서울행정법원 2020. 11. 5. 선고 2019구합80732 판결

원고 C단체(이하 '원고 C단체'라 한다)는 D법(이하 'D법'이라 한다)에 의하여 설립된 법인이고, 원고 B단체(이하 '원고 B단체'라 한다)는 원고 C단체의 시·군·구회이고, 원고 A단체(이하 '원고 A단체'라 하고 원고 B단체와 함께 '원고 지회들'이라 한다)는 원고 C단체의 시·도회이다.

｢고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률｣(이하 '고용산재보험료징수법'이라 한다) 제4조에 따라 고용노동부장관으로부터 고용보험사업에 관한 사항의 위탁을 받아 수행하는 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 2019. 3. 26.경 고용노동부의 내부지침인 '회원단체인 비영리법인에 대한 고용보험 적용단위 판단지 침'(노동부 고운 68430-101)(이하 '이 사건 지침'이라 한다)에 따라 원고 지회들의 독립성 여부를 심의하였고, 그 결과에 따라 2019. 3. 29.경 원고 C단체에게 'E회 본부 및 각급회의 독립성 소명 자료를 검토한 결과 원고 C단체는 산하 각급회를 운영하는 통합 조직으로 확인되고, 일부 인사 및 노무관리 등에 대해서는 각급회가 독립성을 가진다고 할 수 있으나, 인사·노무·회계 관련 독립성 세부 인정기준을 모두 충족하는 것으로 보기 어려우므로, 독립성이 예외적으로 인정되는 경우에 해당하지 않는다고 판단된다'는 내용으로 원고 C단체 산하 각급회의 독립성 검토 결과를 통지하였다. 이후 참가인은 2019. 4. 3.경 원고 A단체의 대표자 및 2019. 4. 10.경 원고 B단체의 대표자에게 '원고 지회들이 원고 C단체의 지사로 판단되어 원고 C단체와 같은 보험료율을 적용함에 따라 2016년 고용보험료율을 8.5/1000, 2017년 이후 고용보험료율 6.5/1000으로 변경해서 소급 적용될 예정임'을 통지하였다.

고용산재보험료징수법 제4조에 따라 고용노동부장관으로부터 위탁을 받은 피고는 위 나.항과 같은 전제에서 위 법률 제16조의2에 따라 원고 지회들과 관련하여 원고 지회들 별로 아래와 같이 각 고용보험료 부과고지처분을 하였다(이하 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다).

주위적 청구

준조세에 해당하는 고용보험료에 대해서도 조세법률주의의 원칙 등이 적용되어야 하는바, 법률의 위임 없이 행정입법으로 고용보험료율의 요건 등에 관한 사항을 규정하거나 법률에 규정된 내용을 함부로 유추·확장하는 내용의 해석규정을 마련하여서는 아니된다. 그럼에도 피고는 고용보험료 부과에 대한 기본적인 사항조차 알 수 없어 예측가능성이 없는 이 사건 지침에 따라 이 사건 처분을 하였는바, 위법한 법규명령 내지 행정명령으로서 무효인 이 사건 지침에 따른 이 사건 처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효이다.

원고 지회들은 개별사업자로 등록되어 독자적으로 사업활동을 영위하고 있고, 인사, 노무, 회계가 독립되어 있는바, 원고들이 하나의 사업체임을 전제로 한 이 사건 처분은 당연무효이다.

피고는 처분기준에 해당하는 이 사건 지침을 공표하지 않고 내부지침으로만 규정하였으므로, 이는 행정절차법 제20조의 처분기준의 설정·공표의무를 위반한 것이다. 따라서 위 의무를 위반한 이 사건 처분은 그 절차상 하자가 중대·명백하여 무효이다.

이 사건 처분 이전에는 피고 또는 참가인이 원고 지회들을 본회인 원고 C단체와 별도의 사업장으로 판단하여 고용보험료율을 적용하여 왔고, 이에 원고 지회들은 고용보험료율 결정에 있어 별도의 사업자로서 결정될 것이라는 신뢰가 형성되었다. 그럼에도 피고가 특별한 이유 없이 위 원고들의 정당한 신뢰에 반하는 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.

예비적 청구

참가인의 본안전 항변

판단

법인의 산하단체로서 법인의 업무상 지도감독을 받는다고 하더라도, 규약에 근 거하여 의사결정기관과 집행기관 등의 조직을 갖추고 있고, 기관의 의결이나 업무집행방법이 다수결의 원칙에 의하여 행하여지며, 구성원의 가입·탈퇴 등으로 인한 변경에 관계없이 단체 그 자체가 존속된다면, 그 산하단체는 법인과는 별개의 독립된 비법인사단이라고 볼 수 있으며, 사단의 실질을 구비한 이상 그 조직과 활동을 규율하는 규범이 상부 단체인 법인의 것이라 하여 사단성을 상실하는 것도 아니다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007다7973 판결 등 참조), 이에 반해 단체로서의 독자성 없이 단지 다른 단체의 부속기관 또는 내부조직에 지나지 않는 경우에는 당사자능력이 없다.

살피건대, 갑 제1, 10호증의 각 기재에 의하면, 원고 지회들이 원고 C단체와 별도로 사업자등록을 마치고, 피고가 원고 지회들 별로 고용보험료를 부과하는 이 사건 처분을 한 사실은 인정된다.

따라서 주위적 원고들인 원고 지회들의 이 사건 소는 당사자능력이 없는 원고가 제기한 것이어서 부적법하다.

관계 법령

인정사실

원고 C단체의 등기부등본(을나 제1호증)에는 원고 A단체를 포함한 13개의 분사무소가 등기되어 있고, 원고 A단체 등 시·도회의 대표들이 원고 C단체의 이사로 등기되어 있으며, 목적란에는 아래와 같이 원고 C단체의 사업목적 외에 각급회의 사업계획에 관하여도 정하고 있다.

원고 C단체의 정관 등 내부 규정은 아래와 같다.

원고 지회들은 원고 C단체와 별도로 대표자를 두고, 원고 A단체는 1985. 11. 19.부터 '인천 미추홀구 F'을 사업장 소재지로, 원고 B단체는 1988. 2. 1.부터 '서울 성동구 G'를 사업장 소재지로 하여 각각 사업자등록증을 교부받았다.

원고들의 각 사업자등록증에 따른 사업의 종류(업태 및 종목)는 각각 아래 표 기재와 같다.

한편 H단체, I단체, J단체, K단체, L단체, M단체 등 원고 C단체의 각 지회들은 원고 C단체가 소유하는 해당 지회의 사무실 소재 건물 등의 일부를 임대하여 매달 임대수입을 얻고 있고, 각각 별도로 회계 결산 후 부가가치세 신고를 하고 있다.

판단

이 사건 지침이 위법하여 그에 따른 이 사건 처분이 위법한지 여부

행정기관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 세부적인 업무처리절차나 법령의 해석·적용 기준을 정해 주는 '행정규칙'은 상위법령의 구체적 위임이 있지 않는 한 조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다. 행정규칙이 이를 정한 행정기관의 재량에 속하는 사항에 관한 것인 때에는 그 규정 내용이 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직하다. 그러나 행정규칙의 내용이 상위법령이나 법의 일반원칙에 반하는 것이라면 법치국가원리에서 파생되는 법질서의 통일성과 모순금지 원칙에 따라 그것은 법질서상 당연무효이고, 행정내부적 효력도 인정될 수 없다. 이러한 경우 법원은 해당 행정규칙이 법질서상 부존재하는 것으로 취급하여 행정기관이 한 조치의 당부를 상위법령의 규정과 입법 목적 등에 따라서 판단하여야 한다(대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결 참조).

살피건대, 고용보험법 등 관계 법령에서 '사업' 또는 '사업주'의 의미에 대해 행정규칙 등에 위임한 바가 없다. 이에 위 법문의 의미를 명확히 하여 법인과 그 산하 조직 내지 지회가 독립된 사업 또는 사업주인지를 판단하기 위하여 행정청이 마련한 이 사건 지침은, 법령의 위임에 따라 법령의 구체적인 내용을 보충하는 기능을 가진 것이라고 보기 어렵고, 되풀이 시행됨으로써 행정관행을 이루어 행정기관이 이 사건 지침에 따라야 할 자기구속을 당하게 되어 대외적인 구속력을 가지게 되었다고 볼 사정도 찾을 수 없어 법규명령이라고 볼 수 없다. 결국 이 사건 지침은 행정기관 내부의 업무처리지침에 불과하다고 할 것인바, 후술하는 바와 같이 이 사건 처분이 상위법령의 규정과 입법 목적 등에 따른 것으로서 정당한 이상, 이 사건 지침이 상위법령이나 법의 일반원칙에 반하는 것인지 여부에 대하여는 별도로 판단할 필요가 없다.

따라서 이 사건 처분이 무효인 이 사건 지침에 따른 것으로서 위법하다는 원고 C단체의 이 부분 주장은 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.

원고 지회들을 독립된 사업주로 판단하지 아니한 것이 위법한지 여부

고용보험법 제8조 본문은 "근로자를 사용하는 모든 사업에 이 법을 적용한다"고 규정하고 있고, 제15조 제1항은 "사업주는 그 사업에 고용된 근로자의 피보험자격의 취득 및 상실 등에 관한 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 고용노동부장관에게 신고하여야 한다"고 규정하고 있으며, 고용산재보험료징수법 제5조 제1항은 "고용보험법을 적용받는 사업의 사업주와 근로자는 당연히 고용보험의 보험가입자가 된다"고 규정하고 있다. 이러한 규정을 모두 종합하면, 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장은 고용보험법의 적용을 받아 고용보험의 보험가입자가 되고, 그 적용의 단위가 되는 '사업'이란 경영조직으로서의 독립성을 가지는 최소 단위의 경영체로서 일정한 인적·물적 조직을 가지고 유기적으로 서로 연관되어 계속적으로 행해지는 작업의 일체를 말한다. 따라서 하나의 법인 산하에 여러 개의 사업 또는 사업장이 있는 경우 인사·노무·회계 등에 관하여 법인으로부터 독자적으로 운영되어 별개의 사업이라고 말할 정도의 독립성이 있는 때에는 그 법인을 그 별개 사업의 사업주로 볼 수는 없으므로, 고용보험료율 산정을 위한 상시근로자수를 합산함에 있어 그 별개 사업의 근로자수를 합산할 수 없다.

위와 같은 법리에 따라 살피건대, 위 인정사실과 앞서 든 각 증거들 및 변론 전체의 취지를 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고 지회들은 원고 C단체 소속 지회들로서 모두 본회인 원고 C단체의 목적을 달성하기 위한 사업을 수행하였을 뿐, 인사, 노무·회계 등에 관하여 원고 C단체로부터 독립적으로 운영된다고 보기 어려운바, 원고 지회들이 원고 C단체로부터 독립된 사업 또는 사업장이라고 볼 수 없다. 원고 C단체의 이 부분 주장은 이유 없다.

원고 C단체를 비롯하여 그 산하 시·도회 등 각급회는 모두 E 상호 간의 상부상조를 통한 친목을 도모하고 회원의 권익을 향상시키며 국가발전과 사회공익 증진에 이바지함을 목적으로 D법에 의해 설립 또는 조직되었는바, 공통의 사업 목적을 가지고 있고, 특히 시·도회 및 시·군·구회는 위와 같은 사업목적의 달성 및 조직의 효율적 운영을 위해 원고 C단체가 D법 제6조에 따라 각 지역별로 조직하는 것에 불과하다.

비록 원고 지회들이 각각 총회와 이사회를 구성하여 안건을 심의·의결하고 있고, 임원 선거와 관련하여 별도의 선거관리 규정(갑 제11호증)을 제정하여 임원 선출에 관하여 일부 독자적인 권한을 가지고 있기는 하다. 그러나 아래와 같이 원고 C단체 산하 각급회(이하 시·도회 이하 각급회는 '산하 각급회'라 한다)의 설치, 통합, 해 산과 임원 선출 및 근로조건의 결정 등에 대한 권한의 대부분은 원고 C단체에 있다고 판단된다.

산하 각급회 및 직장회는 원고 C단체 회장(이하 '회장'이라 한다)의 승인을 얻어 설치되고(정관 제13조), 회장은 필요하다고 인정할 때에 산하 각급회와 직장회 및 해외회를 통합·분리 또는 해산할 수 있다(정관 제14조, 제15조)

산하 각급회의 임원(사무처장, 사무국장 제외) 선임 시 회장 및 상급기관의 승인이 필요한데(정관 제48조, 제53조), 산하 각급회가 승인을 필요로 하는 임원의 선출에 대해 승인권자에게 승인을 상신할 경우 승인권자가 이를 거부할 권한이 있다(정관 제38조).

직원 등에 대한 채용, 임금·퇴직금, 근로시간·휴일·휴가 등의 근로조건은 산하 각급회 단위로 결정하고 있으나, 본부의 임원 및 직원, 시·도회 및 지회의 임원과 장관급 장교출신 회원에 대하여는 회장이, 시·도회 및 지회의 직원, 당해 시·도회 소속의 시·군·구회와 연합분회, 읍·면·동회와 분회, 당해 지회 소속의 연합분회와 분회의 임원 및 직원과 회원에 대하여는 시·도회장 및 지회장이 징계권을 가지고 있다(정관 제85조).

사무총장은 회원 중에서 회장이(정관 제44조), 시·도회 및 지회 사무처장은 회장이, 시·군·구회 및 연합분회 사무국장은 시·도회장 및 지회장이, 읍·면·동회 및 분회 사무장은 시·군·구회 및 연합분회장이 임명(인사·복무 규정 제5조)하고, 사무총장은 회장의 명을 받아 회무를 처리한다(정관 제46조). 사무총장은 회무를 처리하고 목적사업을 관장하는바(정관 제46조), 사무총장을 회장이 임명하는 것이 극히 예외적인 사항에 불과하다는 원고들의 주장은 받아들이기 어렵다.

비록 각급회 별로 사업계획 수립 지침서에 따라 사업계획 및 예산을 편성하고(기획·예산관리 규정 제5조), 각급회의 재정은 각각 독립채산제로 한다고 정하여져 있기는 하다(정관 제66조). 그러나 아래와 같이 원고 지회들과 같은 산하 각급회에 독자적인 예산 편성·운영에 관한 권한이 있다고 보기 어렵고, 자체 수입사업 등으로 인한 사업의 비중이 크다고 보기도 어려우며, 산하 각급회의 예산 편성에 대해 원고 C 단체 등 직근 상급회가 상당 정도의 지휘·감독 권한을 가지고 있다고 보인다.

사업계획 및 예산 편성의 확정은 D법 및 정관이 정하는 바에 의하여 당해 회의 이사회 및 총회의 의결을 거쳐 직근 상급회의 장에게 제출하여 그 승인을 얻어야 하고(기획·예산 관리 규정 제6조), 각급회의 장은 직근 하급회의 회계업무에 대하여 감독을 하며 감독상의 책임을 진다(재무업무규정 제7조).

소속 상급회에서 직근 하급회의 회비를 통할 사용할 경우 회장의 승인이 필요하고(정관 제67조) 예산의 이용에 대해 이사회의 의결을 거쳐 직근 상급회의 장의 승인을 얻어야 한다(기획·예산 관리 규정 제20조).

각급회의 장은 매년 1회 직근 하급회에 대한 업무감사를 시행하며 필요하다고 인정할 때에는 수시로 직근 하급회에 대한 업무 감사를 시행할 수 있고(정관 제80조), 산하 각급회의 장은 당해 각급회의 심사분석의 결과를 직근 상급 각급회의 장에게 보고하여야 한다(기획·예산 관리 규정 제10조).

각급회의 재정은 회비, 본부 또는 지방자치단체의 보조금 및 기타 수입금으로 충당(정관 제66조 재정)하는데, 산하 각급회 수입중 보조금(국고·지방·본부 보조금), 회비, 기부금 등을 제외한 자체수입(임대, 자판기, 주차장, 상조회 수입 등)의 비율은 전체 수입의 50%를 초과하지 않는 것으로 보인다.

비록 산하 각급회가 각자 명의의 임대차계약 등을 통해 임대수입을 거두고 있는 것으로 보이기는 하나, 이는 모두 원고 C단체 소유의 부동산에 대한 것으로 사실상 원고 C단체의 지원을 받는 사업이라고 볼 수밖에 없고, 이에 대한 취득 및 처분을 산하 각급회가 자체적으로 결정한다고 보기도 어렵다. 또한 본회의 재정에 영향을 미치는 차입, 보증, 기타 신용공여, 담보의 제공과 재산의 취득, 처분 및 기금의 운용계획이 본부 이사회의 의결사항인바(정관 제24조 의결사항) 산하 각급회가 독자적인 재산을 취득하거나 처분하는 권한을 가지고 있다고 보이지도 않는다.

처분기준의 설정·공표의무를 위반한 것인지 여부

행정절차법 제20조 제1항 전문은 "행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다."라고 규정하고 있다. 이러한 처분기준의 설정·공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 취지이므로, 행정청은 최대한 구체적으로 처분기준을 설정·공표하여야 하지만, 처분의 근거가 되는 법령에 처분기준을 구체적으로 규정하고 있는 때에는 이를 다시 설정·공표할 의무는 없다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008두5148 판결 등 참조).

살피건대, 고용산재보험료징수법 제14조 및 고용산재보험료징수법 시행령 제12조에서 고용보험료율 산정의 기준이 되는 상시근로자 수는 '해당 사업주가 하는 국내의 모든 사업의 상시근로자 수'를 합산한 수로 하도록 규정하고 있다. 이와 같이 고용보험료율에 대해 이미 예측가능한 기준이 규정되어 있고, 앞서 본 바와 같이 '사업' 및 '사업주'에 대해 별도의 정의 규정을 두지 아니한 것은 개별 사안에 따른 탄력적 적용이 가능하도록 피고 또는 참가인에게 재량권을 부여한 것으로 볼 수 있으므로, 피고에게 행정절차법 제20조에 따라 고용보험료율 산정에 관한 처분기준을 다시 설정·공표할 의무가 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분에 행정절차법 제20조 제1항을 위반한 절차상 위법이 있다는 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.<2>

이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법한지 여부

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조).

위와 같은 법리에 따라 살피건대, 고용노동부장관으로부터 고용보험료 징수 등에 관한 업무의 위탁을 받은 피고가 기존에 원고 지회들의 사업장별로 고용보험료율을 달리 한 고용보험료를 부과·고지하였다는 등의 원고들 주장과 같은 사정만으로는 피고가 원고 지회들을 독립된 사업주로 인정하였다거나 향후에도 원고들을 별도의 사업주로 보아 각각 고용보험료율을 정하겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거도 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고 C단체의 이 부분 주장도 이유 없다.