서울행정법원 2024. 9. 12. 선고 2021구합86597 판결

당사자의 지위

원고는 1993. 3. 16. 설립되어 B대학교와 C대학교를 설치·경영하는 학교법인이다.

피고 재단은 교육부장관으로부터 ‘대학혁신지원사업’(이하 ‘이 사건 제1사업’이라 한다), ‘전문대학 혁신지원사업’(이하 ‘이 사건 제2사업’이라 한다) 및 ‘사회맞춤형 산학협력 선도전문대학(LINC+) 육성사업’(이하 ‘이 사건 제3사업’이라 하고, 이 사건 제1, 2사업과 통틀어서는 ‘이 사건 각 사업’이라 한다)의 관리·운영을 위탁받은 전문기관이다.

대학 재정지원사업 수혜제한 기준 등

교육부는 대학 재정지원사업을 효율적으로 수행하기 위해 필요한 세부사항을 정한 ‘대학 재정지원사업 관리운영에 관한 규정’(2021. 2. 1. 교육부훈령 제366호)을 제정하였다[위와 같이 제정된 이후 2021. 7. 5. 교육부훈령 제381호로 개정된 ‘대학 재정지원사업 관리운영에 관한 규정’을 ‘이 사건 관리규정’이라 한다].

교육부는 2020. 3. 대학 재정지원사업에 대한 기본 절차를 제시하고 사업을 공정·투명하게 운영·관리하기 위하여 ‘재정지원사업 공정성·투명성 제고를 위한 공동 운영·관리 매뉴얼’을 제정하였다[위와 같이 제정된 이후 2021. 1. 1. 개정된 ‘재정지원사업 공정성·투명성 제고를 위한 공동 운영·관리 매뉴얼’(갑 제9호증)을 이하 ‘이 사건 매뉴얼’이라 한다].

이 사건 매뉴얼은 대학 재정지원사업의 주체별 역할에 관하여 다음과 같이 설명하고 있다.

이 사건 매뉴얼에 첨부된 대학 재정지원사업 수혜제한 기준(갑 제9호증 29면 이하, 이하 ‘수혜제한 기준’이라 한다)에서는, 부정·비리대학의 대학 재정지원사업 수혜제한을 위한 기본절차, 제한기간, 부정·비리 정도의 판단 방법, 수혜제한 정도 등에 대한 기준을 마련하고 있다. 수혜제한 기준에서는 수혜제한 조치의 기본절차에 관하여, 아래 그림과 같이 ⒜ 교육부가 별도 위원회(심의위원회)를 구성하여 대학의 부정·비리에 대해 이 사건 매뉴얼상 수혜제한 대상인지와 부정·비리의 정도를 결정하고, ⒝ 피고 재단과 같은 전문기관(위탁기관)이 검토대상이 되는 부정·비리 대학의 전체 명단 및 내용을 사업관리위원회 심의 안건으로 상정하며, ⒞ 사업관리위원회가 심의를 통해 부정·비리대학에 대한 수혜제한을 결정한 다음, ⒟ 교육부 및 전문기관(위탁기관)이 이에 따른 수혜제한 조치를 실시하도록 정하고 있다.

또한 수혜제한 기준은 부정·비리 대상을 감사원, 교육부 등에서 시행한 감사에서 부정·비리로 처분한 사항, 행정처분위원회에 의한 행정처분 및 형사법원에 의한 판결로 정하고 있다. 그중 감사처분의 경우 전·현직 임원, 총장 등 법인·대학의 주요 보직자를 상대로 중징계 이상의 신분상 조치 및 별도 조치를 중심으로 감사처분의 대상 및 정도에 따라 대학별 부정·비리 정도를 판단하여 수혜제한 수준을 결정한다. 형사판결의 경우, 대학을 대표하는 인사(감사처분대상자와 동일)가 부정·비리 혐의로 기소(다만, 사회적 파장이 큰 중대한 부정·비리의 경우 수사 개시 이후부터 적용 가능)되어 대학 내외에 부정적 영향이 큰 업무상 배임·횡령, 직권남용, 뇌물수수·공여 등의 위법행위로 대학 운영 관련 부정·비리 혐의가 상당히 의심되는 때에 형사판결 확정 전에는 검찰 기소 및 미확정 형사판결 등에 의해 인지된 부정·비리 혐의에 따라 판결 확정시 삭감 가능한 최대 사업비(대학 단위 40%, 사업단 단위 15%)에 대하여 집행정지 또는 지급정지를 선택적으로 할 수 있다.

감사처분 및 행정처분에 따른 부정·비리 정도는 수혜제한 기준에 명시된 아래 표를 참고하여 ’하‘, ‘중‘, 상’, ‘중대’로 구분하여 결정한다.

부정·비리 정도에 따른 수혜제한 수준은 수혜제한 기준에 명시된 아래 표를 바탕으로 재정지원 대상 대학이 신규선정 대상인지 또는 계속지원 대상인지에 따라 결정하도록 하고 있다.

이 사건 각 사업에 관한 협약 체결

이 사건 제1사업 관련

이 사건 제2사업 관련

이 사건 제3사업 관련

B대학교 및 C대학교에 대한 각 처분과 관련 수사 및 소송 경과 등

교육부의 종합감사

임원취임승인취소 처분

이 사건 감사처분 및 승인취소처분에 대한 행정사건 경과

원고는 이 사건 감사처분에 불복하여 2020. 6. 8. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하면서 2021. 3. 31. 위 처분에 대한 집행정지를 신청하였고, 2021. 4. 6. 행정심판 청구사건의 재결시까지 이 사건 감사처분의 집행을 정지하는 내용의 집행정지신청 인용 결정이 내려졌으나, 2022. 3. 8. 위 심판청구가 기각되었다.

원고, N, D은 이 사건 승인취소처분에 불복하여 2021. 2. 26. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하면서 2021. 3. 24. 위 처분에 대한 집행정지를 신청하였고, 2021. 4. 6. 행정심판 청구사건의 재결시까지 이 사건 승인취소처분의 집행을 정지하는 내용의 집행정지신청 인용 결정이 내려졌는데, 2022. 5. 3. 원고의 심판청구는 원고가 이 사건 승인취소처분의 상대방이 아니어서 청구인 적격이 없다는 이유로 각하되었고, N, D의 심판청구는 인용되었다(중앙행심 O, 이하 ‘관련 행정재결’이라 하고, 관련 행정판결과 통틀어서는 ‘관련 행정사건’이라 한다).

관련 형사사건 수사 경과

사업비 감액 통지 등

이 사건 제1사업 관련

이 사건 제2사업 관련

이 사건 제3사업 관련

원고의 주장

주위적으로, 이 사건 각 통지는 다음과 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

① 관련 행정사건에서 이 사건 감사처분 및 승인취소처분에 대하여 한 집행정지결정으로 인하여 위 각 처분의 효력이 정지된 상태에서 동일한 위반사항에 대하여 한 이 사건 각 통지는 위 집행정지결정의 기속력에 위배되는 중대·명백한 하자가 존재하고, ② 이 사건 감사처분 및 승인취소처분을 위법·부당하다는 이유로 취소한 관련 행정판결 및 행정재결이 확정되었으며, 관련 형사사건에서도 이 사건 감사처분과 관련한 고발 혐의에 대하여 모두 불기소처분이 확정되었는바, 이 사건 각 사업의 사업비를 감액할 수혜제한 사유가 존재하지 않는다.

설령 이와 달리 보더라도 이 사건 각 통지는 처분원인 사실의 실질에 비추어 원고에 대한 수혜제한을 통하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 원고, B대학교, C대학교 소속 구성원들의 이익이 지나치게 크므로, 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

예비적으로, 이 사건 각 통지의 처분성이 인정되지 않아 위 주위적 청구가 각하되는 경우를 대비하여, 이 사건 각 협약에 따라 원고에게 적법하게 배정된 사업비가 정당한 사유 없이 감액되었으므로 당사자소송으로 피고 재단에 대하여 이 사건 각 사업 관련 미지급(감액)된 사업비 합계 4,130,472,000원(= 이 사건 제1사업 관련 삭감액 1,972,200,000원<3> + 이 사건 제2사업 관련 삭감액 1,560,000,000원 + 이 사건 제3사업 관련 삭감액 598,272,000원) 및 이에 대한 지연손해금의 지급을 구한다.

주위적 청구(항고소송)에 관한 판단

피고 재단의 본안전항변 요지

판단

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결, 대법원 2011. 6. 10. 선고 2010두7321 판결 등 참조). 행정청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행한 것이 아니라 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행한 의사표시는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 보건대, 관계 규정의 내용, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 각 통지는 피고 재단이 원고와 대등한 지위에서 체결한 이 사건 각 협약 및 그 내용으로 포섭된 이 사건 각 계획과 이 사건 매뉴얼에서 정한 수혜제한 기준에 따라 사업비의 감액 사실을 통보한 것에 불과하고, 피고가 우월적 지위에서 일방적으로 행하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없으므로, 결국 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 각 통지가 행정처분에 해당함을 전제로 그 취소를 구하는 피고 재단에 대한 주위적 청구는 부적법하고, 이를 지적하는 피고 재단의 본안전항변은 이유 있다.

이 사건 각 협약은 교육부장관의 이 사건 각 사업에 관한 공고에 따라 사업신청서를 제출한 B대학교 및 C대학교 총장이 피고 재단 이사장과 체결한 공법상 계약이다. 그런데 국가나 교육부장관을 상대로 이 사건 각 사업의 시행 및 그 사업비의 지급을 신청할 수 있는 권리를 대학에 부여하거나 사업비의 환수 및 감액에 관한 규정을 두고 있는 법령은 없고, 교육부장관이 마련한 사업계획에 따라 비로소 일정한 대학에 대하여 재정지원을 할 수 있는 근거가 구체화된다. 또한 교육부장관이 시행한 이 사건 매뉴얼과 이 사건 각 계획은 사업비의 환수 및 감액에 관하여 정하고 있으나, 이는 법령에 구체적인 위임근거가 없어 법규명령으로서의 대외적 구속력을 가지지 아니하고, 다만 학교법인 등이 스스로 이 사건 각 사업에 관한 협약을 체결하는 경우 그 협약내용의 일부로서 계약적 구속력을 갖게 된다.

이처럼 이 사건 각 협약의 일부로 포섭되는 이 사건 각 계획에는 ‘사업대학의 부정·비리 사안이 발생한 경우 이 사건 매뉴얼에 따라 사업관리위원회의 심의를 거쳐 선청취소, 협약해지, 사업비 환수, 평가점수 감점, 사업비 집행·지급정지, 지원액 삭감 등의 제재 조치를 실시할 수 있다’거나 ‘대학의 부정·비리 발생 시 이 사건 매뉴얼에 따라 제재할 수 있다’는 내용이 포함되어 있다. 또한 이 사건 제1, 2협약 제11조 제2항은 ‘피고 재단 이사장은 이 사건 제1, 2사업과 직접적 관련이 없더라도 대학의 일정한 부정·비리 사안의 경우 이 사건 매뉴얼을 적용하여 조치할 수 있다’고 정하고 있고, 이 사건 각 협약 제6조는 ‘대학이 사업기간 동안 이 사건 제1, 2계획 등에서 정한 사업신청 적격 요건과 지원조건을 유지하여야 한다’고 정하고 있으며, 이 사건 제3협약 제11조는 ‘동 사업의 목적과 다르거나 부당하게 사업비를 집행한 사실이 드러날 경우, 사업비 회수 등 불이익 조치를 취할 수 있다’고 정하고 있다. 따라서 피고 재단 이사장이 원고에게 사업비 감액을 통보하였다면, 그 효력의 유무 및 범위는 이와 같은 이 사건 각 협약의 계약내용에 비추어 판단되어야 한다.

학교법인 등이 피고 재단 이사장의 사업비 삭감, 환수 등 통보에 따르지 않더라도 이를 체납처분의 예에 따라 징수하거나 공법상 제재를 가할 수 있는 법령상 근거가 없고, 이 사건 각 통지에는 ‘이의가 있는 경우 전자공문으로 제출하여 달라’는 취지의 기재만 있을 뿐 행정심판이나 행정소송과 같은 불복방법을 예정하고 있지도 않다.

예비적 청구(당사자소송)에 관한 판단

피고 재단의 본안전항변 요지

판단

공법상의 법률관계를 다투는 당사자소송은 행정소송법 제3조 제2호, 제39조에 따라 그 법률관계의 한쪽 당사자인 국가·공공단체 그 밖의 권리주체가 피고적격을 가진다(대법원 2000. 9. 8. 선고 99두2765 판결, 대법원 2001. 12. 11. 선고 2001두7794 판결 등 참조).

살피건대, 이 사건 각 협약 및 관련 규정들의 내용에 앞서 든 증거들, 을가 제14호증, 제1병합사건 을가 제7호증, 제2병합사건 을가 제5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 사정, 즉 ① 이 사건 각 사업은 대학(기관) 및 사업단을 대상으로 ‘국고지원금’을 사업비로 지급하는 재정적 지원 사업이고, 이 사건 각 계획은 교육부가 이 사건 각 사업을 총괄하고 피고 재단은 ‘사업위탁기관’의 지위에서 사업비 집행 등 사업 관리를 수행하도록 정하고 있는 점, ② 피고 재단이 이 사건 각 사업에 관하여 교육부와 체결한 각 위탁관리협약서에는 교육부장관이 피고 재단의 장에게 이 사건 각 사업 관리·운영 업무 수행에 소요되는 경비 및 사업지원과제를 주관하여 수행하는 대학이 사업 수행을 위하여 필요한 사업비를 지급하도록 정하고 있는 점, ③ 위 각 위탁관리협약서에 의하면 피고 재단은 사업비 사용실적 검토결과를 교육부장관에게 보고하여야 하고, 교육부장관은 이에 대하여 의견이 있는 경우 관련 금액 회수 등 필요한 조치를 즉시 취하여야 하며, 사업기간 종료 후에는 사업비 집행잔액 등을 교육부장관이 지정한 국고에 납입하여야 한다고 규정하고 있는 점 등을 종합하면, 피고 재단이 교육부장관으로부터 대학 재정지원사업의 사업비 집행·관리 업무를 위탁받는 등의 방법으로 이를 수행한다고 하더라도, 피고 재단이 이 사건 각 사업 관련 사업비를 감액하여 국고에 납입하는 것은 국가사무의 처리에 불과하여 이 사건 각 사업 관련 사업비의 귀속주체는 국가라고 봄이 타당하다.

원고의 주장

구체적 판단

이 사건 각 계획에는 이 사건 각 사업의 사업기간별 사업비 규모 총액이 정해져 있다. 이 사건 각 협약 제4조에 의하면, 피고 재단은 매년 정부 예산의 범위 내에서 이 사건 각 사업의 규모와 지급시기, 방식 등을 별도로 정하여 사업비를 지급하도록 되어 있고(제4조 본문), 다만, 사업기간 중 대학의 귀책사유에 따른 사업비 삭감 등이 있는 경우 당초 협약한 사업계획 이행에 소요되는 사업는 해당 대학에서 부담하도록 되어 있다(제4조 단서).

이에 따라 이 사건 각 사업의 사업비는 아래와 같이 피고 재단이 매년 결정하여 원고에 통보함으로써 확정되어 지급되었다가, 이 사건 각 통지에 따라 사후적으로 삭감되었다.

이 사건 제1사업의 경우, 2019년도의 사업비는 47억 7,900백만 원(2019. 1. 31.경 가배정액으로 안내된 금액이 그대로 확정된 것으로 보인다), 2020년도 사업비는 2020. 7. 9.경 56억 3,500만 원으로 통보되었고, 이후 확정된 사업비를 기준으로 2020. 3. 10., 2020. 6. 30., 2020. 12. 17. 총 3차례에 거쳐 사업비 53억 6,360만 원이 지급되었다. 그런데 피고 재단은 2021. 9. 15. 이 사건 제1통지로 위 2020년도 사업비 2중 40%에 해당하는 22억 5,400만 원을 사후적으로 감액하고 이를 2021년도 사업비에서 삭감(2020년 이미 감액한 2억 8,180만 원 제외)할 것임을 통보하였다. 이에 의하면, 피고 재단은 이미 확정되어 지급된 2020년도 사업비 일부를 사후적으로 삭감하되 그 구체적인 집행방식으로 2021년도 사업비를 일부 삭감하고 지급하는 방식을 택한 것으로 보인다.

이 사건 제2사업의 경우, 2020년도 사업비 예정액은 2020. 6. 24. 49억 4,700만 원으로 안내되었다가 2021. 1. 27. 부정·비리 사안 발생에 따른 지원금 감액 또는 사업비 잔여액 추가배분에 따라 최종 50억 2,300만 원으로 확정되었다. 위와 같이 확정된 2020년도 사업비는 2020. 4. 1., 2020. 4. 24., 2020. 6. 30., 2020. 8. 28., 2020. 10. 29., 2020. 12. 18., 20201. 2. 5. 총 7차례에 걸쳐 교부되었다. 그 후 피고 재단은 2021. 10. 22. 위 2020년도 사업비 최초 배분액인 49억 4,700만 원의 약 30%인 14억 8,400만 원 및 추가 배분액 7,600만 원의 합계인 15억 6,000만 원을 2021년도 사업비로부터 삭감하여 지급한다는 이 사건 제2통지를 하였다.

이 사건 제3사업의 경우, 2021. 3. 26.경 2021년도 사업비는 연차평가 실시 후 최종 확정될 예정으로 안내되었고, 2021. 5. 12.경 2021년도 사업비 확정액(19억 9,424만 원) 및 연차평가 결과가 통보되었으며, 피고 재단은 그 이후인 2021. 11. 24. 이 사건 제3통지로써 위 2021년도 사업비의 30%에 해당하는 598,272,000원을 감액한다는 통보를 하였다.

이에 대하여 피고 대한민국은 각 대학에서 발생한 부정·비리 사안을 반영하여 사업비를 삭감한 후 최종적으로 사업비가 지급될 때까지는 사업비의 ‘예정액’ 내지 ‘가 배정액’에 불과하므로, 이 사건 각 통지로써 삭감된 금액을 제외한 사업비를 원고에게 지급함으로써 피고 대한민국은 이 사건 각 협약에 따른 사업비 지급의무를 다하였다는 취지로 주장한다. 그러나 각 사업연도에 지급할 사업비가 사전에 확정되어 있지 않다면 총 사업비를 기준으로 일정 비율을 감액하거나 그 감액분을 차년도 사업비 총액에서 삭감하는 방식의 수혜제한은 상정할 수 없으므로, 위와 같은 주장은 받아들이기 어렵다.

나아가 관련 행정사건에서 이 사건 감사처분 및 승인취소처분이 모두 위법하다고 판단되어 취소된 사실은 앞서 본 바와 같다. 이에 의하면 B대학교 및 C대학교가 수혜제한 기준에서 정하는 ‘임원에 대한 임원취임승인취소’, ‘총장에 대한 중징계 요구’, ‘주요보직자에 대한 중징계 요구’ 나 ‘감사원 및 교육부 감사 별도조치(고발·수사 의뢰)에 따라 주요 보직자 이상에 대한 검찰의 기소’ 어느 경우에도 해당한다고 보기 어렵다. 이 사건 매뉴얼에서도 감사처분에 의한 수혜제한은 ‘중징계 이상 신분상 조치 요구 및 별도조치 중심으로 검토’하되 ‘별도조치’에 관하여는 ‘임원취임승인취소가 있는 경우’ 및 ‘고발·수사 의뢰에 대하여 검찰의 기소 처분이 있는 경우’에 수혜를 제한할 수 있다고 정하고 있다(갑 제9호증 제32면 참조).

이 사건 각 통지 당시를 기준으로 보더라도, 관련 행정사건에서의 집행정지결정으로 인해 위 각 처분의 효력이 정지된 상태에 있어 그 처분이 없었던 원래의 상태와 같은 상태에 있다고 보아야 하는바, 이에 따르면 B대학교 및 C대학교에 부정·비리가 존재한다고 평가할 수 있는 근거도 없게 된다고 봄이 타당하다. 만일 이와 같이 보지 않는다면, 원고가 이 사건 감사처분 및 승인취소처분의 당부를 관련 행정사건에서 다투고 있고 이에 대한 집행정지결정으로 처분의 효력이 정지된 상태임에도 원고에 대하여 실질적으로 그에 반하는 이행을 강제하는 것일 뿐만 아니라, 집행정지결정의 효력을 사실상 형해화하는 것이 된다.

소결론