주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 서울 송파구 B, 4층에서 방문요양, 방문목욕 서비스를 제공하는 재가노인복지시설인 ‘C 노인복지센터’(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)를 설치·운영하고 있다.
송파구청장은 2019. 10. 14.부터 2019. 10. 18.까지 이 사건 시설을 상대로 2016. 8.부터 2019. 7.까지의 장기요양급여 내역에 관한 현지조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다)를 하였고, 이에 따라 피고는 2020. 2. 12. 원고에게 다음과 같은 사유(구체적인 처분사유는 별지1 참조)로 117,031,610원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
원고는 이 사건 처분에 불복하여 피고에게 심사청구를 하였으나, 2020. 4. 27. 기각되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
주장 및 판단
원고의 주장 요지
원고는, 이 사건 처분 중 102,524,040원의 환수처분에 대하여는 부당청구 사실이 없으므로 처분사유가 존재하지 아니하고, 위 환수금액의 구체적인 산정 과정을 알 수 없으므로 그 금액이 잘못 산정되었으며, 피고가 이 사건 처분의 핵심적인 근거로 삼은 이 사건 시설 소속 사회복지사 D의 진술 및 그로부터 제공받은 자료를 신빙할 수 없으므로, 위 102,524,040원을 환수한 처분이 위법하다고 주장한다.
관계 법령
별지2 기재와 같다.
처분사유의 존부에 관한 판단
방문요양에 관하여
당월 서비스 미제공 후 청구
원고의 주장
이 부분 처분사유와 달리 수급자 E, F, G은 요양보호사 H, I, J로부터 방문요양 서비스를 제공받은 사실이 있다.
판단
을 제1 내지 4, 15, 36호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 별지1 ‘당월 서비스 미제공’ 부분 중 연번 ⑴ 수급자 E은 2018. 4. 요양보호사 H에게, 연번 ⑵ 수급자 F는 2018. 2. 요양보호사 I에게, 연번 ⑶ 수급자 G은 2018. 5.-2019. 2. 요양보호사 J에게 각 방문요양서비스를 제공받지 않았음에도 원고는 이를 제공한 것처럼 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 사실이 인정된다. 이에 의하면 이 부분 처분사유가 인정되므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
서비스 일수, 횟수를 늘려서 청구
원고의 주장
이 부분 처분사유와 달리 수급자 F, K, L, E, M에 대하여 요양보호사 I, H, N 등이 각 방문요양 서비스를 제공한 사실이 있다.
판단
을 제1, 3 내지 6, 15 내지 17호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 별지1 ‘서비스 일수, 횟수를 늘려서 청구’ 부분 중 연번 ⑴ 수급자 F에게 요양보호사 I가 2018. 3. 중 총 6회 방문요양 서비스를 제공하지 않았고, 연번 ⑵ 수급자 K에게 요양보호사 I가 2017. 11.-2019. 2. 중 총 32회 방문요양 서비스를 제공하지 않았고, 연번 ⑷ 수급자 L에게 요양보호사 H가 2019. 2.-2019. 7. 중 총 10회 방문요양 서비스를 제공하지 않았고, 연번 ⑸ 수급자 E에게 요양보호사 N가 2019. 3. 6.-2019. 3. 12. 중 총 5회, 요양보호사 H가 2019. 3. 13.-2019. 3. 19. 중 총 5회 각 방문요양 서비스를 제공하지 않았고, 연번 ⑹ 수급자 M에게 요양보호사 I가 2017. 10.-2019. 3. 중 총 34회 방문요양 서비스를 제공하지 않았음에도 원고는 이를 제공한 것처럼 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 사실이 인정된다. 이에 의하면 이 부분 처분사유가 인정되므로, 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다.
원고의 대표자이자 이 사건 시설의 장(長)인 O는 이 사건 현지조사 당시 ‘요양보호사 I가 수급자 F에게 서비스를 제공한 사실이 없고, 수급자 K에게 2017. 11.경부터 2019. 2.경까지 월평균 2-3회 서비스를 제공하지 못하였으며, 수급자 M에게 2017. 10.경부터 2019. 3.경까지 월 평균 2-3회 서비스를 제공하지 못하였다’는 취지로 사실확인서를 작성하였고, 또한 이 부분 처분사유가 기재된 확인서에 자필로 “인정합니다”라고 기재하여 서명하였다.
수급자 F의 자녀 P은 ‘요양보호사 I가 방문요양 서비스를 한 번도 제공한 적이 없다’는 취지로 사실확인서를 작성하였다.
수급자 M의 자녀 Q도 현지 조사원과의 문답에서 ‘데이케어만 이용하고, 요양보호사가 집으로 와서 집안일을 도와주는 방문요양은 이용하지 않았다’는 취지로 진술하였다.
이와 같이 원고 대표자 O의 진술과 수급자 자녀들의 진술 내용이 상호 부합하고, 모순이 없는 점에 비추어 보면, 위 진술들은 모두 신빙성이 있다.
원고는, O가 작성한 사실확인서는 이 사건 현지조사 당시 조사자들에 의한 강압적이고 험악한 분위기 속에서 유도된 진술로서 신빙할 수 없다고 주장한다. 그러나 행정청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없는데(대법원 2020. 10. 15. 선고 2020두39624 판결 등 참조), 원고가 제출한 자료만으로는 위와 같은 특별한 사정을 인정하기 어렵다.
인력추가배치 가산기준 위반 청구
원고의 주장
이 부분 처분사유와 달리 사회복지사 R는 해당 기간에 월 기준 근무시간 이상을 근무하였고, 수급자 S, 수급자 T에게는 사회복지사 U이, 수급자 V에게는 사회복지사 W, X이, 수급자 Y에게는 사회복지사 Z이, 수급자 AA, 수급자 AB에게는 사회복지사 AC이, 수급자 AD에게는 사회복지사 W가 각 업무를 수행한 사실이 있다.
판단
을 제1, 2, 4, 5, 7 내지 13, 15, 24, 32 내지 35호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 별지1 ‘인력추가배치 가산기준 위반 청구’ 부분 중 연번 ⑵ 사회복지사 R는 2017. 9.-2018. 5. 월 기준 근무시간 미만으로 근무하였고, 연번 ⑶ 수급자 S에게 2017. 2., 2017. 4., 2017. 6., 2017. 8., 2017. 10., 2017. 12. 사회복지사 U은 업무 수행을 하지 않았고, 연번 ⑸ 수급자 V에게 2017. 9.-2018. 4., 2019. 5., 2019. 7. 사회복지사 W, X은 업무 수행을 하지 않았고, 연번 ⑹ 수급자 T에게 2017. 10., 2017. 12. 사회복지사 U은 업무 수행을 하지 않았고, 연번 ⑺ 수급자 Y에게 2019. 1.-2019. 7. 사회복지사 Z은 업무 수행을 하지 않았고, 연번 ⑻ 수급자 AA에게 2019. 6., 2019. 7. 사회복지사 AC은 업무 수행을 하지 않았고, 연번 ⑼ 수급자 AD에게 2018. 6.-2019. 7. 중 2018. 6., 2018. 8., 2018. 10. 외에는 사회복지사 W는 업무 수행을 하지 않았고, 연번 ⑽ 수급자 AB에게 2019. 7. 사회복지사 AC은 업무 수행을 하지 않았음에도 원고는 이를 한 것처럼 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 사실이 인정된다. 이에 의하면 이 부분 처분사유가 인정되므로, 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다.
해당 사회복지사 내지 수급자의 보호자, O가 이 사건 현지조사 당시 작성한 각 사실확인서 내지 진술한 내용에 위와 같은 각 사회복지사의 업무 미수행 사실이 포함되어 있고, 각 진술 내용이 상당히 구체적이며, 이 부분 처분사유와 관련한 진술 내용이 서로 일치한다.
O는 이 사건 현지조사 당시 연번 ⑺ 수급자 Y에 대한 사회복지사 Z의 업무 수행 여부에 관하여 추후 확인하겠다는 내용의 사실확인서를 제출한 이후에 해당 업무를 수행하지 않았다는 내용의 사실확인서를 다시 제출하거나, 연번 ⑽ 수급자 AB에 관하여 2019. 7. 사회복지사 W가 연차휴가로 방문하지 않았으나 사회복지사 AC이 W를 대신하여 방문하였다는 내용의 사실확인서를 제출한 이후에 이 부분 처분사유에 부합하게 W와 AC이 2019. 7. 위 수급자에게 방문한 사실이 없다는 내용의 사실확인서를 다시 제출하였는데, 이와 같은 사실확인서의 작성 경위, 원고에게 불리한 진술을 새로이 한 점 등에 비추어 O가 이 사건 현지조사 당시 작성한 사실확인서의 신빙성을 부인하기 어렵다.
원고는, 사회복지사 R와 원고 사이의 근로계약에서 ‘본 계약서에 명시되지 않은 사항은 복지센터 취업규칙 및 근로기준법의 관련 조항을 준용하도록 한다’고 규정하고 있으므로 근로기준법 제58조 제1항에 따라 외근 업무가 대부분인 R의 근로시간을 인정하여야 하고, R의 업무 특성상 통상의 퇴근시간 이후에도 업무가 있는 날에는 사무실에서 수가 청구와 방문기록지 작성 등을 하였으므로, R가 오전 9시부터 오후 6시까지 사무실에서 근무한 시간을 기준으로 월 기준 근무시간 미만을 근무하였다고 보는 것은 부당하고, 또한 사전에 구체적 근무 형태 및 이에 따른 근로시간의 산정에 관하여 피고 측의 어떠한 지침이나 교육사항도 없었으므로 이는 이 사건 시설의 재량 영역에 속한다고 주장한다.
그러나 O는 이 사건 현지조사 당시 2017. 9. 1.부터 2018. 5. 31.까지 R의 근로시간에 대하여 ‘수급자 방문은 월 50시간, 광고지 배포는 월 5시간, 사무실 근무는 월 12시간 정도하였고, 위 근무기간 중 매일 8시간 근무한 것은 아니다’는 내용의 사실확인서를 제출하였다. 이에 따라 피고는 외근 업무를 포함하여 R가 월 67시간(위 각 시간의 합이다)을 근무한 것을 전제로 월 기준 근무시간 미만의 근무사실을 인정하였는데, 위 사실확인서의 내용이 구체적이고 달리 허위라고 볼 만한 자료가 없고, 사회복지사 U, D, 수급자 E의 보호자 AE의 진술 또한 R의 월 기준 근무시간 미만 근무사실에 부합하므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
사회복지사 W는 이 사건 현지조사 당시 ‘업무수행일지는 이 사건 센터장의 친구인 AF이 한꺼번에 도장을 찍어줬다’는 내용의 사실확인서를 작성하였다(을 제13호증). 이에 의하면 이 사건 센터의 업무수행일지에 대한 관리가 상당히 부실했던 것으로 보이므로, 원고가 제출한 업무수행일지(갑 제4호증의 5 내지 12) 등은 이 사건 현지조사 당시 작성된 사실확인서 등에 의하여 인정되는 사회복지사들의 업무 미수행 사실을 뒤집기에 부족하다.
방문목욕 수가 산정기준 위반에 관하여
원고의 주장
이 부분 처분사유와 달리 요양보호사 AG 외에 요양보호사 N도 수급자 AH에게 방문목욕 서비스를 제공한 사실이 있고, 앞서 본 방문요양에 관한 주장과 같이 각 사회복지사들이 해당 업무를 수행하였으므로 원고가 인력추가배치 가산기준을 위반하지도 않았다.
판단
을 제1, 14, 15, 38호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 수급자 AH에게 2018. 3.-2019. 7. 중 총 17회 요양보호사 AG 1인만이 방문목욕 서비스를 제공하였음에도 원고는 요양보호사 N, AG 2인이 이를 제공하였다고 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 사실이 인정되고, 위 각 사회복지사들이 해당 기간에 업무를 수행하지 않은 사실은 앞서 본 바와 같다. 이에 의하면 이 부분 처분사유가 인정되므로, 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다.
요양보호사 AG, 사회복지사 D은 이 사건 현지조사 당시 이 부분 처분사유에 부합하게 요양보호사 N가 수급자 AH에게 방문목욕 서비스를 제공하지 않았다고 진술하거나 사실확인서를 제출하였는데, 그 각 내용이 구체적이고 서로 일치하고 있다.
요양보호사 AG는 이 사건 현지조사 당시 ‘한달에 1-2회 정도 다른 요양보호사 없이 자신이 혼자 목욕서비스를 제공하였고, 급여제공기록지는 1달에 1번 몰아서 작성하였고, 요양보호사 N가 방문목욕 서비스를 제공하지 않은 날에도 해당 서비스를 제공한 것으로 작성하였다’고 진술하였다. 이에 비추어 원고가 제출한 급여제공기록지(갑 제4호증의 13) 등은 이 사건 현지조사 당시 작성된 사실확인서 등에 의하여 인정되는 N의 서비스 미제공 사실을 뒤집기에 부족하다.
원고의 다른 주장들에 관한 판단
앞서 든 각 증거와 을 제39 내지 41호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 처분에 따른 환수금액은 적법하게 산정되었다고 할 것이고, 피고는 이 사건 처분 무렵 원고에게 부당청구 유형별 원고의 위반행위에 대한 구체적인 사실관계, 환수대상기간 월별 환수사유와 환수예정금액, 수급자별 환수사유 및 적용일수 등을 제시한 사실이 인정되고, 여기에 이 사건 현지조사 당시 원고에 대한 조사 내용, 이 사건 처분의 경위 등을 더하여 보면, 피고가 환수금액의 산출과정을 상세히 적시하지 않았다고 하더라도 처분 당시 원고가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었으므로, 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조).
나아가 D이 이 사건 현지조사 당시 작성한 사실확인서 중 이 사건 처분사유에 관한 내용이 O를 비롯한 이 사건 시설 종사자 및 수급자 보호자의 각 진술과 부합하는 점 등에 비추어 볼 때 원고가 제출한 자료만으로는 D이 작성한 사실확인서의 신빙성을 부인하기 어렵고, 피고가 D으로부터 원고가 주장하는 자료를 제공받았음을 인정할 자료가 없고 설령 제공받았다고 하더라도 그것이 허위라거나 그에 기초한 이 사건 처분이 위법하다고 볼 만한 사정도 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장들도 받아들일 수 없다.
소결론
결국 이 사건 처분 중 원고가 위법하다고 다투는 부분은 적법하다.
결론
그렇다면 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 정용석(재판장) 최기원 최승훈
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.