13. 이전까지 시험성적서의 위 · 변조 여부를 확인하지 않았던 점 등을 고려하면, 원고에게 변조된 시험성적서 제출에 대하여 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다.
제1, 2, 4구매계약의 경우, 원고는 동양기업과 A회사로부터 위 · 변조된 각 시험성적서를 교부받아 이를 그대로 국방기술품질원에 제출하였는데, 동양기업과 A 회사는 원고에게 저피와 허리쇠(철심)를 납품하는 협력업체에 불과할 뿐 원고의 지휘 ·감독을 받지 않으므로 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항에 규정된 원고의 '사용인'에 해당하지 않고, 설령 원고의 사용인에 해당하더라도 원고는 제1, 2, 4시험성적서의 위 ·변조를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 다하였으므로 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 단서에 의하여 면책되어야 한다.
재량권 일탈 · 남용
제1, 2, 4구매계약의 경우 원고가 아닌 협력업체가 시험성적서를 변조한 것인데 원고로서는 위 변조사실을 알 수 없었던 점, 원고가 이 사건 각 구매계약에 따라 납품한 전투화에서 하자가 발생하지 않은 점, 원고는 전체 매출 중 국가기관 및 공공기관 매출의 비율이 약 33.68%에 달하여 이 사건 처분으로 인해 원고가 입게 되는 손해가 막대한 점 등을 고려하면 피고가 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 원고의 사익이 지나치게 과도하므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용한 것이다.
관계 규정
별지 기재와 같다.
인정 사실
국방기술품질원은 제1구매계약물품인 사출식전투화의 저피의 시료를 직접 채취하여 2009. 10. 8. 공인시험기관인 FITI시험연구원에 시험을 의뢰한 후 2009. 10. 12. FITI시험연구원으로부터 저피의 두께가 3.1㎜라는 결과를 통보받았고, 제2구매계약의 경우 원고의 품질보증활동을 인정하여 별도의 품질확인을 생략하였다.
국방규격(규격번호 : KDS 8430-4003-2)은 전투화 원자재인 허리쇠(철심)에 대하여 별다른 물리적 특성을 요구하고 있지 않고, 국방기술품질원은 허리쇠(철심)에 대하여는 자체적으로 시험을 하거나 공인시험기관에 시험을 의뢰하지 아니하였다.
원고는 2007년부터 2009년까지 피고에게 전투화를 납품하면서 월형심에 대한 시험성적서를 제출하였는데, 2010년에는 시험성적서를 제출하지 않았고, 2011년에는 국방기술품질원에서 원고에게 시험성적서 제출을 요구하지 않았다. 국방기술품질원은 시험성적서 제출을 요구하지 않은 이유에 관한 이 법원의 사실조회에 대하여 '월형심은 중요원자재가 아니어서 정부 품질보증활동의 대상으로 설정하지 않았기 때문"이라고 회신하였다.
[인정근거] 갑 제6호증, 이 법원의 국방기술품질원장에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지
판 단
시험성적서가 '계약에 관한 서류'에 해당하는지 여부
국가계약법 제27조 제1항의 입법 취지는 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위하여 이를 해하는 행위를 한 자에 대하여 일정 기간 입찰참가자격을 제한하려는 데 있고, 이를 구체화한 것이 같은 법 시행령 제76조 제1항 각 호의 규정이므로, 같은 항 제8호에서 정하고 있는 '계약에 관한 서류'의 의미를 해석함에 있어서도 가능한 한 이러한 입법 취지를 존중하여 그에 맞도록 해석하여야 한다(대법원 2000. 10. 13. 선고 99두3201 판결 참조).
위 법리를 토대로 '계약의 이행에 관한 서류'가 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '계약에 관한 서류'에 포함되는지에 관하여 살펴보건대, 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제6호는 '정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 경우'를, 제7호는 '경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에서로 상의하여 미리 입찰 가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 경우'를, 제10호는 '계약의 체결 · 이행과 관련하여 관계 공무원에게 뇌물을 준 경우'를, 제12호는 '낙찰자의 계약 체결 또는 그 이행을 방해한 경우'를, 제17호는 '사기 또는 그 밖의 부정한 행위로 계약의 체결 · 이행 과정에서 국가에 손해를 끼친 경우'를 각 부정당업자의 입찰참가자격 제한 사유로 규정하고 있고, 한편, 같은 항 제1호는 '계약을 이행함에 있어 부실 · 조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 경우'를, 제5호는 '계약의 이행에 있어서 안전대책을 소홀히 하여 공중에게 위해를 가항 경우 또는 사업장에서 산업안전보건법에 의한 안전 · 보건조치를 소홀히 하여 근로자 등에게 사망 중대한 위해를 가한 경우'를 각 부정당업자의 입찰참가자격 제한 사유로 규정하고 있는바, 위와 같이 구 국가계약법 제76조 제1항 각 호에서 '계약의 체결 또는 이행'과 '계약의 이행'을 구별하여 사용하고 있는 사정에 비추어 볼 때, 만일 입법자가 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호에 따른 부정당업자 입찰참가자격제한 사유를 '계약의 체결에 관한 서류를 위조 · 변조하거나 부정하게 행사한 경우 또는 허위서류를 제출한 경우'에 한정할 의도였다면, 그 용어를 '계약에 관한 서류'가 아닌 '계약의 체결에 관한 서류'로 하였을 것으로 보이고, 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위하여는 계약상대자가 계약의 체결에 관한 서류를 위조 · 변조 · 부정행사하거나 그에 관한 허위의 서류를 제출한 경우뿐만 아니라, 시험성적서 등 계약이 적정하게 이행되고 있는지 여부를 판단하기 위하여 필수적으로 요구되는 서류 등을 포함한 계약에 관한 모든 서류를 위조 · 변조 · 부정행사하거나 그에 관한 허위의 서류를 제출한 경우도 위 규정에 근거하여 제재할 필요가 크다고 보이므로, '계약의 이행에 관한 서류' 역시 '계약의 체결에 관한 서류'와 마찬가지로 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '계약에 관한 서류'에 해당한다고 봄이 타당하다.
그런데 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 각 구매계약물품인 사출식전투화, 동계전투화의 품질보증형태는 표준품질보증형(Ⅲ형)으로, 이 사건 각 구매계약의 내용에 포함된 물품제조 · 구매 계약특수조건(일반) 제7조 제5항 제2호 및 국방품질경영업무규정 제9조 제1항 제3호, 제2항에 따르면 원고는 국방기술품질원에 품질보증계획서를 제출할 의무가 있고, 원고가 제1, 2, 4구매계약과 관련하여 국방기술품질원에 제출한 품질계획서는 사출식전투화, 동계전투화의 원자재인 저피, 월형심의 검사항목 중 일부를 공인기관에 의하여 검사할 것을 규정하고 있다. 따라서 위 각 원자재의 품질을 보증하기 위한 공인기관 시험성적서인 제1, 2, 4 시험성적서는 원고가 적정한 품질의 원자재를 사용하여 제조한 물품을 납품하여 이 사건 각 구매계약을 적절히 이행하였는지 여부를 판단하기 위하여 필수적으로 요구되는 서류라 할 것이므로, 구 국가계약법 제76조 제1항 제8호에 규정된 '계약에 관한 서류'에 해당한다고 보아야 하고, 원고가 변조된 제1, 2, 4 시험성적서를 제출한 행위는 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호에서 정한 '계약에 관한 허위의 서류를 제출한 것'에 해당한다고 봄이 타당하다.
다만, 시험성적서는 원고가 전투화 제작에 사용한 원자재들이 계약요구조건에 일치하는지 여부를 판단하기 위하여 필요한 서류이므로 이 사건 각 구매계약에서 특정 원자재의 품질에 대하여는 별다른 조건을 요구하지 아니하고 원고에게 시험성적서 제출의무도 없는 경우에는 해당 원자재에 대한 시험성적서는 '계약에 관한 서류'에 해당한다고 볼 수 없다. 허리쇠(철심)의 경우 제4구매계약의 제품규격인 국방규격에서 특정한 물리적 특성을 요구하지 않았고, 원고가 제4구매계약과 관련하여 국방기술품질원에 제출한 품질계획서의 "자재별 검사내용"에도 허리쇠(철심)에 대하여는 아무런 기재도 없는바, 제4구매계약이 허리쇠(철심)에 대하여 특정한 품질을 요구한다거나, 요구된 품질을 보증하기 위하여 시험성적서의 제출이 필요한 경우라고도 볼 수 없으므로, 허리쇠(철심)에 대한 제4시험성적서는 구 국가계약법 제76조 제1항 제8호에 규정된 '계약에 관한 서류'에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분사유 중 변조된 제4시험성적서 제출 부분은 더 나아가 살필 필요 없이 인정되지 아니한다.
변조된 제1, 2시험성적서 제출에 대하여 원고에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는지 여부
앞서 본 바와 같이 원고가 방위사업청과 사이에 사출식전투화에 관한 제1, 2구매계약을 체결하였고 동양기업은 원고에게 사출식전투화의 원자재인 저피를 납품한 자에 불과하므로 저피를 포함한 원자재가 위 구매계약에서 약정한 품질을 갖추었음을 증명할 수 있는 서류를 국방기술품질원에 제출할 의무는 원고에게 있다. 따라서 원고는 동양기업으로부터 제출받은 제1, 2시험성적서가 진실한 것인지 여부를 확인한 후 이를 국방기술품질원에 제출하여야 할 것이고, 제1, 2시험성적서를 발급한 공인시험기관인 한국신발 · 피혁연구소장에게 문의하는 등의 방법으로 제1, 2시험성적서의 변조 여부를 확인할 수 있었다. 그럼에도 불구하고 원고는 동양기업으로부터 제1, 2시험성적서를 제출받은 후 그 진위 여부에 대한 확인 없이 이를 그대로 국방기술품질원에 제출하였다. 위와 같은 점에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정만으로는 원고에게 변조된 제1, 2시험성적서 제출에 대하여 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.
동양기업이 '사용인'에 해당하는지 여부
앞서 본 바와 같이 방위사업청과 제1, 2구매계약을 체결한 계약상대자인 원고가 변조된 제1, 2시험성적서를 국방기술품질원에 제출하였고 피고도 원고의 위와 같은 행위를 이 사건 처분사유로 삼고 있으므로, 계약상대자의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 부정행위를 한 경우를 전제로 하는 국가계약법 시행령 제76조 제1항 단서가 적용될 여지가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
재량권 일탈 · 남용 여부
앞서 본 바와 같이 이 사건 처분사유 중 변조된 제4시험성적서 제출 부분은 인정되지 아니한다. 다만 행정처분에 있어 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없는바, 변조된 제1, 2, 3시험성적서 제출에 대한 이 사건 처분이 재량을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 있는지 여부에 관하여 살펴본다.
앞서 본 인정 사실에 갑 제14호증의 기재, 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 제1, 2시험성적서의 경우 원고가 이를 변조한 것이 아니라 소극적으로 변조된 시험성적서를 발견하지 못한데 불과하고, 제1시험성적서와 관련하여 국방기술품질원이 자체적으로 시료를 채취하여 시험검사를 의뢰한 결과 합격판정을 받았으며, 제2시험성적서와 관련하여서도 저피의 품질에 대하여 아무런 문제가 제기되지 않은 점, ② 제3시험성적서의 경우, 월형심은 정부의 품질보증활동 대상에 해당하지 아니하여 국방기술품질원에서도 2010년과 2011년에 시험성적서 제출을 요구하지 않았는데 원고가 이를 스스로 제출한 것이고, 월형심의 품질에 대해서도 아무런 문제가 제기되지 않은 점, ③ 원고는 이 사건 외에는 부정당업자제재처분을 받은 전력이 전혀 없는 점, ④ 피고의 물품적격심사기준(갑 제14호증)에 의하면 3개월 초과 6개월 이하의 입찰참가자격제한처분을 받은 경우 계약이행성실도 항목에서 -1.5점의 감점을 받게 되므로 원고는 이 사건 처분으로 인하여 사실상 2년 동안 낙찰을 받을 가능성이 거의 없어지는바, 앞서 본 원고의 비위 정도에 비하여 이와 같은 불이익은 지나치게 중한 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 그 사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하여 재량권을 일탈·남용하였다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다.
결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이승택(재판장) 하정훈 황지원
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.