주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 서울특별시를 사업구역으로 하여 택시 여객자동차운송업을 영위하는 여객자동차 운수사업자이다.
서울특별시장은 2014. 7. 24. 「여객자동차 운수사업법」(이하 '여객자동차법'이라 한다) 제23조 제1항 제9호에 근거하여 다음과 같은 내용이 포함된 '여객자동차운송사업개선명령 및 준수사항 공고(서울특별시 공고 제2014-1249호)'를 하였다(이하 '이 사건 개선명령'이라 한다).
피고는 2015. 6. 5. 원고에 대하여 '2015. 1. 17. 15:32부터 다음 날 08:59까지 17시간 27분간 원고 소속 운수종사자인 A에게 B 택시(이하 '이 사건 택시'라고 한다)를 배차함으로써 출고 후 12시간 이내에 입고하지 않게 하여 이 사건 개선명령을 위반하였다'는 이유로 여객자동차법 시행령 제46조 [별표 5]에 따라 120만 원의 과징금을 부과하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
원고는 2015. 9. 2. 서울특별시 행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 위 위원회는 2015. 11. 9. 원고의 위 청구를 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제3, 4, 5호증(가지번호가 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 처분의 적법 여부
원고의 주장
이 사건 개선명령의 위법
근로조건은 근로자와 사용자가 자유의사에 따라 결정할 수 있는 사항이고 근로기준법, 여객자동차법 등에서 1인 1차제를 금지하고 있지는 않으므로 '차량출고 후 12시간 이내 입고'는 적법한 사업개선명령 사항이 아니다. 또한 이 사건 개선명령을 통하여 피고가 내세운 운행방지 준수사항은 12시간 동안 차량이 입고되지 않아도 운전자가 과로한 상태가 아닐 수 있다는 운전업무의 특수성을 간과한 것으로서 그 기준이 모호하고, 그와 같은 기준을 두면서도 정작 과로 운전의 위험이 큰 장거리 운행은 예외를 허용함으로써 예외조건이 처분조건과 모순된다.
개인택시운송사업자에게는 장시간 운행을 제한하는 조치를 하지 않으면서 일반택시운송사업자에게만 장시간 운행을 제한하는 것은 형평에 어긋난다.
여객자동차법 시행령 제46조 제1항 [별표5] 1. 중 제16호 러항에 의하면 운수사업자가 운전자의 과로방지를 위한 명령을 위반한 경우 과징금 부과의 대상이 되는데, 이 사건 개선명령은 위 시행령 규정과 그 내용이 중복되므로 부당하다.
과로운전이 교통사고에 미치는 영향이 미미하므로 사업개선명령 사항이 아니다. 2) 행정조사기본법 위반
서울특별시는 다른 운송사업자와 달리 원고에 대하여만 수차례에 걸쳐 이 사건 개선명령의 위반 여부를 조사함으로써 평등권을 침해하였고, 위 조사에 앞서 행정조사기본법 제17조 제1항에 따른 사전통지의무도 이행하지 아니하였다.
처분사유 부존재
장시간 운행에 따른 교통사고 위험 방지라는 이 사건 개선명령의 목적에 비추어 보면, 이 사건 개선명령에서의 출고 후 입고까지의 시간이 12시간을 초과하는지 여부는 실제 영업시간만으로 판단하여야 한다. 그런데 이 사건 택시가 출고 후 입고될 때까지의 기록시간에는 도로를 순항하는 시간, 원거리 출퇴근 시간, 정차시간 등이 모두 포함되어 있고, 평균 운행시간은 6시간 33분, 실제 영업시간은 3시간에 불과하여 12시간에 미치지 못하므로, 이 사건 개선명령이 금지하는 차량출고 후 12시간 이내 미입고에 해당하지 않는다.
재량권 일탈 · 남용
원고는 소속 운수종사자들에게 이 사건 개선명령의 내용을 공고하고 그에 관한 교육을 하는 등 그들이 이 사건 개선명령을 이행하도록 철저히 관리 · 감독을 하였던 점, A의 2015. 1. 17.부터 2015. 1. 19.까지 평균 운행시간은 6시간 33분에 불과한 점, 서울특별시 양천구청장은 동일한 사안에 대하여 과징금 부과처분이 아닌 경고처분을 하였던 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다.
관계 법령
별지 기재와 같다.
인정 사실
원고는 2015. 1. 17.부터 2015. 1. 19.까지 소속 운수종사자인 A에게 이 사건 택시를 배차하였고, 그 운행 내역은 아래 표 기재와 같다.
서울특별시는 2015. 3. 3. 원고에 대하여 이 사건 개선명령의 위반 여부에 관한 조사를 실시하여 원고가 제출한 이 사건 택시의 운행 내역, 배차일보 등을 통해 위와 같은 위반 사항을 적발하였다(이하 '이 사건 조사'라고 한다). 원고는 이 사건 조사 전에도 몇 차례 같은 위반 사항이 적발된 전력이 있다.
서울특별시는 2014. 1.부터 2015. 7.까지 원고 외 24개 업체에 대하여 이 사건 개선명령의 위반 여부에 관한 조사를 실시하여 총 205건의 위반 사항을 적발한 다음 관할 구청장에 행정처분을 의뢰하였다.
원고가 서울특별시의 방침에 따라 원고 소유의 택시에 통합형 디지털운행기록계를 장착하면서 작성한 정보제공동의서에는 "택시의 위치정보 및 운행정보는 택시 안심 귀가서비스, 택시 모니터링서비스, 도로소통 정보, 택시요금 조정 등 서울특별시 정책 활용의 목적으로 수집·이용되며, 다른 목적으로 이용되지 않는다"고 기재되어 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1, 7, 9, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
판 단
이 사건 개선명령의 위법 여부
여객자동차법 제23조 제1항 제9호는 "국토교통부장관 또는 시 · 도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다"고 규정하고, 제88조 제1항, 제85조 제1항 제22호는 "운송사업자가 제23조에 따른 개선명령 또는 운행명령을 이행하지 아니하는 경우 사업정지 처분을 갈음하여 5천만 원 이하의 과징금을 부과 · 징수할 수 있다"고 규정하고 있다.
앞서 인정한 사실에 을 제8호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 개선명령에 어떠한 위법이 있다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
서울특별시장은 여객자동차법에 근거하여 운수종사자에게 차량출고 후 12시간 이내에 입고시키도록 하는 내용의 이 사건 개선명령을 하였다. 이는 1인 1차제 운영을 금지하기 위한 것이 아니고, 운수종사자가 장시간 택시를 운행하는 경우 피로 누적으로 인하여 교통사고의 위험이 증가하고 시민들의 생명과 신체에 위험을 초래할 수 있기 때문에 이를 방지하기 위한 것으로, 그 합리성과 타당성을 인정할 수 있다. 또한 이 사건 시정명령은 출고시간과 입고시간이라는 비교적 객관적인 기준을 제시하고 있어 그 기준이 모호하다고 볼 수 없으며, 장거리 운행을 하여 일시적으로 배차시간이 12시간을 초과하는 예외적인 경우에는 운전자에게 익일 휴무를 하도록 정하고 있으므로 예외조건이 처분조건과 모순된다고 할 수 없다.
개인택시운송사업과 일반택시운송사업은 별개의 여객자동차운송사업으로 분류되어 있고(여객자동차법 제3조, 같은 법 시행령 제3조) 그 운영 방식, 규제 목적 등도 다르므로, 이 사건 개선명령이 개인택시운송사업자를 대상으로 삼고 있지 않다고 하여 형평에 어긋난다고 볼 수 없다.
구 여객자동차법(2015. 1. 6. 법률 제12982호로 개정되기 전의 것) 제21조 제9항은 안전운행과 여객의 편의 또는 서비스 개선 등을 위하여 운송사업자가 지켜야 할 준수사항을 국토교통부령으로 정할 수 있도록 하고, 그 위반에 대한 제재로서 같은 법 제85조 제1항 제21호, 제88조 제1항에서 사업정지 또는 과징금을 부과할 수 있으며, 같은 법 시행령 제46조에서 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금액수를 [별표 5]로 정하여 [별표 5] 1. 중 16호 러항에서 "차량정비, 운전자의 과로 방지 및 정기적인 차량 운행 금지 등 안전수송을 위한 명령을 위반하여 운행한 경우"에 과징금 20만 원을 부과하도록 규정하고 있다. 한편 여객자동차법 제23조 제1항은 시·도지사에게 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요한 경우 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치(제9호)를 명할 수 있도록 하고, 그 위반에 대한 제재로서 여객자동차법 제85조 제1항 제22호, 제88조 제1항에서 사업정지 또는 과징금을 부과할 수 있으며, 같은 법 시행령 제46조에서 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수는 [별표 5]로 정하여 [별표 5] 1. 중 17호에서 "법 제23조 또는 제33조에 따른 개선명령 또는 운행명령을 이행하지 않은 경우"에 과징금 120만 원을 부과하도록 규정하고 있다. 국토교통부령에 따른 준수사항과 이 사건 개선명령은 그 내용이 비슷하다 하더라도 서로 다른 법 규정에 근거한 것이고, 적용 요건과 범위도 다르며, 국토교통부령에 따른 준수사항과 달리 이 사건 개선명령은 장시간 운행에 관하여 구체적인 기준을 정하고 있으므로, 결국 양자가 중복된다고 보기 어렵다.
택시운행은 순항식(도로를 배회하며 손님을 맞는 방식) 영업형태에 의하므로, 출고시간부터 입고시간까지의 모든 시간을 실제 운행시간으로 볼 수 없다 하더라도, 일단 출고하여 입고할 때까지 운행이 가능한 시간이 늘어남으로써 택시 운전기사의 피로도도 일반적으로 상승할 것이 예상되므로, 이를 기준으로 규제하는 이 사건 개선명령이 부당하다고 보이지 않는다.
교통사고 통계상 과로로 인한 교통사고 발생 건수가 적다고 하더라도 이를 방지하여야 할 필요성은 인정되고, 과로가 원인이 되어 중앙선 침범, 신호위반 등의 운전자 법규 위반이 발생할 가능성도 있다.
행정조사기본법 위반 여부
행정조사기본법 제4조 제1항은 "행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다"고 규정하고, 같은 조 제2항은 "행정기관은 조사목적에 적합하도록 조사대상자를 선정하여 행정조사를 실시하여야 한다"고 규정하며, 제17조 제1항은 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서, 보고요구서, 자료제출요구서, 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하되, 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다는 취지로 규정하고 있다.
앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고에 대하여만 합리적인 이유 없이 이 사건 개선명령의 위반 여부에 대한 조사가 이루어졌다고 보기는 어렵고, 서울특별시가 원고에 대하여 한 이 사건 조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 해당하는 경우라고 할 수 있으므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
서울특별시는 민원이 접수될 경우 현장점검을 통하여 이 사건 개선명령위반사실을 단속하고 있고, 원고 외에도 민원이 제기된 업체들에 대하여 행정조사를 실시하여 위반사실이 발견된 24개 업체들에 대하여 관할 구청장에게 행정처분을 의뢰하였다.
원고는 운행기록 등의 자료는 서울특별시에서 보유하고 있어 유사시에 활용할 수 있기 때문에 증거인멸의 우려가 없다는 취지로 주장하나, 서울특별시는 원고에 대한 조사를 위해 통합형 디지털운행기록계에 기록된 운행기록을 임의로 확인할 수 없을뿐더러, 조사를 실시하기 전에 원고에게 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 원고로서는 배차일보를 임의로 수정하는 등의 방법으로 조사의 목적을 달성할 수 없도록 할 가능성을 배제할 수 없다.
처분사유의 존부
앞서 본 바와 같이 원고는 소속 운수종사자 A에게 이 사건 택시를 배차하여 출고 후 12시간 이내에 입고하지 않게 하였고, 위와 같은 행위는 이 사건 개선명령 위반에 해당하므로, 이 사건 처분의 사유는 인정된다. 실제 영업시간만을 기준으로 이 사건 개선명령 위반 여부를 판단하여야 한다는 취지의 원고의 이 부분 주장은, 출고 후 입고시까지의 시간을 기준으로 삼고 있는 이 사건 개선명령의 문언에 반하여 받아들일수 없다.
재량권 일탈 · 남용 여부
앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하면 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 주장하는 여러 사정을 감안하더라도 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈 · 남용하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
여객자동차 운수사업법 제85조 제1항 제22호, 제88조 제1항, 같은 법 시행령 제46조 제1항 [별표 5] '위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금의 액수' 제1항 제17호는 여객자동차 운수사업법 제23조에 따른 개선명령을 이행하지 않은 경우 과징금 120만 원을 부과하도록 규정하고 있는데, 위 행정처분 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인이유가 있다고 보기 어렵다. 이 사건 처분은 위 처분기준에 따라 이루어졌다.
이 사건 개선명령은 앞서 본 바와 같이 운수종사자가 장시간 택시를 운행하는 경우 피로 누적으로 인하여 교통사고의 위험이 증가하고 시민들의 생명과 신체에 위험을 초래할 수 있기 때문에 이를 방지하기 위한 것으로 공익상의 필요성이 크다.
여객자동차법상 과징금 부과처분은 재량행위로서 행정청은 운송사업자의 사업규모, 위반행위의 내용과 횟수, 위반의 경위와 정도 등을 종합적으로 고려하여 과징금 부과처분을 할 수 있는바, 원고가 이 사건 개선명령에 관하여 충분히 알고 있는 상태에서 앞서 인정한 위반행위를 하였고, 이전에도 장시간 운행금지 위반으로 수차례 적발되었던 점을 감안하면, 다른 업체가 유사한 위반사실에 관하여 경한 제재처분을 받았다는 사정만으로 이 사건 처분이 형평의 원칙에 반하는 과도한 처분이라고 볼 수 없다.
결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 김용철(재판장) 황지원 김남균
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.