서울행정법원 2016. 5. 27. 선고 2016구합1431 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6, 7호증, 을 제1 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

이 사건 개선명령은 장시간 운행으로 인한 운수종사자의 피로 누적을 막고, 교통사고 발생의 위험성을 낮추어 승객들의 안전을 확보하는 것을 목적으로 하고 있는바, 여객자동차법 시행령 제46조 제1항, [별표5] 1. 여객자동차운송사업 및 자동차대여 사업 중 16호 러항에서 '차량 정비, 운전자의 과로 방지 및 정기적인 차량 운행금지 등 안전수송을 위한 명령을 위반하여 운행한 경우'에는 과징금 20만 원에 처하도록 규정하고 있으므로 이 사건 개선명령은 위 여객자동차법 시행령 제46조 제1항 [별표5] 1. 중 16호 러항과 내용이 중복되는 점, 근로기준법이 근로시간과 휴게시간을 명확히 구분할 수 없는 운수업에 관하여 연장근로시간과 휴식시간을 변경할 수 있도록 규정하고 있음에도 이와 반대로 이 사건 개선명령은 택시 운수종사자의 근로시간을 제한하고 있는 점, 개인택시운송사업자에게는 장시간 운행을 제한하는 조치를 하지 않으면서 일반택시운송사업자에게만 장시간 운행을 제한하는 것은 형평에 어긋나는 점, 과로운전이 교통사고 발생에 미치는 영향이 미미한 점 등을 종합하면 이 사건 개선명령은 위법하고 이에 근거한 이 사건 처분 역시 위법하다.

장시간 운행에 따른 교통사고 위험 방지라는 이 사건 개선명령의 목적에 비추어 보면, 이 사건 개선명령에서의 출고 후 입고까지의 시간이 12시간을 초과하는지 여부는 실제 영업시간만으로 판단하여야 한다. 그런데 이 사건 택시가 출고 후 입고될 때까지의 기록시간에는 도로를 순항하는 시간, 원거리 출퇴근 시간, 정차시간 등이 모두 포함되어 있고, 평균 운행시간은 11시간 21분, 실제 영업시간은 6시간 16분에 불과하여 12시간에 미치지 못하므로, 이 사건 개선명령이 금지하는 차량출고 후 12시간 이내 미입고에 해당하지 않는다.

원고는 소속 운수종사자로 하여금 이 사건 개선명령을 이행하도록 철저히 관리 · 감독한 점, 이 사건 택시의 영업을 위한 실제 운행시간은 12시간에 훨씬 못 미치는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 재량을 일탈 또는 남용한 것으로 위법하다.

별지 기재와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제9, 11호증의 기재, 변론 전체의 취지

살피건대 위 인정사실에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 처분은 여객자동차법(2015. 6. 226. 법률 제13376호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제1항 제9호에 따른 서울특별시장의 개선명령의 불이행을 근거로 하고 있고, 여객자동차법 시행령(2015. 9. 15. 대통령령 26528호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제46조 제1항, [별표5] 1. 중 16호 러항은 여객자동차법 제21조 제9항에 따른 준수 사항 위반을 근거로 하는 처벌 규정인바 위 두 조항은 그 내용이 비슷하다고 하더라도 별개의 법령 위반행위에 대한 제재 조항인 점, ② 안전수송을 위해 운수종사자의 운행시간을 제한할 필요성이 존재하고, 특히 택시운행은 순항식(도로를 배회하며 손님을 맞는 방식) 영업형태에 의하므로, 출고시간부터 입고시간까지의 모든 시간을 실제 운행시간으로 볼 수 없다 하더라도, 일단 출고하여 입고할 때까지 운행이 가능한 시간이 늘어남으로써 택시 운전기사의 피로도도 일반적으로 상승할 것이 예상되므로, 이를 기준으로 규제하는 이 사건 개선명령이 부당하다고 보이지 않는 점, ③ 개인택시운송사업과 일반택시운송사업은 별개의 여객자동차운송사업으로 분류되어 있고(여객자동차법 제3조, 같은 법 시행령 제3조) 그 운영 방식, 규제 목적 등도 다르므로, 이 사건 개선명령이 개인택시운송사업자를 대상으로 삼고 있지 않다고 하여 형평에 어긋난다고 볼 수 없는 점, ④ 교통사고 통계상 과로로 인한 교통사고 발생 건수가 적다고 하더라도 교통사고의 한 원인인 이상 이를 방지하여야 할 필요성은 인정되고, 과로가 원인이 되어 중앙선 침범, 신호위반 등의 운전자 법규 위반이 발생할 가능성 및 교통사고의 위험의 증가로 시민들의 생명과 신체에 위험을 초래할 가능성이 있는 이상 이를 방지하기 위해 마련된 이 사건 개선명령은 그 합리성과 타당성이 인정되는 점 등을 종합하면이 사건 개선명령을 위법하다고 할 수 없다.

행정조사기본법 제17조 제1항 본문에 따르면 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 조사 개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 조사에 관한 내용을 통지하여야 함이 원칙이지만, 같은 항 단서와 제1호에 따르면 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지할 경우 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단할 때에는 행정기관의 장은 행정조사의 개시와 동시에 행정조사의 목적 등을 말로 조사대상자에게 통지할 수 있다.

살피건대, 위 인정사실에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 서울특별시 소속 공무원들이 원고에 대해 업무점검을 실시한 이유는 원고가 이 사건 개선명령을 제대로 이행하고 있는지를 점검하기 위함이었는데, 조사를 시작하기 전에 미리 원고에게 이러한 목적을 통지하는 경우 원고가 배차일보 등 관련 자료를 폐기하거나 조작함으로써 위와 같은 조사를 방해할 염려가 있는 점, ② 원고는 서울특별시가 '통합형 디지털 운행기록계(DTG)'를 통해 원고가 운용하는 택시의 운행 기록을 실시간으로 받아 볼 수 있으므로 조사 실시를 사전에 통지하더라도 원고가 운행 기록을 삭제하는 등 증거인멸을 할 수 없다고 주장하나, 위 '통합형 디지털운행기록계'에 담긴 기록은 이 사건 개선명령 위반 여부를 점검하는 행정조사의 목적으로는 사용할 수 없는 정보일 뿐 아니라, 위 기록만으로는 택시를 운전한 사람을 특정할 수 없어 배차일보 등 다른 자료를 같이 참조하지 않고서는 원고의 이 사건 개선명령 위반 여부를 확인할 방법이 없으므로, 서울특별시가 다른 행정 목적으로 위 기록을 실시간으로 받아 볼 수 있었다는 사정만으로는 원고의 증거인멸 우려가 없다고 단정하기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건의 경우에는 조사와 관련한 사항을 미리 통지하면 증거인멸 등으로 이 사건 개선명령 이행 여부의 확인이라는 조사의 목적을 달성할 수 없는 때에 해당한다고 봄이 상당하고 서울특별시 소속 공무원들이 조사 개시 이전에 서면통지를 하지 않은 것은 행정조사기본법 제17조 제1항 단서와 제1호에 근거한 것으로서 적법하다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

살피건대, 위 인정사실에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 서울특별시는 민원이 접수될 경우 현장점검을 통하여 이 사건 개선명령 위반사실을 단속하고 있고, 원고는 이 사건 개선명령 위반으로 지속적으로 적발되었음에도 이를 시정하지 않고 있는 것으로 보이는 점, ② 서울특별시는 2014년 1월부터 2015년 7월까지 원고 이외에도 민원이 제기된 업체들에 대하여 행정조사를 실시하였고, 비위가 발견된 원고 외 24개 업체들에 대해서도 각 구청장을 통하여 이 사건 처분과 유사한 행정처분을 하였던 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 조사에 조사재량권을 남용하였거나 평등권을 침해한 잘못이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

앞서 본 바와 같이 원고는 소속 운수종사자 B에게 이 사건 택시를 배차하여 출고 후 12시간 이내에 입고하지 않게 하였고, 위와 같은 행위는 이 사건 개선명령 위반에 해당하므로, 이 사건 처분 사유는 인정된다. 실제 영업시간만을 기준으로 이 사건 개선명령 위반 여부를 판단하여야 한다는 취지의 원고의 이 부분 주장은, 출고 후 입고시까지의 시간을 기준으로 삼고 있는 이 사건 개선명령의 문언에 정면으로 반하여 받아들일 수 없다.

앞서 든 증거에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 위에서 본 바와 같이 이 사건 개선명령이 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 보기 어려운 점, ② 이 사건 개선명령은 운송사업자가 운수종사자에 대하여 1일 12시간을 초과하여 배차하는 것을 금지하는 것으로, 운송사업자가 그 과정에서 운수종사자들에 대한 관리 · 감독을 해태하였는지 여부나 해당 택시의 영업을 위한 운행시간이 12시간 미만인지는 이 사건 처분사유 인정에 영향을 미치지 않는 점, ③ 비록 택시가 차고지에서 출고된 이후 입고되기까지 계속해서 영업을 하는 것은 아니고 단순 주행을 하거나 주행을 하지 아니하고 대기하는 시간이 있다고 하더라도, 단순 주행이나 주행하지 아니하는 대기시간을 휴식시간이라고 단정할 수 없고, 운수종사자가 장시간 택시를 운행하는 것을 방지하고 휴식을 취하도록 하여 시민들의 생명과 신체를 보호하고자 하는 이 사건 개선명령의 취지상 출고시간과 입고시간만을 기준으로 이 사건 개선명령의 준수 여부를 판단한다고 하더라도 부당하다고 할 수는 없는 점, ④ 여객자동차법상 과징금 부과처분은 재량행위로서 행정청은 운송사업자의 사업규모, 위반행위의 내용과 횟수, 위반의 경위와 정도 등을 종합적으로 고려하여 과징금 부과처분을 할 수 있는바, 원고가 이 사건 개선명령에 관하여 충분히 알고 있는 상태에서 앞서 인정한 위반행위를 한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다고 볼 수는 없다.

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김정숙(재판장) 남성우 김재현