서울행정법원 2016. 6. 23. 선고 2015구합69539 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증, 갑 제4호증의 3, 갑 제6호증의 1 내지 5, 을가 제1 내지 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

이 사건 처분은 아래와 같은 점에서 처분사유가 부존재하여 위법하다.

별지 기재와 같다.

국가계약법 제27조 제1항의 입법취지는 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위하여 이를 해하는 행위를 한 자에 대하여 일정 기간 입찰참가자격을 제한하려는 데 있고, 이를 구체화한 것이 국가계약법 시행령 제76조 제1항 각 호의 규정이므로, 같은 항 제8호에서 정하고 있는 '계약에 관한 서류'의 의미를 정하고 '계약에 관한 서류'의 의미를 해석함에 있어서도 가능한 한 이러한 입법취지를 존중하여 그에 맞도록 해석하여야 한다(대법원 2000. 10. 13. 선고 99두3201 판결 참조).

위 법리를 토대로 '계약의 이행에 관한 서류'가 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '계약에 관한 서류'에 포함되는지에 관하여 살펴본다.

국가계약법 시행령 제76조 제1항은 부정당업자의 입찰참가자격제한사유로, 제1호는 '계약을 이행함에 있어 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 경우'를, 제6호는 '정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 경우'를, 제7호는 '경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰 가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 경우'를, 제17호는 '사기 또는 그 밖의 부정한 행위로 계약의 체결·이행 과정에서 국가에 손해를 끼친 경우'를 규정하는 등 그 각 호에서 '계약의 체결 또는 이행'과 '계약의 이행'을 구별하여 사용하고 있는 사정에 비추어 볼 때, 같은 항 제8호의 '계약에 관한 서류'에는 '계약의 체결에 관한 서류'뿐만 아니라 '계약의 이행에 관한 서류'도 포함되는 것으로 해석하는 것이 그 문언에 부합한다. 그리고 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위해서는 계약상대자가 계약의 체결에 관한 서류를 위조·변조·부정행사하거나 그에 관한 허위의 서류를 제출한 경우뿐만 아니라, 계약이 적정하게 이행되고 있는지 여부를 판단하기 위하여 필수적으로 요구되는 서류 등을 포함한 계약에 관한 모든 서류를 위조·변조·부정행사하거나 그에 관한 허위의 서류를 제출한 경우도 위 규정에 근거하여 제재할 필요가 있다. 그러므로 '계약의 이행에 관한 서류' 역시 '계약의 체결에 관한 서류'와 마찬가지로 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '계약에 관한 서류'에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

살피건대, 갑 제6호증의 1 내지 5, 을가 제1 내지 4호증, 을가 제20호증의 1 내지 10, 을나 제5호증의 1 내지 12, 을나 제6호증의 1 내지 12의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 피고의 이 사건 위탁용역에 관한 전자입찰공고에 제안요청서, 과업지시서 및 계약특수조건이 첨부파일로 등록되어 있었던 사실, ② 피고 보조참가인이 작성한 제안요청서에 원고는 계약 후 14일 이내에 사업수행계획서 등이 포함된 착수계를 제출하고, 용역수행 대가의 지급은 피고 보조참가인이 매월 원고의 기성신청서를 검토한 후 이상이 없을 경우에 지급하며, 위약사항이 발생할 경우 조치 완료시까지 그 지급을 보류할 수 있도록 하는 내용이 기재되어 있고, 과업지시서에도 원고는 계약 체결 후 14일 이내에 피고 보조참가인에게 위탁운영료와 월 산출내역('소프트웨어사업 대가의 기준'에 따라 투입인력의 수와 기간에 의한 방식으로 운영대가가 산정되었다. 앞서 처분의 경위에서 본 [표] 참조) 등에 관한 사항이 포함된 착수계획서를 제출하여 피고 보조참가인의 승인을 받아야 하고, 피고 보조참가인은 필요한 경우 그 내용에 관하여 보완을 지시할 수 있다고 기재되어 있으며, 원고와 피고 보조참가인이 작성한 계약특수조건에도 이를 반영하여 같은 내용의 조항(제8조 참조)이 기재되어 있는 사실, ③ 이 사건 계약서에는 원고가 용역계약일반조건과 일반용역계약특수조건을 충분히 숙지하고 이 사건 계약을 충실히 이행할 것을 확약하고 그 용역 이행에 대한 검사는 피고 보조참가인이 하는 것으로 기재되어 있는 사실, ④ 용역계약일반조건은 제4조 제1항에서 '계약문서는 이 사건 계약서, 용역계약일반조건, 용역계약특수조건, 과업내용서 및 산출내역서로 구성되며 상호보완의 효력을 가진다. 다만 이 경우 산출내역서는 이 조건에서 규정하는 계약금액의 조정 및 기성 부분에 대한 대가의 지급시에 적용할 기준으로서 계약문서로서의 효력을 갖는다'고 정하고 있는 사실, ⑤ 일반용역계약특수조건은 제5조에서 계약상대자(원고)는 계약 체결 후 10일 이내에 산출내역서, 사업수행계획서 등이 포함된 착수계를 수요기관(피고 보조참가인)에 제출, 승인을 얻어야 하고(제1항), 수요기관은 계약상대자가 제출한 착수계가 본 용역 업무를 원만히 수행할 수 없다고 판단되거나, 근로기준법, 최저임금법 기타 관련 법규를 위반한 경우에는 착수계의 수정을 요구할 수 있으며, 계약상대자는 착수계를 보완하여 제출하고 승인을 얻어야 하고(제2항), 착수계 및 계약서대로 계약이행이 되는지 여부를 점검하고(제3항), 본 계약에 대한 용역사업을 추진하기 위하여 정기적으로 사업진행과정의 설명과 종사원의 임금지급대장 등의 자료 제출을 요구할 수 있고 계약상대자는 이에 응하여야 하는 것(제4항)으로 정하고 있는 사실, ⑥ 피고 보조참가인은 과거 유사한 용역사업에 사용하였던 양식을 견본으로 하여 원고에게 월간 업무보고서를 작성, 제출함과 아울러 그에 대한 기성검사자료로서 임금대장, 출근부 등을 첨부하도록 요청하였고, 원고는 실제로는 위 산출내역서와 다르게 근로자들에게 임금을 지급하고 있었음에도 피고 보조참가인에게는 사업착수계획서 및 산출내역서와 일치하게 작성된 대금청구계획서, 임금대장 등을 첨부하여 기성금 신청을 한 사실, ⑦ 피고 보조참가인은 원고의 근로자가 결근한 경우에는 산출내역서에 기재된 임금액을 기준으로 일할 계산하여 결근 일수에 상응하는 금액을 차감하여 원고에게 기성금을 지급한 사실, ⑧ 피고 보조참가인은 국회의 요청으로 2014. 10.경 원고에게 착수계 및 산출내역서대로 계약이 제대로 이행되고 있는지 여부를 점검하기 위하여 원고에게 근거서류의 제출을 요구하였는데, 원고는 피고 보조참가인에게 실제 임금 지급내역과 다르게 기재된 이 사건 서류를 제출한 사실이 인정된다.

앞서 본 처분의 경위, 위 인정사실 및 이로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 일반용역계약특수조건 제5조 제4항에 의하면 피고 보조참가인은 이 사건 위탁용역이 과업대로 이행되고 있는지 여부를 검사하기 위하여 원고에게 근로자들의 임금대장 등의 자료 제출을 요구할 수 있는 계약상 권리가 있는 반면 원고는 이에 응하여야 할 계약상 의무가 있는바, 피고 보조참가인이 국회의 요청으로 원고가 착수계 및 산출내역서대로 근로자들에게 임금을 지급하고 있는지 여부를 확인하기 위하여 2014. 10.경 원고에게 이 사건 서류를 요구하여 원고로부터 이를 제출받은 것은 위 조항에 근거한 것으로 보이는 점, ② 피고 보조참가인은 계약 이행 과정에서 원고에게 월간 업무보고서 및 그에 대한 근거자료로서 임금대장 등을 제출하도록 요청하였는데, 이는 피고 보조참가인이 원고가 사업착수계획서 및 산출내역서의 기재대로 임금을 제대로 지급하고 있는지를 확인하기 위한 목적인 것으로 보이고 실제로 피고 보조참가인은 매월 원고로부터 임금대장, 출근부 등을 제출받아 실제 투입된 인력에 대하여 산출내역서대로 임금이 지급되고 있는지를 확인한 후에야 원고에게 기성대금을 지급하였던 점, ③ 만일 원고의 주장과 같이 제한총액협상방식에 의한 계약의 경우 산출내역서는 계약상대자가 단순히 계약금액에 맞추어 임의로 임금을 산정하여 기재한 것에 불과하다면 피고 보조참가인이 굳이 원고로 하여금 위와 같이 임금 지급 등에 대하여 엄격하게 감독, 승인을 받도록 할 이유가 없는 점, ④ 원고는 산출내역서대로 근로자에게 임금을 지급할 경우 피고나 피고 보조참가인으로부터 지급받는 용역대가를 고스란히 직원들의 인건비로 지출하게 되어 아무런 이윤이 남지 않게 되는 불합리한 결과가 발생하므로 산출내역서는 원고가 명목상 작성한 것에 불과하다는 취지로 주장하나, 산출내역서의 항목 중 기술료 부분에 원고의 이윤이 포함되어 있는 것으로 보이므로 원고의 위 주장은 설득력이 떨어지는 점 등을 종합해 보면, 원고가 피고 보조참가인에게 이 사건 계약의 이행 과정에서 제출한 이 사건 서류는 피고 보조참가인이 이 사건 계약의 내용으로 포섭된 착수계 및 산출내역서대로 원고가 근로자들에게 임금을 지급하고 있는지 등 이 사건 계약의 적절한 이행 여부를 검사, 확인하기 위하여 필수적으로 요구되는 서류에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 서류는 국가계약법 제76조 제1항 제8호의 '계약에 관한 서류'에 속하고, 원고가 실제와 달리 허위로 작성한 이 사건 서류를 제출한 행위는 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호에서 정한 '계약에 관한 허위의 서류를 제출한 것'에 해당한다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

국가계약법 제27조 제1항에서 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 제도를 둔 취지는 국가를 당사자로 하는 계약에서 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 행위를 한 사람에 대하여 일정 기간 입찰참가를 배제함으로써 국가가 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 국가가 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것이므로, 같은 법 시행령 제76조 제1항 제8호의 '허위서류를 제출한 자'에 해당하기 위해서는 구체적인 사안에서 계약 체결의 경위와 그 내용, 허위서류의 작성 및 제출의 경위, 허위서류의 내용, 허위서류가 계약에서 차지하는 비중 등을 고려할 때 허위서류의 제출이 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적절하다고 인정되어야 한다(대법원 2007. 11. 29. 선고 2006두16458 판결, 대법원 2014. 12. 11. 선고 2013두26811 판결 참조).

살피건대, 이 사건 서류는 원고가 근로자들에게 착수계 및 산출내역서대로 임금을 지급하였는지 여부를 판단하기 위하여 필수적으로 요구되는 계약에 관한 서류에 해당함은 앞서 본 바와 같다. 또한 원고는 이 사건 계약에 적용되는 일반용역계약특수조건 등에 따라 피고 보조참가인에게 근로자들에 대한 임금 지급에 관하여 진정한 임금대장 등을 제출할 의무가 있음에도 객관적인 사실과 부합하지 않는 허위의 이 사건 서류를 제출하였으므로 원고에게 그 책임이 있다고 보인다. 한편, 원고는, 피고 보조참가인으로부터 실제 임금 지급내역과 달리 산출내역서에 맞추어 허위의 임금대장 등을 작성하여 제출하라는 요구를 받고 부득이 이 사건 서류를 제출한 것이라는 취지의 주장도 하나, 갑 제9호증의 1, 2, 갑 제10호증의 1 내지 4의 각 기재만으로는 피고 보조참가인이 원고에게 그와 같은 요구를 하였음을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없을뿐더러, 원고가 허위의 서류를 제출한 이상 그와 같은 사유만으로는 원고의 부정한 행위에 정당한 이유가 있다고 보기도 어렵다. 따라서 원고의 허위의 이 사건 서류제출은 국가계약법 제27조 제1항의 '경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 경우'에 해당하므로, 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

원고가 피고 보조참가인의 강요에 의하여 이 사건 서류를 제출하였음을 인정할 증거가 부족할 뿐만 아니라, 위에서 본 바와 같이 이 사건 서류가 객관적 사실과 부합하지 않게 허위로 작성된 이상 원고의 허위의 이 사건 서류 제출은 피고 보조참가인의 원고에 대한 감독 또는 검사 업무를 방해한 경우에 해당한다고 봄이 타당하므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

이 사건 처분은 처분사유가 존재하므로, 같은 취지의 이 사건 처분은 적법하다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 강석규(재판장) 김유정 김대원