서울행정법원 2023. 3. 16. 선고 2021구합78572 판결

피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 그 산하에 아래와 같은 시설을 운영하고 있다.

원고는 2016. 2. 1. 참가인 산하 중증장애인 거주시설인 'C'(이하 '이 사건 시설'이라 한다)에 물리치료사로 입사하였다.

원고는 2016. 12. 28. 피고에게 "이 사건 시설의 원장이 2015년 초부터 시설을 매각할 계획을 세우고 입주자를 줄이기 위해 장애인들을 불법으로 퇴소시키는 등 유기·학대하여 장애인복지법을 위반하였다"는 취지의 신고를 하였다(이하 '이 사건 신고'라 한다).

원고는 2020. 11. 17. 피고에게 "이 사건 시설이 자신을 부당해고, 부당 정직 처분을 하였고, 갑질, 시간외근무 금지, 감시, 물리치료 방해, 집단 따돌림을 하였다"는 내용으로 보호조치를 신청하였다(이하 '이 사건 제1보호신청'이라 한다).

이 사건 시설은 2021. 1. 18. '사업목적 완료에 따른 서비스 종료로 시설폐지'를 이유로 원고를 포함한 이 사건 시설의 직원들에게 권고사직을 제안하였고, 같은 날 권고사직을 거부한 원고에게 해고예고를 통보하였다.

원고는 해고예고를 통보받은 날인 2021. 1. 18. 피고에게 보호조치를 신청하였다(이하 '이 사건 제2보호신청'이라 하고, 위 보호신청들을 통틀어 '이 사건 보호조치 신청들'이라 한다).

참가인은 2021. 2. 18. 원고를 해고(이하 '이 사건 해고'라 한다)하고, 2021. 4. 30. 이 사건 시설을 폐지하였다.

피고는 2021. 8. 6. 이 사건 보호조치 신청들에 대하여 기각 결정을 하였다(이하 '이 사건 결정'이라 한다).

피고 주장의 요지

판단

공익신고자 보호법 제18조 제6호는 '국민권익위원회는 신청인이 다른 법령에 따른 구제절차를 신청한 경우 등에는 결정으로 신청인의 보호조치 신청을 각하할 수 있다'고 규정하여 각하 여부에 대한 재량을 부여하고 있으므로, 이 사건 보호조치들의 신청 등 공익신고자 보호법 소정의 구제절차와 다른 법령에 따른 구제절차의 중복 진행이 전면적으로 금지된다고 보기 어렵고, 일정한 경우 중복하여 진행될 여지가 있다.

한편 원고가 참가인을 상대로 이 사건 해고의 부당함을 다투면서 경기지방노동위원회에 부당해고 등 구제 신청을 하였으나, 2021. 6. 29. 기각된 사실, 원고는 이에 불복하여 중앙노동위원회에 재심을 신청하여 2021. 11. 4. 이 사건 해고가 부당해고에 해당한다는 재심판정을 받은 사실, 참가인이 중앙노동위원회위원장을 상대로 서울행정법원(2021구합89138호)에 부당해고구제심판판정 취소 등 청구 소송을 제기하여 위 사건이 이 사건 변론종결일 당시 심리 중에 있음은 갑 제15, 16호증, 을나 제1호증의 각 기재에 의하여 인정되거나 이 법원에 현저하므로, 위 해고가 부당하다는 점에 관하여 아직 확정되지 아니한 상태에서 원고가 이를 다투고 있는 이상 원고에게는 여전히 이 사건 해고에 대한 보호조치를 구할 소의 이익이 인정된다고 보아야 한다.

따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

원고의 주장 요지

절차적 위법

이 사건 결정은 이 사건 제2보호신청일(2021. 1. 18. 접수)을 기준으로 하더라도 90일이 훨씬 지난 2021. 8. 6.에 이루어져 공익신고자 보호법 시행령을 위반하였고, 피고는 결정이 지연되는 사유를 문서로 통보하지 않았다.

이 사건 결정을 내린 피고 위원 중 1인이 참가인과 매우 밀접한 관계에 있어 부적절하다.

피고는 이 사건 결정에 대하여 불복절차를 안내하지 않았다.

실체적 위법

관계 법령

인정사실

서울특별시는 2012년부터 장애인 거주시설의 탈시설화(주거 이전) 정책을 추진하였고, 2017. 12.경 제2차 장애인 거주시설 탈시설화 추진계획을 수립하였다. 참가인에 대해서는 인권침해가 있었다는 이유로 공익이사가 파견되었고, 서울특별시의 탈시설화 추진계획에 의해 거주시설 변환 시범 운영시설로 선정되었다.

참가인은 2019. 7. 11.부터 장애인 거주시설 및 직업재활시설 운영 이외에도 장애인 지원주택 입주자에게 주거 유지 지원서비스를 제공하는 장애인 지원주택 운영사업을 서울특별시로부터 위탁받아 수행하였다.

참가인은 2019. 5. 30. 임시이사회를 개최하여 이 사건 시설을 2019년 말까지, 'G'와 'E'을 2020년 말까지 폐지하기로 결의하였다.

참가인은 이 사건 시설을 폐지함에 따라 직원들에게 권고사직을 제안하거나 일부에 대해서는 다른 시설로 전보발령을 하였는데, 그 수락 여부 등 현황은 아래와 같다.

참가인이 2021. 1. 20. 서울특별시 양천구청에 제출한 이 사건 시설 폐지신고서에는 폐지사유로 '탈시설화 정책 추진결과로 거주 이용인이 지원주택 이주 및 산하 시설로 전원함에 따라 시설 운영 목적 달성, 2019. 5. 30. 참가인 이사회 C 폐지 결의 등'으로 기재되어 있다.

참가인은 2021. 2. 26. 원고에게 향후 채용수요 발생 시 우선 재고용을 위해 개인정보활용동의서 작성을 요청하였으나 원고는 이에 응하지 아니하였다.

참가인은 관할 관청에 '이 사건 시설에 남아 있던 입소 장애인 13명이 2021. 3. 8. 마지막으로 탈시설(주거 이전)을 완료하였다'고 보고하였다.

참가인은 장애인 거주시설을 운영하면서 정부 및 지방자치단체로부터 지원받는 지원금과 장애인 입소자(다만 국민기초생활보장법상의 수급자는 무료)로부터 매월 납부받는 입소금, 후원자로부터 받은 후원금 등을 시설 운영에 필요한 경비로 사용하여 왔다. 정부 및 지방자치단체가 인건비를 지원하는 기준인 '2021년 장애인 거주시설 인건비 지원 기준표'의 주요 내용은 다음과 같다.

참가인이 2020. 12.말 기준 정부 및 지방자치단체로부터 지원받은 지원금은 총 9,391,292,630원이고, 그 중 인건비는 7,747,001,807원으로 총 지원금 대비 인건비의 비율은 약 82.49%이다. 이 사건 시설에 한정할 경우 지원금은 총 2,246,262,000원이고, 그 중 인건비는 1,918,860,000원으로 총 지원금 대비 인건비의 비율은 약 82.32%이다.

참가인이 정부 및 지방자치단체로부터 받는 지원금 이외에 2020. 1.부터 2021. 9.까지 입소자로부터 받는 입소금과 후원자로부터 받은 후원금 현황은 아래와 같다.

참가인 산하 시설들의 직종별 고용 현황(2020. 12.말 혹은 2021. 10.말 기준)을 보면, 이 사건 시설에서는 물리치료사(원고의 직종이다), 작업치료사가 각 1명씩 근무하고 있었고, E은 작업치료사 1명, G는 물리치료사, 작업치료사 각 1명씩 근무하고 있었다.

참가인은 2019. 3. 11. 원고에게 허위사실을 유포하여 참가인 및 이 사건 시설에 대하여 명예훼손을 하였다는 이유로 '2019. 4. 11.자 해고'를 통보하였다.

원고는 피고에게는 보호조치를, 경기지방노동위원회에는 부당해고 및 부당노동행위 구제를 각 신청하였다.

피고는 2019. 9. 23. 원고가 공익신고자에 해당하고, 원고에 대한 해고 결정은 불이익조치에 해당된다는 점을 인정하여 위 해고를 취소한다는 결정을 하였다.

피고의 위 결정에 따라 원고는 2019. 10. 31. 이 사건 시설에 복직하였다.

참가인은 2020. 2. 12. 원고에 대하여 정직 1월의 징계처분을 하였고, 원고는 2020. 4. 10. 경기지방노동위원회에 부당해고 및 부당노동행위 구제신청을 하였는데, 경기지방노동위원회는 참가인이 행한 징계양정이 과해 부당하나, 부당노동행위에는 해당하지 않는다고 판정하였다.

원고가 참여한 '사회복지법인 B 비상대책위원회'는 2020. 9.경 서울특별시 양천구 청장을 상대로 서울행정법원(2020구합4178호)에 무연고발달장애인 집단퇴소허가처분취소 소송을 제기하였으나 2021. 6. 11. 각하 판결을 선고받았다.

원고는 참가인의 원고에 대한 해고 및 정직 1월의 징계처분이 각 불이익조치에 해당한다며 이 사건 시설의 원장 AO 등을 공익신고자보호법위반으로 고소하였다. 해고 부분에 대해 수사한 서울양천경찰서는 2021. 5. 7. 불송치(혐의없음) 결정을 하였고, 정직 1월의 징계처분에 대해 수사한 결과 이 사건 시설의 원장 등이 기소가 되었는데, 법원(인천지방법원 부천지원 2022고정172호)은 2023. 2. 2. 위 피고인들에 대하여 무죄를 선고하였고, 위 판결은 그 무렵 그대로 확정되었다.

절차적 위법 주장에 대한 판단

결정 지연 및 통보 누락의 위법 여부

공익신고자 보호법 시행령 제16조 제1항은 "위원회는 법 제17조 제1항에 따라 보호조치 신청을 받은 경우에는 그 신청을 접수한 날부터 60일 이내에 법 제20조 제1항에 따른 보호조치결정 및 같은 조 제2항에 따른 보호조치 권고를 하여야 한다. 다만, 필요한 경우에는 그 기간을 30일 이내에서 연장할 수 있다"고 정하고 있다. 이와 같이 보호조치 신청에 대한 처리기간을 정하는 것은 가능한 한 조속히 처리하도록 하기 위한 것으로, 처리기간에 관한 위 규정은 훈시규정에 불과할 뿐 강행규정이라고 해석할 근거가 없다. 나아가 보호조치 신청사건의 특성상 사실관계조사 및 소명자료 확보에 상당한 시일이 소요될 수 있음에 비추어 보더라도, 위 처리기간을 지나서 내려진 피고의 결정이 위법하다고 단정하기 어렵다.

또한 피고가 보호조치 결정에 관한 진행상황을 원고와 같은 신청인에게 문서로 고지할 의무가 있다고 인정할 근거도 없다.

따라서 처리기간을 지나 이 사건 결정을 하였다거나, 진행상황을 문서로 통보하지 않았더라도 그러한 사유만으로 이 사건 결정이 위법하게 된다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

공정을 기대하기 어려운 위원 참여의 위법 여부

부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제18조 제1항은 "위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원회, 제20조에 따른 소위원회 및 제21조에 따른 분과위원회의 심의ㆍ의결에서 제척된다"고 규정하고 있고, 그 사유로 위원이 당해 사안에 관하여 당사자이거나 공동권리자 또는 공동의무자인 경우(1호), 당해 사안의 당사자와 친족 관계에 있거나 있었던 경우(2호), 당해 사안에 관하여 증언, 감정, 법률자문 또는 손해사정을 한 경우(3호), 당해 사안에 대하여 감사, 수사 또는 조사에 관여한 사항(4호), 당해 사안에 관하여 당사자의 대리인으로 관여하거나 관여하였던 경우(5호)를 규정하고 있다. 그리고 같은 조 제2항은 "위원회, 제20조에 따른 소위원회 및 제21조에 따른 분과위원회의 심의ㆍ의결의 이해당사자는 위원에게 공정을 기대하기 어려운 특별한 사정이 있는 경우에는 기피신청을 할 수 있다"고 규정하고 있다.

원고가 언급한 AP 위원이 이 사건 결정을 함에 있어 위 규정에 따른 제척사유에 해당한다거나, 공정을 기대하기 어려운 특별한 사정이 있다고 볼만한 원고의 구체적인 주장ㆍ증명이 없으므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

불복절차를 안내하지 않은 위법 여부

행정절차법 제26조는 "행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다."라고 규정하고 있다. 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없으므로(대법원 2018. 2. 8. 선고 2017두66633 판결 등 참조), 설령 원고의 주장과 같이 피고가 이 사건 결정을 하면서 불복절차를 안내하지 않았다고 하더라도 원고가 제소기간 내에 이 사건 결정에 불복하고 이 사건 소를 제기하여 그 위법을 다투고 있는 이상 그러한 사정만으로 이 사건 결정이 위법하다고 할 수는 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

실체적 위법 주장에 대한 판단

이 사건 신고는 2016. 12.경에 이 사건 시설의 전 원장(AQ)을 상대로 한 것인데, 이 사건 해고는 그로부터 약 4년여가 지난 2021. 2.경에 이루어졌다. 그 사이에 참가인의 원고에 대한 해고, 징계처분과 피고에 의한 보호조치 결정이 있기는 하였으나, 이 사건 해고는 이 사건 시설의 폐지가 직접적인 원인으로 작용하였다.

참가인은 2019. 5.경 서울특별시의 '탈시설화 정책'에 따라 이 사건 시설의 폐지를 결정하였다는 점은 앞서 본 바와 같다. 원고의 이 사건 신고 내용에 의하더라도 이 사건 시설이 2015년부터 사업을 폐지할 계획을 세우고 중증장애인들을 퇴소시키는 것에 대하여 반대하는 것을 주된 내용으로 하고 있고, 원고는 이 사건 변론과정에서도 서울특별시의 '탈시설화 정책'의 문제점만을 호소하고 있을 뿐, 이 사건 해고와 이 사건 신고 사이의 인과관계의 추정이 번복된다는 피고의 주장에 대하여 구체적인 답변을 하지 않고 있다. 결국 원고의 이 사건 신고는 서울특별시의 정책이나 그에 따른 이 사건 시설의 운영방침에 관한 문제제기에서 비롯한 것으로 보일 뿐이다.

이 사건 시설 직원 30명 중 18명에 대해서는 권고사직이 이루어졌고, 2명은 스스로 사직하거나 계약이 종료되는 등 이 사건 시설이 폐지됨에 따라 다수의 직원들도 고용관계가 종료되었고, 원고를 비롯한 2명만이 권고사직을 수용하지 아니하여 해고되었다. 이 과정에서 참가인이 원고에게 향후 채용수요 발생 시 우선 재고용을 위해 개인정보활용동의서 작성을 요청하였으나 원고가 응하지 아니하였다.

한편, 참가인이 2021. 1. 6. 서울특별시와 체결한 장애인지원주택 사업 운영 협약서 제8조 제6항에 의하면 "참가인은 탈시설 계획에 의한 시설 폐지ㆍ․폐지 예정 시설, 폐지를 결의한 시설(법인)의 종사자를 고용승계 하여야 한다"고 규정하고 있고, 이 사건 시설 직원 중 8명에 대해서는 고용승계가 이루어져 다른 시설로 전보발령이 이루어졌던 것으로 보이기는 한다. 그러나 원고뿐만이 아니라 다수의 직원들이 참가인과의 고용관계가 종료되었는 데다 고용승계가 이루어진 직원들의 직종은 생활재활교사로, 운영비의 대부분을 정부 및 지방자치단체의 지원금으로 충당하는 이 사건 시설의 특성상 지원기준이 서로 다른 생활재활교사(중증․영유아장애인 현원 4.7명당 2명 등)와 원고와 같은 물리치료사(중증ㆍ지적장애ㆍ지체ㆍ영유아 장애인 현원 30인 이상 시설당 1명 이상)에게 동등한 기준에서 고용승계가 이루어져야 한다고 볼 수 없다. 이 경우 참가인 산하 다른 시설에 원고와 동일한 직종의 물리치료사가 과다하게 배치될 우려가 있을 뿐만 아니라, 이 사건 신고를 이유로 원고에 대해 고용을 유지하는 경우 권고사직을 당한 다른 직원과의 형평에도 반할 우려가 있다.

이 사건 시설의 원장 역시 2021. 4. 30. 시설폐지를 사유로 사직서를 제출하고 퇴사하였다는 점 역시 인과관계의 추정이 번복된다는 점을 뒷받침한다.

이 사건 신고와 이 사건 해고 사이의 인과관계 유무를 판단함에 있어 이 사건 해고가 근로기준법상 정당한 지 여부와 결론을 반드시 같이하여야 한다고 볼 수도 없다.