서울행정법원 2022. 5. 27. 선고 2021구합76316 판결

1) 서울 강남구청 사회복지과장은 2021. 8.경 다음과 같은 안건을 심의내용으로 하여 서울특별시 강남구 민원조정위원회(이하 ‘이 사건 민원조정위원회’라 한다)에 대한 심의 의뢰를 요청하였고, 피고는 위 안건을 이 사건 민원조정위원회의 회의에 부치도록 의뢰하였다.

이 사건 민원조정위원회 심의자료의 ‘사회복지과 의견’란에는 “기초수급 자활사업참여와 고용보험 관련 건으로 2017년부터 4년간 응답소 민원과 정보공개청구, 전화, 이메일과 문자 등 200여 차례 중복 민원 제기와 답변을 요청한 사항으로 이번 위원회의 합리적 결론을 통해 민원종결 처리를 희망함”이라는 내용이 포함되었다.

이 사건 민원조정위원회 위원장은 2021. 8. 11.경 원고에게 2021. 8. 18.자 민원조정위원회 개최를 알리며 ‘자활사업참여 조건부수급자의 고용보험 가입 부당성 여부’에 관한 의견청취를 위한 참석을 통지하였고, 출석할 수 없는 경우에는 서면으로 의견서를 제출하거나 대리인을 지정하여 소명할 수 있다고 안내하였다.

피고는 2021. 8. 24. 원고에게 ‘2021년 제1차 이 사건 민원조정위원회 심의결과 통보’라는 표제로 “2021. 8. 18.자로 이 사건 민원조정위원회에서 심의한 결과, ‘「국민기초생활보장법 제9조 제5항」에 의거 자활사업참여를 조건으로 하는 조건부수급자의 고용보험가입은 부당하다고 할 수 없다. 따라서 장기·반복민원(이하 자활사업참여 조건 부수급자의 고용보험 가입의 부당 여부에 관한 민원을 ’이 사건 민원‘이라 한다)을 종결 처리한다’라고 의결되었음을 알려드립니다”라는 내용을 통보하였다(이하 ‘이 사건 통보’라 한다).

이 사건 소 중 확인 청구 부분에 관한 직권판단

행정소송법 제3조는 행정소송을 항고소송(제1호), 당사자소송(제2호), 민중소송(제3호), 기관소송(제4호)으로 구분하고 있고, 행정소송법 제4조는 항고소송의 유형을 취소소송(제1호), 무효등 확인소송(제2호), 부작위위법확인소송(제3호)으로 정하고 있는바, 이와 같은 소송의 형태 외에 행정청으로 하여금 일정한 사실관계를 확인하여 달라는 판결을 구하는 소송은 행정소송법상 인정되지 아니한다. 또한, 확인의 소에 있어서 그 대상은 원칙적으로 현재의 구체적인 권리·법률관계일 것을 요하고, 단순한 사실관계의 확인은 확인의 소의 대상이 될 수 없다(대법원 1991. 10. 8. 선고 91다25413 판결 등 참조).

이 사건 소 중 확인청구 부분은 원고가 피고를 상대로 이 사건 통보가 ‘소송심의회 심의결과 통보’임의 확인을 구하는 것인데, 이는 권리 또는 법률관계가 아니라 일정한 사실관계의 확인을 구하는 것으로, 행정소송법이 정하는 각 행정소송의 대상이 될 수 없다.

따라서 이 사건 소 중 ‘이 사건 통보를 소송심의회 심의결과 통보임을 확인한다’는 청구 부분은 부적법하다.

본안전 항변에 관한 판단

본안전 항변의 요지

판단

항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말한다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두6333 판결 등 참조). 한편, 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령 내용과 취지, 행위 주체·내용·형식·절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련된 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2015. 12. 23. 선고 2013두8806 판결 참조).

피고의 이 사건 통보는 외형상 이 사건 민원을 종결 처리한다는 이 사건 민원조정위원회의 심의 결과를 원고에게 고지하는 것이나, 실질적으로 원고의 고용보험이력 삭제 등을 요청하는 이 사건 민원을 거부하는 것에 더하여 이 사건 민원에 대한 응답을 거부하는 것에 해당한다. 고용보험법 등 관련법령에 비추어 보면 원고에게 이 사건 민원에서 요구하는 행정기관의 행위에 대하여 법규상·조리상의 신청권이 인정되지 않으므로, 이 사건 민원에 대한 거부가 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 보기 어렵다(대법원 1999. 8. 24. 선고 97누7004 판결 등 참조). 그러나 민원 처리에 관한 법률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제5조 제1항은 ‘민원인은 행정기관에 민원을 신청하고 신속ㆍ공정ㆍ친절ㆍ적법한 응답을 받을 권리가 있다’고 규정하고 있는바, 원고가 신청한 민원에 관한 응답을 받을 권리는 인정된다. 민원이 동일한 내용이 아니거나 반복 또는 중복 제출할 수 있는 정당한 이유가 존재함에도 불구하고 행정청이 반복 또는 중복 민원이라는 이유로 민원을 종결처리하면 민원인의 민원처리법 제5조 제1항에 의한 응답을 받을 권리를 침해하게 된다. 따라서 이 사건 통보는 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 타당하다.

피고의 위 본안전 항변은 이유 없어 받아들이지 않는다.

원고의 주장 요지

민원조정위원회는 당사자의 요청에 의하여 개최되는 것인데, 이 사건 민원조정위원회는 원고의 신청 없이 임의로 개최되었다. 강남구청 사회복지과 공무원은 의견청취를 위한 출석자에 불과하여 민원조정위원회 개최의 신청인이 될 수 없다. 그밖에 원고에게 민원조정신청서를 송부하지 않았고, 원고가 불출석하였음에도 이 사건 민원조정위원회를 연기하지 않고 강행하는 등의 절차상 하자가 다수 존재한다.

이 사건 통보는 이 사건 민원에 대한 답변이 없고, 이 사건 민원조정위원회를 통해 분쟁을 공정하게 조정하는 것이 아닌 일방적인 민원 종결 처리를 고지한 것이어서 부당하다.

관계 법령 등

인정사실

원고에 대한 고용보험 피보험자격 취득 및 상실 신고의 경위

원고는 2016. 11. 15. 피고로부터 국민기초생활 보장법(이하 ‘기초생활보장법’이라고 한다) 제9조 제5항에 따라 자활사업 참여를 조건으로 생계급여를 지급받는 기초생활보장 조건부수급자 결정을 받았다.

강남구청 담당자는 원고와 유선을 통해 자립지원 상담을 하고 원고의 희망에 따라 취업성공패키지를 연계하고자 하였으나 원고가 대학원 수업 문제로 참여하기 어렵다고 함에 따라 원고의 의사를 반영하여 복지도우미 사업 참여를 연계하였다. 이에 피고는 2016. 12. 27.경 원고에 대하여 B동 주민센터에서 복지도우미형 사업에 참여하는 내용으로 자활근로사업 배정 결정을 하고 이를 서울 강남구 B동장에게 통보하였다.

원고는 위와 같은 자활근로사업 배정에 따라 2017. 1. 2.부터 B동 주민센터에서 복지도우미로 근무하였고, 2017. 6. 30. 위 자활근로사업 참여 기간이 만료되었다. 피고는 고용보험법 제113조의2 제1항에 따라 자활근로사업 참여자인 원고를 근로자로, 대상사업장을 ‘강남구청 사회복지과(복지도우미 자활근로사업)’로 하여 고용보험 피보험자격 취득 및 상실 신고(자격취득일 2017. 1. 2., 자격상실일 2017. 6. 30.)를 하였다(이하 ‘이 사건 고용보험 이력’이라 한다).

원고의 민원 제기 및 그에 대한 답변

원고는 2017. 5.경부터 강남구청 담당자 등에게 자활근로사업 참여 조건 부과의 유예 여부, 이 사건 고용보험 이력 등과 관련한 민원을 제기하였다. 원고는 2019. 1. 11. 이 사건 고용보험 이력을 ‘자활근로사업 참여자’가 아닌 ‘현장실습생’으로 정정하여 달라는 민원을 제기하였고, 2019. 2. 27. ‘원고는 취업성공패키지 대상자이지 자활근로사업 종사자가 아니고, 자활급여를 신청한 적이 없다’고 주장하며 이 사건 고용보험 이력 전체를 취소하여 달라는 민원을 제기하였으며, 이후로도 유사한 취지로 이 사건 고용보험 이력과 관련된 민원을 수차례 제기하였다.

원고의 이 사건 고용보험 이력에 관한 민원에 대해 강남구청 담당자는 2019. 2. 20., 2019. 3. 7., 2019. 4. 11. 각 ‘① 2016. 11. 22. 자립지원상담사 상담내역에 의하면, 원고가 경제적으로 어려운 부분이 있어 취업성공패키지사업 참여보다는 복지도우미형 자활근로사업에 참여를 희망하였고 이에 따라 B동 주민센터에 배정되었다. ② 복지도우미형 자활근로사업의 경우, 고용보험법 제113조의2 제1항에 따라 고용보험법을 적용받는 사업이므로 원고의 고용보험 정정 또는 취소 의견은 반영할 수 없다’는 취지로 답변하였고, 원고와 수차례 전화통화를 하여 동일한 내용을 설명하였다.

관련사건 등의 경과

원고는 2017. 5. 24. 피고의 원고에 대한 2016. 11. 15.자 조건부수급자 결정 및 피고가 2017. 1. 2. 원고에게 한 자활사업 근로통지의 취소 등을 구하는 행정심판을 제기하였는데, 서울특별시행정심판위원회는 2017. 10. 16. 원고의 위 청구를 기각하는 재결을 하였다. 이에 원고가 다시 행정소송을 제기하였으나, 서울행정법원은 2018. 12. 7. ‘2016. 11. 15.자 조건부수급자 결정의 취소청구 부분은 제소기간이 경과한 후에 제기된 것으로서 부적법하고, 원고에게 B동 주민센터에서 복지도우미로 근무하는 내용의 자활근로사업을 배정한 2017. 1. 2.자 통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다’는 이유로 각하 판결을 하였다(2017구합7542).

원고는 ‘원고가 자활근로 참여 신청을 한 사실이 없고 취업성공패키지에 참여하였을 뿐이므로, 피고가 발급한 2017. 1. 2.부터 2017. 6. 30.까지 원고의 자활근로참여를 확인하는 내용의 2019. 1. 17.자 자활근로참여 확인서는 무효’라고 주장하며 행정심판을 제기하였고, 서울특별시행정심판위원회는 2021. 4. 19. 원고의 위 청구를 각하하는 재결을 하였다. 위 재결서의 이유에는 “원고는 자활근로사업 참여에 따른 고용보험 피보험자격 취득·상실이력이 본인의 구직활동에 방해가 되고 있다고 주장하나, 원고가 2016년 기초생활보장법에 의해 자활사업 참여를 조건으로 하는 조건부 수급자로 결정된 점, 2017. 1. 2.~2017. 6. 30., 2018. 9. 10.~2019. 10. 16. 자활사업에 참여한 사실은 분명한 것으로 보이므로 원고의 주장은 인정될 수 없다”는 내용이 포함되었다.

판단

민원처리법 제34조 제1항은 행정기관의 장은 장기 미해결 민원, 반복 민원 및 다수인관련민원에 대한 해소·방지 대책(제1호), 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4호) 등을 심의하기 위하여 민원조정위원회를 설치·운영하여야 한다고 규정하고 있고, 민원처리법 시행령 제38조 제1항은 민원처리법 제34조 제1항 제4호의 ‘대통령령으로 정하는 사항’에 ‘민원의 종합적인 검토·조정 또는 종결처리 등을 위하여 그 기관의 장이 민원처리법 제34조 제1항에 따른 민원조정위원회의 회의에 부치는 사항(제4호)’을 포함하고 있다.

이 사건 민원조정위원회 위원장이 2021. 8. 11.경 원고에게 2021. 8. 18.자 민원조정위원회 개최를 알리며 참석을 통지하였고, 출석할 수 없는 경우에는 서면으로 의견서를 제출하거나 대리인을 지정하여 소명할 수 있음을 안내한 사실은 앞서 본 바와 같다. 또한 원고가 이 사건 민원조정위원회 측에 불출석 사유를 알리면서 민원조정위원회 개최를 연기할 것을 요청하였다고 인정할 만한 증거는 없다. 따라서 원고는 스스로 이 사건 민원조정위원회에 불출석하였고 서면 의견서를 제출하거나 대리인을 지정하여 소명하지도 않은 것일 뿐, 민원조정위원회에 관한 원고의 참여권 행사에 별다른 지장이 있었다고 보기 어렵다.

피고가 2016. 11. 15. 원고를 기초생활보장법 제9조 제5항에 따라 자활사업 참여를 조건으로 생계급여를 지급받는 기초생활보장 조건부수급자로 결정한 사실, 이에 따라 원고가 2017. 1. 2.부터 2017. 6. 30.까지 강남구청 사회복지과의 복지도우미 자활근로사업에 참여한 사실은 앞서 본 것과 같다. 따라서 위 기간 동안 원고는 고용보험법 제113조의2 제1항에 따라 고용보험법을 적용받는 근로자에 해당하므로 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 제5조 제1항에 따라 당연히 고용보험의 보험가입자가 된다. 원고는 이 사건 민원을 제기하면서 ‘복지도우미 자활근로사업 참여는 원고가 선택한 것이 아니라 담당 공무원의 과실’이라는 취지로 주장하였으나, 위 주장을 뒷받침할 만한 증거가 없다. 오히려 을 제11호증의 기재에 의하면 원고는 사전에 자립지원상담사와 지속적인 상담을 하여 자신이 복지도우미 자활근로사업에 참여하여 B동 주민센터의 복지도우미로 배치된다는 점을 충분히 알고 있었다고 보인다. 따라서 원고가 이 사건 고용보험 이력에 대한 삭제, 정정 등을 요청할 법률상 근거나 정당한 사유가 있다고 보기 어렵고, 앞서 본 바와 같이 피고는 이와 같은 취지로 원고의 이 사건 민원에 수차례 답변한 바 있다.

민원처리법 제23조 제1항은 ‘민원인이 동일한 내용의 민원(법정민원을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 정당한 사유 없이 3회 이상 반복하여 제출한 경우에는 2회 이상 그 처리결과를 통지하고, 그 후에 접수되는 민원에 대하여는 종결처리할 수 있다’고 규정하고 있고, 제3항은 ‘행정기관의 장은 제1항에 따른 동일한 내용의 민원인지 여부에 대하여는 해당 민원의 성격, 종전 민원과의 내용적 유사성ㆍ관련성 및 종전 민원과 동일한 답변을 할 수 밖에 없는 사정 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다’고 규정하고 있다. 한편 민원처리법 제2조 제1호 가목 1)은 법정민원을 ‘법령‧훈령‧예규‧고시‧자치법규 등에서 정한 일정 요건에 따라 인가‧허가‧승인‧특허‧면허 등을 신청하거나 장부‧대장 등에 등록‧등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원’으로 정의하고 있다.