서울행정법원 2016. 4. 7. 선고 2016구합1462 판결

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5호증, 을 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

서울특별시는 다른 운송사업자와 달리 원고에 대하여만 수차례에 걸쳐 이 사건 개선명령의 위반 여부를 조사함으로써 평등권을 침해하였고, 위 조사에 앞서 행정조사기본법 제17조 제1항에 따른 사전통지의무도 이행하지 아니하였다.

장시간 운행에 따른 교통사고 위험 방지라는 이 사건 개선명령의 목적에 비추어 보면, 이 사건 개선명령에서의 출고 후 입고까지의 시간이 12시간을 초과하는지 여부는 실제 영업시간만으로 판단하는 것이 타당하다. 그런데, 이 사건 택시가 출고 후 입고될 때까지의 기록시간에는 도로를 순항하는 시간, 원거리 출퇴근 시간, 정차시간 등이 모두 포함되어 있고, 그 중 운행시간 및 실제 영업시간은 12시간에 미치지 못하므로, 이 사건 개선명령이 금지하는 차량출고 후 12시간 이내 미입고에 해당하지 않는다.

원고는 소속 운수종사자들에게 이 사건 개선명령의 내용을 공고하고 그에 관한 교육을 하는 등 그들이 이 사건 개선명령을 이행하도록 철저히 관리 · 감독을 하였던 점, 원고 소속 운수종사자인 A의 2015. 1. 7. 운행시간은 12시간에 미치지 못하는 점, 피고가 아닌 서울특별시 양천구청장은 동일한 사안에 대하여 과징금 부과처분이 아닌 경고처분을 하였던 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다.

별지 기재와 같다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 제1, 7, 9, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

여객자동차법 제23조 제1항 제9호는 "국토교통부장관 또는 시 · 도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다"고 규정하고, 제88조 제1항, 제85조 제1항 제22호는 "운송사업자가 제23조에 따른 개선명령 또는 운행명령을 이행하지 아니하는 경우 사업정지 처분을 갈음하여 5천만 원 이하의 과징금을 부과 · 징수할 수 있다"고 규정하고 있다.

위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 서울특별시장은 여객자동차법에 근거하여 운수종사자에게 차량출고 후 12시간 이내에 입고시키도록 하는 내용의 이 사건 개선명령을 하였고, 위 개선명령은 운수종사자가장시간 택시를 운행하는 경우 피로 누적으로 인하여 교통사고의 위험이 증가하고 시민들의 생명과 신체에 위험을 초래할 수 있기 때문에 이를 방지하기 위한 것으로 그 합리성과 타당성을 인정할 수 있는 점, ② 개인택시운송사업과 일반택시운송사업은 별개의 여객자동차운송사업으로 분류되어 있고(여객자동차법 제3조, 같은 법 시행령 제3조) 그 운영 방식 등도 다르므로, 이 사건 개선명령이 개인택시운송사업자를 대상으로 삼고 있지 않다고 하여 형평에 어긋난다고 볼 수 없는 점, ③ 여객자동차법 제21조 제10항은 국토교통부장관에게 안전운행과 여객의 편의 또는 서비스 개선 등을 위하여 운송사업자가 지켜야 할 준수사항을 정할 수 있도록 하고, 그 위반에 대한 제재로서 여객자동차법 시행령 제46조 제1항 [별표5] 1. 중 16호 러항에서 과징금을 규정하고 있으며, 한편 여객자동차법 제23조 제1항은 시·도지사에게 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요한 경우 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치(제9호)를 명할 수 있도록 규정하고 있는바, 국토교통부장관의 준수사항과 이 사건 개선명령은 그 내용이 비슷하다 하더라도 서로 별개의 법령이고, 국토교통부장관의 준수사항과 달리 이 사건 개선명령은 장시간 운행에 관하여 구체적인 기준을 정하고 있으므로, 결국 양자가 중복된다고 보기는 어려운 점, ④ 교통사고 통계상 과로로 인한 교통사고 발생 건수가 적다고 하더라도 이를 방지하여야 할 필요성은 인정되고, 과로가 원인이 되어 중앙선 침범, 신호위반 등의 운전자 법규 위반이 발생할 가능성도 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 개선명령에 어떠한 위법이 있다고 보기는 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

행정조사기본법 제4조 제1항은 "행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다"고 규정하고, 같은 조 제2항은 "행정기관은 조사목적에 적합하도록 조사대상자를 선정하여 행정조사를 실시하여야 한다"고 규정하며, 제17조 제1항은 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서, 보고요구서, 자료제출요구서, 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하되, 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다는 취지로 규정하고 있다.

위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 서울특별시는 민원이 접수될 경우 현장점검을 통하여 이 사건 개선명령 위반사실을 단속하고 있고, 원고 이외에도 민원이 제기된 업체들에 대하여 행정조사를 실시하여 위반사실이 발견된 원고 외 24개 업체들에 대해서도 각 구청장을 통하여 이 사건 처분과 유사한 행정처분을 하였던 것으로 보이는 점, ② 원고는 운행기록 등의 자료는 서울특별시에서 보유하고 있어 유사시에 활용할 수 있기 때문에 증거인멸의 우려가 없다는 취지로 주장하나, 서울특별시는 원고에 대한 조사를 위해 통합형 디지털운행기록계에 기록된 운행기록을 임의로 확인할 수 없을뿐더러, 조사를 실시하기 전에 원고에게 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 원고로서는 배차일보를 임의로 수정하는 등의 방법으로 조사의 목적을 달성할 수 없도록 할 가능성을 배제할 수 없을 것으로 예상되는 점 등을 종합하면, 원고에 대하여만 합리적인 이유 없이 이 사건 개선명령의 위반 여부에 대한 조사가 이루어졌다고 보기는 어렵고, 서울특별시가 원고에 대하여 한 이 사건 조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 해당하는 경우라고 할 수 있으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

앞서 본 바와 같이 원고는 소속 운수종사자 A에게 이 사건 택시를 종일 배차함으로써 출고 후 12시간 이내에 입고하지 않게 하였음을 알 수 있고, 이는 이 사건 개선명령에 위반되는 것이므로, 이 사건 처분의 사유는 인정된다. 실제 영업시간만을 기준으로 이 사건 개선명령 위반 여부를 판단하여야 한다는 취지의 원고의 이 부분 주장은, 출고 후 입고시까지의 시간을 기준으로 삼고 있는 이 사건 개선명령의 문언에 반하여 받아들일 수 없다.

위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하면 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 처분은 여객자동차 운수사업법 제85조 제1항 제22호, 제88조 제1항, 같은 법 시행령 제46조 제1항 [별표 5] '위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금의 액수'제1항 제17호에 규정된 바에 따라 이루어졌는데, 위 행정처분 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 있다고 보기 어려운 점, ② 원고는 이 사건 개선명령에 관하여 충분히 알고 있는 상태에서 앞서 인정한 위반행위를 하였던 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 개선명령은 앞서 본 바와 같이 운수종사자가 장시간 택시를 운행하는 경우 피로 누적으로 인하여 교통사고의 위험이 증가하고 시민들의 생명과 신체에 위험을 초래할 수 있기 때문에 이를 방지하기 위한 것으로 공익상의 필요성이 큰 점, ④ 여객자동차법상 과징금 부과처분은 재량행위로서 행정청은 대상자의 사업규모, 위법행위 횟수 등을 종합적으로 고려하여 과징금 부과처분을 할 수 있는바, 원고가 이 사건 조사일에이 사건 택시 이외에도 4건의 장시간 운행방지 위반이 적발된 사실이 있어 피고가 서울특별시 양천구청장과 달리 과징금 부과처분을 한 것이 특별히 형평에 반하는 것으로 보이지 않는 점 등을 고려하면, 원고가 주장하는 여러 사정을 감안하더라도 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈 · 남용하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 유진현(재판장) 서범욱 이호동