서울행정법원 2021. 3. 18. 선고 2019구합86365 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 16, 20, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

원고는 영업을 할 수 없는 상황이어서 피고가 영업장으로 보낸 보험료 고지서 등을 받지 못하였다. 피고가 행정절차법 제21조, 제22조의 사전통지, 의견청취 절차를 거치지 아니하고, 일방적으로 고용보험 보험관계가 소멸되었다고 통보한 것은 위법하다.

그리고 원고가 체납고지를 수령하지 못하여 보험관계 소멸가능성을 인지하지 못하였던 점, 원고가 성실히 보험료를 납부한 점, 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(이하 '고용산재보험료징수법'이라 한다) 제49조의2 제10항이 보험관계가 소멸될 수 있는 체납횟수를 6개월로 하는 것으로 개정된 점 등을 볼 때 이 사건 처분에는 재량권의 일탈, 남용이 있다.

피고의 '고용보험관계 소멸통지'는 고용산재보험료징수법 제49조의2 제10항의 내용을 안내한 것으로, 단순한 사실의 통지에 불과하고 그 통지에 의하여 보험관계 효력이 상실시키는 행정처분이 아니다.

항고소송의 대상인 '처분'이란 "행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용"(행정소송법 제2조 제1항 제1호)을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조). 행정청의 행위가 '처분'에 해당하는지가 불분명한 경우에는 그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결 등 참조).

이 사건에서 살피건대 고용보험은 실업급여 청구를 위한 전제가 되므로 고용보험관계 소멸 여부는 가입자의 권리, 의무에 중대한 변화를 발생시키는 점, 고용보험법 제17조의 피보험자격의 확인의 경우 처분성이 인정되는데, 피고는 2019. 2. 12.부터 고용노동부장관으로부터 피보험자격의 확인을 위한 권한을 위탁받은 점, 갑 제22호증의 기재에 의하면, 피고는 원고의 피보험자격에 대하여 '자영업자 임의가입 탈퇴'를 이유로 2018. 7. 1.자로 피보험자격이 상실된 것으로 처리한 점, 고용보험 심사관이 이 사건 처분의 처분성이 인정된다는 전제하에 원고의 제소기간 준수 여부에 대한 판단을 한 점, 구 고용산재보험료징수법(2019. 1. 15. 법률 제16268호로 개정되기 전의 것) 제49조의2 제1항에 의하면, 자영업자 고용보험에 가입하기 위하여 피고의 승인을 받아야 하는 점, 같은 법 제49조의2 제10항 단서에 의하면 천재지변이나 그 밖에 부득이한 사유가 있음을 증명하는 경우 고용보험 관계가 자연적으로 소멸하지 않는다고 규정하여 법률에 규정된 요건인 보험료 3회 연속 미납이라는 요건이 충족된다고 하여 곧바로 보험관계가 소멸된다고 볼 수 없는 점 등의 사정을 고려하여 볼 때 이 사건 처분의 처분성이 인정된다고 봄이 타당하다.

상대방 있는 행정처분은 특별한 규정이 없는 한 의사표시에 관한 일반법리에 따라 상대방에게 고지되어야 효력이 발생하고(대법원 2018. 10. 25. 선고 2015두38856 판결 등 참조), 상대방 있는 행정처분이 상대방에게 고지되지 아니한 경우에는 상대방이 다른 경로를 통해 행정처분의 내용을 알게 되었다 하더라도 행정처분의 효력이 발생한다고 볼 수 없다(대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두13908 판결 등 참조). 취소소송의 제소기간 기산점으로 행정소송법 제20조 제1항이 정한 '처분 등이 있음을 안 날'은 유효한 행정처분이 있음을 안 날을, 같은 조 제2항이 정한 '처분 등이 있은 날'은 그 행정처분의 효력이 발생한 날을 각 의미한다. 이러한 법리는 행정심판의 청구기간에 관해서도 마찬가지로 적용된다(대법원 1977. 11. 22. 선고 77누195 판결, 대법원 1998. 6. 12. 선고 98두5118 판결 참조).

이 사건에서 살피건대, 원고는 2018. 5.과 2018. 9. 피고의 담당자와 통화하였다고 진술하나 구체적인 통화내용을 알 수 없는 점, 피고가 발송하였다고 주장하는 고용보험료 체납사실 및 보험관계 소멸 예정을 알리는 서류의 송달 여부를 알 수 없는 점, 원고는 2019. 5. 18.에야 위 사실을 알았다고 자인하는 점, 이 사건 처분이 기재된 소멸통지서에는 불복기간, 불복절차가 기재되어 있지 아니한 점 등을 고려하여 보면, 원고는 2019. 5. 18. 이 사건 처분이 있음을 알았고 그로부터 90일 이내인 2019. 8. 15. 고용보험심사관에게 심사청구를 하였으며 2019. 10. 8. 심사청구 각하 결정을 받은 후 90일 이내에 소를 제기하였으므로, 원고가 제소기간을 준수하였거나 제소기간을 준수하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 봄이 타당하다.

행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 '처분의 제목', '처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거', '이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법', '의견제출기관의 명칭과 주소', '의견제출기한' 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 '해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니 하였다면, 그 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조).

이 사건 처분은 고용보험 관계를 소멸시키는 효과를 발생시키므로 원고의 권익을 제한하는 처분으로서 처분의 사전통지가 필요하다고 보인다. 또한 고용보험료 3개월 연체가 되는 경우에도 부득이한 사유가 입증되는 경우 보험관계가 곧바로 소멸한다고 보기 어려우므로 사전통지를 면제하는 구 행정절차법(2019. 12. 10. 법률 제16778호로 개정되기 전의 것) 제21조 제4항<1>에 규정한 요건에도 해당하지 아니한다. 그럼에도 불구하고 피고가 원고에 대하여 고용보험이 소멸된다는 점에 대한 적법한 사전통지를 하고, 의견을 제출받는 절차를 거친 사실을 인정하기 어려우므로, 이 사건 처분은 위법하다고 보아야 한다.

따라서 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 장낙원(재판장) 신수빈 정우철