서울행정법원 2015. 12. 24. 선고 2015구합56342 판결

원고와 B은 모두 의사이다.

원고는 2011. 11. 4. 자신의 명의로 의정부시 C빌딩 1층 내지 5층에 위치한 'D병원'(이하 '이 사건 병원'이라 한다)을 개설하고, 2011. 11. 27. 의정부시장으로부터 이 사건 병원에 대한 의료기관 개설허가를 받았다.

구 의료법(2012. 2. 1. 법률 제11252호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 의료법'이라 한다) 제33조 제8항은 "의료인은 하나의 의료기관만 개설할 수 있다."고 규정하고 있었는데, 2012. 2. 1. 법률 제11252호로 "의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다."고 개정되었고, 위와 같이 개정된 의료법(이하 '의료법'이라 한다)은 2012. 8. 2.부터 시행되었다.

피고는 2014. 10. 27. 의정부경찰서장으로부터 "원고는 이미 E병원을 개설·운영 중이어서 다른 의료기관을 개설·운영할 수 없는 B에게 고용되어 그 지시에 따라 자신의 명의로 이 사건 병원을 설립하고, 현재까지 병원장으로 근무하면서 내원하는 환자들을 상대로 의료행위를 함으로써 의료법 제90조를 위반하였다."는 취지의 행정처분 의뢰 및 수사 결과 통보를 받고, 2014. 10. 31. "이 사건 병원은 의료법 제33조 제8항에서 정한 의료기관 개설기준을 위반하였다."는 이유로 이 사건 병원에 대한 요양급여비용 지급 거부 처분을 하였다.

이어 피고는 2014. 12. 8. 원고에 대하여 의료법 제33조 제8항, 제90조, 국민건강보험법 제57조에 따라 이 사건 병원이 2011. 11. 4.부터 2014. 9. 30.까지의 기간동안 지급받은 요양급여비용 합계 11,215,296,990원에 대한 환수결정을 하였다(이하 '1차 환수처

의정부지방검찰청은 2014. 12. 30. B과 원고가 공모하여 의료기관을 이중개설·운영하였다는 취지의 의료법위반 혐의에 대하여 각 기소유예 처분을 하였다. 피의사실 및 불기소이유는 아래와 같다. 원고는 2015. 3. 30. 위 기소유예 처분에 대하여 헌법소원을 제기하였다(2015헌마324).

원고는 2015. 4. 30. 이 사건 병원을 자진폐업하였다.

피고는 2015. 7. 29. "이 사건 병원은 의료법 제33조 제8항, 제4조 제2항을 위반하였으므로 국민건강보험법 제42조 제1항에서 정한 요양기관에 해당하지 아니한다."는 이유로 국민건강보험법 제57조에 따라 원고에 대하여 의료법 시행일인 2012. 8. 2.부터 이 사건 병원의 폐업일인 2015. 4. 30.까지의 기간동안 이 사건 병원이 지급받은 요양급여비용 합계 9,977,803,190원에 대한 환수결정을 하는 한편, 이와 환수 진료구간 및 환수금액을 달리 한 1차 환수처분을 직권취소하였다.

피고는 2015. 11. 3. "이 사건 병원의 폐업에 따라 요양급여비용 지급거부, 지급취소, 미지급 등 기고지 환수금액의 삭감요인이 발생하였다."며 환수금액을 9,261,261,980원으로 감액하였다(이하 이와 같이 감액된 2015. 7. 29.자 요양급여비용 환수처분을 '이 사건 처분'이라 한다).

피고의 원고에 대한 요양급여비용 환수처분 내역을 표로 정리하면 아래와 같다.

원고의 주장

이 사건 병원은 의료법 제33조 제8항이 어떠한 명목으로든 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없게 하는 내용으로 개정되기 이전인 2011. 11. 4. 개설된 병원이므로, 이 사건 처분은 의료법 제33조 제8항을 소급적용하여 이루어진 것으로서 위법하다.

아래와 같은 점을 고려하면 이 사건 병원은 의료법 제33조 제8항에 위배되어 개설·운영된 병원에 해당하지 않으므로, 이 사건 처분은 처분사유가 부존재하여 위법 하가) B이 2011. 11. 4. 원고와 이 사건 병원을 공동으로 개설하기는 하였으나이 사건 병원에서 직접 의료행위를 하지는 않았던바 당시 시행 중이던 구 의료법 제33조 제8항에 위반되는 의료기관 개설이 아니었고, B은 의료법 제33조 제8항 시행 이후로는 이 사건 병원의 운영에 관여하지 않았다.

B이 개설·운영하던 E병원은 의료법 제33조 제2항에 위배되어 개설된 병원으로 그 개설행위는 당연무효이므로, 가사 B이 이 사건 병원의 개설·운영에 관여하였다고 하더라도 둘 이상의 병원을 개설·운영한 것으로 볼 수 없다.

이 사건 처분은 이 사건 병원에 대한 의정부시장의 의료기관 개설허가처분의 의 공정력에 위배된다.

B은 이 사건 병원의 운영에 더 이상 관여하지 않고 있고, 이 사건 병원에서는 이중 개설을 금지하는 의료법 제33조 제8항의 취지에 반하는 불법의료행위가 이루어진 바 없는 점 등을 고려하면 의료법 제33조 제8항 시행 이후에 원고가 지급받은 요양급여비용 전액을 환수한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.

관계 법령

인정사실

B은 2007. 11. 1. F 명의로 개설되어 있던 고양시 일산동구 G에 있는 E병원의 개설자 명의를 자신으로 변경한 후 그때부터 E병원을 운영하고 있다.

원고와 B은 원고가 재활의학과 전공의 수련을 할 당시 병원에서 함께 근무한 선후배 사이로, 원고는 2008.부터 E병원에서 봉직의로 근무하던 중 2011. 11. 이 사건병원에 대한 개설허가를 받았다.

원고는 의료법위반 혐의의 수사과정에서 아래와 같이 진술하였다.

B은 의료법위반 혐의의 수사과정 및 이 법정에서 아래와 같이 진술하였다.

이 사건 병원은 2011. 11. 4.부터 2013. 12. 23.까지는 J은행 계좌를, 2013. 12. 24.부터 폐업시까지는 K은행 계좌를 통하여 국민건강보험공단으로부터 요양급여비용을 지급받았는데 위 각 계좌는 원고 명의로 개설되었고, 경찰의 입출금내역 분석 결과 위 계좌를 이용한 텔레뱅킹 시 사용된 전화번호는 이 사건 병원의 전화번호로 밝혀졌다.

원고의 개인 계좌에서 이 사건 병원의 국세, 이 사건 병원 직원의 급여 및 퇴직금, 이 사건 병원 직원에 대한 4대 보험료, 이 사건 병원의 기숙사 임차료 등이 수차례 인출되었고, 원고는 원고의 모나 남편으로부터 수차례 금원을 이체받아 이 사건 병원의 계좌로 이체하거나 이 사건 병원 운영자금으로 사용한 바 있다.

원고는 이 사건 병원의 회계담당 직원으로부터 직원에 대한 수당 지급, 병원의 물품 구매, 일일 출납현황, 일일 수입·지출내역 등에 관하여 보고받고 관련 서류에 직접 결재하였다. 경찰 수사결과 이 사건 병원 운영과 관련된 각종 경비지출 서류는 모두 원고의 이름으로 결재되었고, B의 이름으로 결재된 것은 없는 것으로 밝혀졌다.

이 사건 병원의 의사로 재직하던 L, M는 아래와 같이 진술하였다.

원고는 피고의 요양급여비용 지급거부처분 이후 이 사건 병원의 직원들에 대한 임금 및 퇴직금을 지급하지 아니하였고, 이에 위 직원들은 근로기준법위반, 근로자퇴직급여보장법 위반 혐의로 원고를 고소하였다. 의정부지방검찰청은 2015. 4. 16. 원고에 대한 공소를 제기하였고, 위 사건은 현재 1심 계속 중이다(의정부지방법원 2015고단1169).

원고는 피고의 2014. 10. 31.자 요양급여비용 지급거부처분에 대하여 주위적으로는 무효확인, 예비적으로는 취소를 구하는 소송을 제기하였고(의정부지방법원 2014구합9511), 의정부지방법원은 2015. 11. 3. 원고의 주위적 청구를 기각하는 한편 "이 사건 병원은 위 병원의 개설 당시 시행되던 구 의료법 제33조 제8항에 위반하여 개설된 병원이라고 보기는 어렵다."는 이유로 원고의 예비적 청구를 받아들여 위 요양급여비용 지급 거부 처분을 취소하였다. 위 사건은 현재 항소심 계속 중이다(서울고등법원 2015누67672).

판단

이 사건 병원이 의료법 제33조 제8항을 위반하여 개설·운영된 것인지 여부

의료법 상 의료기관 중복개설금지 규정의 개정 및 해석

구 의료법 제33조 제8항 본문에서는 "제2항 제1호의 의료인(의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사를 의미한다)은 하나의 의료기관만 개설할 수 있다"라고 규정하고, 구 의료법 제87조 제1항 제2호에서는 위 규정을 위반한 자에 대해 5년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하였다.

그러나 일부 의료인이 단순 경영의 목적이라는 명분으로 다른 의사의 면허로 의료기관을 여러 장소에 개설함으로써 이익을 극대화하기 위하여 해당 의료기관이 영업조직을 운영해 환자 유인행위를 하거나 과잉진료 및 위임치료를 하도록 하는 등 불법 의료행위를 조장하고 있어 의료인으로 하여금 의료인이 아닌 자나 다른 의료인의 의료기관 개설과 경영을 위하여 면허를 대여하지 못하도록 함으로써 불법 의료행위를 방지하고 국민건강을 보호하여야 한다는 이유로 개정 의료법은 제4조 제2항에 "의료인은 다른 의료인의 명의로 의료기관을 개설하거나 운영할 수 없다"는 규정을 신설하였고, 제33조 제8항 본문을 "제2항 제1호의 의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다"로 개정하였다.

이하에서는 위 법리를 토대로 이 사건 병원이 개정 의료법 제33조 제8항 본문에 위배되는 의료기관인지에 관하여 본다.

B이 이 사건 병원을 개설·운영하였다고 볼 수 있는지 여부

B이 이 사건 병원의 설립 과정에서 상당한 자금을 투자하기는 하였으나, 원고 역시 2억 2,000만 원을 투자하였고, 이후 2012. 9.경 이 사건 병원건물 및 장래 요양급여비용 채권을 담보로 자신의 명의로 115억 원을 대출받아 B의 투자자금 중 10억 원을 상환한 바 있다.

원고는 자신의 이름으로 이 사건 병원의 개설허가를 받았고, 2012. 1.경 자신의 명의로 90억 원을 대출받아 이 사건 병원 건물 역시 자신의 명의로 매입하였다. 원고는 매달 필요한 금원을 자신의 결정에 따라 이 사건 병원 운영 수익금에서 가져갔고, B이 원고에게 급여 명목으로 금원을 지급한 적은 없는 것으로 보인다.

이 사건 병원의 의사나 직원의 채용을 원고가 결정하였고, 위 사람들에 대한 급여도 원고가 결정하고 원고의 책임 하에 지급하였으며, 이 사건 병원의 의사 및 직원 모두가 원고를 고용주로 인식하고 있었다. B은 이 사건 병원에 거의 방문하지도 않았고, 이 사건 병원 인력의 충원이나 관리 등에 관여한 바 없는 것으로 보인다.

원고는 이 사건 병원의 원장으로 근무하며 의료행위를 실시하였고, 이 사건 병원의 의료업 시행에 따른 요양급여비용을 자신의 명의로 개설한 계좌로 지급받으면서 직접 위 계좌를 관리하였다. 이 사건 병원의 운영과 관련된 인건비, 물품 구입비 등 각종 경비 지출 역시 원고가 결정하였고, 이 사건 병원의 운영자금이 부족한 경우 원고가 개인 명의로 대출을 받거나 자신의 가족으로부터 운영자금을 차용하는 방식으로 충당하였다. 이 사건 병원의 운영자금 마련이나 지출 과정에서 B과 상의하거나 B의 감독을 받지는 아니하였다.

원고는 B과의 협의 없이 이 사건 병원 건물 및 이 사건 병원의 장래 요양급여비용 채권을 담보로 거액의 금원을 대출받고, 이 사건 병원을 폐업하기도 하였다.

원고는 2014. 7.경 B에게 식자재 업체나 약품 도매상의 변경 등 이 사건 병원의 운영과 관련한 의견을 묻는 문자메시지를 보낸 바 있으나, 원고는 B의 후배로 B이 운영하는 병원에서 근무한 바 있는 등 원고와 B의 관계에 비추어 이는 단순히 병원 운영에 관하여 보다 많은 경험이 있는 선배에게 조언을 구하는 취지였다고도 볼 수 있고, B 역시 자신의 개인적인 의견을 제시하였을 뿐 구체적인 지시를 한 바 없다.

B은 의료법인 설립 등과 관련한 자금 마련을 위하여 이 사건 병원 건물을 매각하고 투자자를 모집하는 등의 작업에 관여한 바 있으나, 이는 이 사건 병원 설립 당시 상당한 자금을 투자하였음에도 불구하고 이 사건 병원의 어려운 운영사정으로 인하여 투자금 회수를 못하고 있는 상황에서 이를 타개하기 위한 방법을 모색한 것으로 볼 수 있고, 위와 같은 사정만으로 B이 의료법 제33조 제8항 본문이 의료인의 의료기관 중복 개설을 금지하고 있는 취지에 반하여 이 사건 병원의 운영에 관여하였다고 단정하기는 어렵다.

원고와 B이 2013. 3. 8.경 "원고는 D병원 설립시 병원 운영에 관한 사항을 모두 B에게 위임하고, 명의만을 B에게 대여하며, 병원 운영 및 경영의 모든 권한은 B에게 있고, 원고는 진료에만 전념하면서 B으로부터 월 15,000,000원의 급여를 받는다."는 취지의 확약서를 작성하기는 하였으나, 위 확인서의 작성경위, 실제로 위 확약서의 기재내용대로 원고가 B으로부터 급여를 받거나 B이 이 사건 병원의 운영 및 경영 권한을 독자적으로 행사한 바는 없는 점 등에 비추어 보면, 위 확약서는 이 사건 병원 운영의 어려움을 겪고 있는 원고의 상황을 배려하여 B이 이 사건 병원에 대한 투자금을 곧바로 회수하지는 아니할 것임을 약속하기 위한 취지에서 작성한 문서에 불과하고, 위 확약서 기재 내용이 당시 이 사건 병원의 실제 운영상황을 반영한다거나 원고와 B이 향후 이를 이행하여 그 기재 내용대로 이 사건 병원을 운영할 것을 의도하였다고는 보이지 아니한다.

소결론