서울행정법원 2022. 3. 25. 선고 2021구합2254 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

원고는 2021. 3. 25. 의료급여 및 주거급여를 신청하여 2021. 5. 13. 의료급여 및 주거급여 수급자로 다시 지정되었다. 또한, 원고는 2021. 2. 22. 구직급여로 2,104,200원을 수령하였는데 이는 주거급여 선정기준을 초과하므로 원고에게 지급할 주거급여는 없다. 따라서 원고는 이 사건 처분의 취소를 구할 소의 이익이 없다.

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

별지 기재와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 6 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

기초생활보장법은 ‘소득인정액이란 보장기관이 급여의 결정 및 실시 등에 사용하기 위하여 산출한 개별가구의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액을 말한다.’(제2조 제9호)고 규정하고, ‘개별가구의 소득평가액은 개별가구의 실제소득에도 불구하고 보장기관이 급여의 결정 및 실시 등에 사용하기 위하여 산출한 금액으로 근로소득, 사업소득, 재산소득, 이전소득을 합한 개별가구의 실제소득에서 장애ㆍ질병ㆍ양육 등 가구 특성에 따른 지출요인, 근로를 유인하기 위한 요인, 그 밖에 추가적인 지출요인에 해당하는 금액을 감하여 산정한다.’(제6조의3 제1항)라고 규정하면서, 실제소득, 소득평가액 및 재산의 소득환산액의 산정을 위한 구체적인 범위ㆍ기준 등은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다(제6조의3 제3항). 그 위임에 따라 구 기초생활보장법 시행령(2021. 6. 29. 대통령령 제31839호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제5조 제1항은 실제소득을 구체화하면서 ‘고용보험법에 따라 정기적으로 지급되는 각종 수당·연금·급여 또는 그 밖의 금품’을 이전소득 중 하나로 규정하고 있고(제4호 다.목), 위 시행령 제5조의2(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)는 소득평가액 산정 시 공제 대상이 되는 금액을 제1호부터 제12호까지 구체화하면서 근로소득과 사업소득은 공제 대상으로 규정하되, 이전소득은 공제 대상으로 규정하고 있지 않다. 원고가 2021. 1. 18. 수령한 구직급여는 고용보험법상 실업급여로서 이전소득에 해당하는바(구 기초생활보장법 시행령 제5조 제1항 제4호 본문 괄호에서 차상위자에 대하여는 보건복지부장관의 고시에 따라 이전소득의 범위를 달리할 수 있다고 규정하나 원고의 소득인정액이 2인 가구 중 위소득의 100분의 50을 초과하여 차상위자에 해당하지 않으므로, 이를 적용할 수 없다), 피고가 원고의 구직급여에 대하여 소득공제를 적용하지 않고 위 구직급여 전액을 소득인정액으로 산정한 후 위 소득인정액이 의료급여 선정기준 및 주거급여 선정기준을 초과하였음을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 앞서 본 기초생활보장법령의 규정에 근거한 것이다. 이 사건 지침 중 이 사건 처분과 관련된 부분은 위 기초생활보장법령 규정의 내용을 구체화하여 설명한 것에 불과하다. 따라서 이 사건 처분이 이 사건 지침에 근거하였음을 전제로 한 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

한편, 원고는 피고가 원고에게 의료급여 특례, 자활급여 특례에 의한 소득공제율 등을 적용하지 않은 것이 위법하다는 취지로도 주장한다. 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 참조).

기초생활보장법 제4조 제2항은 급여 기준에 관하여 수급자의 연령, 가구 규모, 거주지역, 그 밖의 생활여건 등을 고려하여 급여의 종류별로 보건복지부장관이 정하도록 하고, 제14조의2는 위 법령이 정한 수급권자에 해당하지 않아도 ‘생활이 어려운 사람으로서 일정 기간 동안 이 법에서 정한 급여의 전부 또는 일부가 필요한 사람’이라는 추상적 기준을 설정하여 보건복지부장관 등이 이를 정하여 수급권자로 볼 수 있도록 하는 권한을 위임하고 있다. 이에 따라 보건복지부장관은 기초생활보장법 제4조 제2항, 제14조의2 등을 근거로 기초생활보장법상 급여의 세부 기준 및 절차, 수급권자 범위 특례 등에 관한 내부지침인 ‘국민기초생활보장사업안내’를 매년 마련하고 있으며, 2021년 적용 기준에 관한 이 사건 지침에서 위 법령에 따른 구체적인 기준으로 의료급여, 자활급여 등의 특례를 정하고 있다. 이와 같은 관계 법령의 내용, 형식 및 취지 등을 종합하면 이 사건 지침 중 수급권자 범위 특례에 관한 사항은 비록 사업안내라는 형식으로 되어 있다 하더라도 기초생활보장법 제14조의2의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하는 기능을 가지면서 그와 결합하여 대외적 효력을 발생하게 되고 그 보충규정의 내용이 위 법령의 위임 한계를 벗어났다는 등 특별한 사정이 없는 한 수급권자의 인정에 대한 법령상의 근거가 된다. 위임 법령의 입법 목적 및 규정 내용, 다른 규정과의 관계 등에 비추어 보면 이 사건 지침 중 의료급여, 자활급여 특례에 관한 규정이 기초생활보장법 제14조의2의 위임 한계를 벗어났다는 등의 특별한 사정은 있다고 볼 수 없다.

나아가 원고가 제출한 갑 제5호증의 1 내지 4의 각 기재만으로는 원고 또는 그의 배우자가 희귀·중증난치질환 및 중증질환 등록자 등으로서 6개월 이상의 지속적으로 발생하는 의료비를 공제하면 의료급여 선정기준 이하에 해당한다고 보기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 또한 원고가 자활근로, 자활기업 등 자활소득으로 3개월 소득인정액이 의료급여 선정기준을 초과하였다고 볼 증거는 없다. 따라서 피고가 이 사건 지침상 의료급여 및 자활급여 특례 요건에 해당하지 아니한다고 판단하여 원고에게 의료급여 특례를 인정하지 않거나 자활급여 특례에서 정한 소득공제율을 적용하지 않았다고 하여 위법하다고 할 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

기초생활보장법 제6조의3 제1항은 개별가구의 소득평가액을 근로소득, 사업소득, 재산소득, 이전소득을 합한 실제소득에서 ‘장애ㆍ질병ㆍ양육 등 가구 특성에 따른 지출요인, 근로를 유인하기 위한 요인, 그 밖에 추가적인 지출요인에 해당하는 금액’을 감하여 산정하도록 규정하고 있고, 기초생활보장법 제6조의3 제3항에서 소득평가액 산정을 위한 구체적인 범위ㆍ기준 등은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따라 이 사건 시행령 조항은 소득평가액 산정 시 공제 대상이 되는 금액을 제1호부터 제12호까지 구체화하면서 근로소득 및 사업소득은 공제 대상으로 규정하는 반면 이전소득, 재산소득, 보장기관 확인소득은 공제 대상으로 규정하고 있지 않다. 이처럼 이 사건 시행령 조항이 근로소득은 공제대상에 포함시키면서 근로의 대가로 받는 소득이 아닌 이전소득은 공제 대상에서 제외한 것은 기초생활보장법 제6조의3 제1항에서 정한 ‘근로를 유인하기 위한 요인’을 구체화한 것으로서 모법의 위임범위 내에 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 시행령 조항이 모법에서 위임받은 범위를 벗어나 모법에 저촉된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

헌법 제34조 제1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”고 규정하면서, 제34조 제2항에서 “국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다”고 규정함과 아울러 제34조 제5항에서 “신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다”고 규정하고 있는바, 이러한 헌법규정들은 생활능력 없는 신체장애자에게 인간다운 생활을 할 권리가 있고, 이에 대응하여 국가에게 생활능력 없는 장애인을 보호할 헌법적 의무가 있음을 명시하고 있다. 헌법 제34조 제1항이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의 일종으로서 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하는데, 이러한 권리는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 권리라고 할 것이다. 국가가 행하는 생계보호가 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지 여부는 결국 국가가 국민의 ‘인간다운 생활’을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려있다고 할 것인데 생계보호의 구체적 수준을 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있다고 보아야 할 것이므로, 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 인간다운 생활을 할 권리를 보장한 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌법재판소 2004. 10. 28. 선고 2002헌마328 전원재판부 결정 참조).

기초생활보장제도는 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장함과 동시에 그 자활을 조성함에 목적이 있는 것으로(기초생활보장법 제1조), 개인의 경제적 능력은 물론 사회보험을 비롯한 다른 사회보장제도 적용 이후에도 빈곤이 지속되는 경우에 작동하는 최후의 사회안전망으로서의 성격을 갖는다. 기초생활보장법 제3조는 ‘이 법에 따른 급여는 수급자가 자신의 생활의 유지ㆍ향상을 위하여 그의 소득, 재산, 근로능력 등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충ㆍ발전시키는 것을 기본원칙으로 한다’라고 규정하고 있는데, 이 역시 기초생활보장제도가 최후의 사회안전망으로 기능함을 반영한 것으로 이해된다. 이러한 기초생활보장제도의 목적 및 성격을 고려할 때, 입법부로부터 소득평가액 산정을 위한 구체적인 범위․기준을 구체화하도록 위임받은 행정부가 소득평가액 산정 과정에서 공제 대상이 되는 금액을 구체화함에 있어서 근로를 유인하기 위하여 근로소득은 공제 대상에 포함시키는 반면 구직급여를 비롯한 이전소득은 공제대상에 포함시키지 아니함으로써 구직급여를 받는 자가 근로소득을 받는 자에 비하여 급여가 제한되는 등 불이익을 받는 측면이 있다고 하더라도 그러한 사정만으로 국가가 최저생활보장에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다거나 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 볼 수 없다.

또한 이 사건 시행령 조항은 장애인가구의 특성을 고려하여 소득평가액 산정 과정에서 공제되는 금액에 장애인연금법 제6조에 따른 기초급여액 및 같은 법 제7조에 따른 부가급여액(제1호), 장애인복지법 제49조에 따른 장애수당, 같은 법 제50조에 따른 장애아동수당과 보호수당(제2호), 장애인이 장애인복지법 제58조에 따른 장애인복지시설 중 장애인 지역사회재활시설 및 장애인 직업재활시설이나 정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률 제27조 제1항 제2호에 따른 재활훈련시설에서 실시하는 직업재활사업에 참가하여 받은 소득의 100분의 50에 해당하는 금액(제8호), 장애인이 얻은 근로소득 및 사업소득에 따른 소득의 100분의 30에 해당하는 금액(제10호)이 포함되도록 규정하고 있음을 고려할 때, 이 사건 시행령 조항으로 인하여 장애인가구가 받는 구직급여가 소득공제 대상이 되지 않는다는 사정만으로 국가가 장애인가구의 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다거나 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 시행령 조항으로 인하여 장애인가구 구성원의 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다거나 국가의 장애인에 대한 보호의무를 위반하였다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

수익적 행정행위의 철회 사유가 있다고 하더라도 그 철회권의 행사는 상대방의 기득권과 행정행위에 대한 신뢰 및 법률생활의 안정성 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 보호할 필요가 있는 때에 한하여 허용된다 할 것이고, 그와 같은 공익상의 필요 등이 인정되지 않는다면 철회권의 행사는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 위법하다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두10498 판결 참조).

앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 한정된 국가 재정을 기초로 한 기초생활수급권은 관계 법령에서 수급대상자 요건을 규정하고 있는바, 원고가 관계 법령에서 정한 의료급여 및 주거급여 대상자 요건에 해당하지 않게 됨에 따라 피고가 이 사건 처분을 한 점, ② 구직급여에 소득공제를 인정하여 사회보장급여를 계속해서 지급할 경우 근로능력을 활용하고 있는 수급자와 근로능력이 있음에도 이를 활용하지 않고 있는 수급자가 사회보장급여의 수령에 있어서 차이가 없게 되어 수급자가 근로능력을 활용할 유인이 사라질 우려가 있는 점, ③ 이는 생활이 어려운 사람의 자활을 돕는 것으로 목적으로 하고 수급자가 자신의 생활의 유지ㆍ향상을 위하여 자신의 근로능력 등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충ㆍ발전시키는 것을 기본원칙으로 하는 기초생활보장제도의 취지에 역행할 우려가 있는 점, ④ 구직급여를 받는 동안 소득공제가 적용되지 않아 사회보장급여가 중지된 실직자는 다시 취직한 후 사회보장급여를 신청하여 수급권자로 지정될 수 있는 점 등을 고려하면, 원고가 주장하는 사정을 모두 고려하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고가 받을 불이익이 지나치게 커서 이 사건 처분에 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

이 사건 처분은 적법하다.

원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 유환우

판사 김재경 신은진