서울행정법원 2023. 9. 6. 선고 2022구단65354 판결

원고는 2020. 4. 2. 피고에게 매출 감소를 이유로 근로자들에 대하여 휴업을 실시하고 휴업수당을 지급하겠다는 취지로 고용유지조치기간을 2020. 4. 3. ~ 2020. 4. 30.로 한 2020년 제1차 고용유지조치 휴업계획서를 제출하였고, 해당 서류에는 고용유지조치(휴업) 대상 근로자로 B, C, D 등 피고 소속 36명의 근로자가 포함되어 있었다.

원고는 2020. 7. 22. 피고에게 위 고용유지조치 휴업계획서와 같이 36명의 근로자에 대한 휴업을 실시하고 그에 따른 휴업수당을 지급하였다는 취지로 2020년 제1차(4월 분) 고용유지지원금(휴업) 신청을 하였고, 피고로부터 B, C과 관련한 지원금 1,820,000원(각 910,000원)을 포함하여 36명의 근로자에 대하여 합계 28,498,300원의 고용유지지원금(이하 '이 사건 지원금'이라 한다)을 지급받았다.<1>

그 후 원고 대표이사에 대한 고용유지지원금 편취 의혹 신고사건이 국민권익위원회에 접수되었고, 위 위원회는 해당 사건을 경찰청 및 고용노동부에 이첩하였으며, 고용노동부는 피고에게 해당 사건을 이첩하였다. 위 사건을 수사하게 된 서울 강남경찰서는 2021. 6. 3. 피고에게 이 사건 지원금을 지급과 관련한 고용보험법위반죄가 인정된다는 취지로 수사결과를 통지하였다.<2>

피고는 2021. 8. 30. '지원금 지급 제한, 반환명령 및 추가징수결정통지서'라는 제목으로 원고에게, '위장고용 및 피보험자 자격취득, 상실의 허위신고를 통한 장려금의 지급'을 사유로 하여, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받으려 하거나 지급받은 금액 28,498,300원 중 28,498,000원에 대한 반환 명령 결정(이하 '이 사건 반환처분'이라 한다), 2021. 8. 30. ~ 2022. 7. 29.까지 지원금 지급제한 결정(이하 '이 사건 지급제한처분'이라 한다), 위 28,498,300원의 2배에 해당하는 56,996,600원의 추가징수 결정(이하 '이 사건 추가징수처분'이라 하고 위 각 처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 통지하였다.

한편, 원고 대표이사는 원고의 직원 중 C, B, D의 권고사직과 관련하여 고용보험법 위반죄로 기소되었고, 서울중앙지방법원은 2022. 3. 24. '원고 대표이사가 2020. 7. 22.경 피고에게 2020. 4.경 원고의 직원 C, B을 권고사직하였으나 이를 숨기는 방법으로 고용유지지원금을 피고에게 거짓 신청하여 원고 명의 계좌로 2020. 4.분 고용유지지원금 28,498,300원을 지급 받았다.'는 취지의 범죄사실을 인정하면서 원고 대표이사를 벌금 300만 원에 처하는 유죄판결(서울중앙지방법원 2021고정1494)을 선고하였고(D를 권고사직하였다는 부분은 D의 사직이 자발적 의사에 기한 것이라는 취지에서 이유에서 무죄를 인정하였다), 그 무렵 위 판결은 확정되었다.

이 사건 각 처분에 공통되는 주장

이 사건 반환처분의 위법

이 사건 지급제한처분의 위법

이 사건 추가징수처분의 위법

이 사건 각 처분에 공통되는 주장 부분

행정재판에 있어서 형사재판에서 인정된 사실에 구속을 받는 것은 아니라 하더라도 이미 유죄로 확정된 관련 형사사건의 판결에서 인정된 사실은 유력한 증거자료가 되므로 행정재판에서 제출된 다른 증거에 비추어 형사판결의 사실인정을 받아들이기 어렵다고 볼 만한 특별한 사정이 없다면 이를 배척할 수 없다(대법원 1999. 11. 26. 선고 98두10424 판결).

앞서 본 관련 형사판결에 의하면, 원고 대표이사가 2020. 4.경 C, B을 권고사직하였음에도 이를 숨기고 2020. 7. 22.경 고용유지지원금을 거짓 신청하여 원고 명의 계좌로 28,498,300원을 지급받은 사실을 인정할 수 있고, 원고가 제출한 증거들을 모두 살펴보아도 위 형사판결의 사실인정 등을 받아들이기 어렵다고 볼만한 특별한 사정을 발견할 수 없다. 따라서 이와 전제를 달리하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

이 사건 반환처분의 위법 부분

고용보험법 제21조 제1항은 고용노동부장관은 경기의 변동, 산업구조의 변화 등에 따른 사업 규모의 축소, 사업의 폐업 또는 전환으로 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 근로자에 대한 휴업, 직업전환에 필요한 직업능력개발 훈련, 인력의 재배치 등을 실시하거나 그 밖에 근로자의 고용안정을 위한 조치를 하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업주에게 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있고, 고용보험법 시행령 제19조 제1항 본문은 고용노동부장관은 고용보험법 제21조 제1항의 규정에 의하여 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 그 사업에서 고용하여 피보험자격 취득 후 90일이 지난 피보험자에게 고용유지조치를 취하여 그 고용유지조치 기간과 이후 1개월 동안 고용조정으로 피보험자를 이직시키지 아니할 경우에는 고용유지지원금을 지급한다고 규정하고 있다. 이러한 고용유지지원금은 경기불황과 더불어 원자재의 부족, 생산량 · 수주량의 감소, 매출액 감소, 재고누적과 같은 경영위기 상황뿐만 아니라, 사업규모 축소, 경영합리화조치, 생산방식의 변경, 조직변경 등과 같은 요인으로 기업 내에 잉여 노동력이 발생하여 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 기왕에 고용된 근로자를 감축하지 아니하고, 근로자의 고용을 계속 유지시키기 위하여 휴업, 훈련, 휴직, 인력재배치 등의 고용유지조치를 취하는 경우 그 사업주를 지원하기 위하여 지급되는 금원으로서, 사업주의 경영부담을 완화시켜 주어 궁극적으로 근로자의 실직을 예방하는 역할을 하는 것이다. 이러한 고용유지지원금 제도의 의의에 비추어 볼 때, 고용보험법 시행령 제19조 제1항 본문 중 '고용조정으로 피보험자를 이직시키지 아니할 경우'에서 말하는 '피보험자'는 고용유지조치의 대상이 아닌 피보험자를 포함한 '당해 사업장'의 전체 피보험자를 의미하는 것이다(대법원 2005. 9. 29. 선고 2005두7723 판결 참조).

위 법리에 비추어 살피건대, 고용보험법 제21조 제1항, 고용보험법 시행령 제19조 제1항에서 정하는 고용유지지원금의 지급 대상은 '고용조정이 불가피하게 된 사업주가 그 사업에서 고용하여 피보험자격 취득 후 90일이 지난 피보험자에게 고용유지조치를 취하여 그 고용유지조치 기간과 이후 1개월 동안 고용조정으로 피보험자를 이직시키지 않은 경우'이고, 이직시키지 않아야 할 피보험자는 당해 사업장의 전체 피보험자를 의미한다고 할 것이므로, 고용유지조치 기간 중 이직시키지 않아야 할 근로자에는 원고의 근로자였던 C, B도 당연히 이에 포함된다. 그런데 원고는 고용유지조치 기간 중인 2020. 4.경 C, B에 대하여 권고사직을 하였다 할 것이므로, 원고는 이 사건 지원금의 지급 대상이 될 자격 또는 요건 자체를 갖추지 못하였으므로 이 사건 지원금의 지급 대상에서 제외된다. 그러므로 권고사직 사실을 숨기고 고용유지지원금을 신청하여 원고가 지급받은 이 사건 지원금은 당초부터 받을 수 없는 성질의 것이므로 그 전액이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 지원금이 된다. 그리고 이 부분에 관하여 실제 이행한 내용에 따라 고용유지지원금을 산정·지급하여야 한다는 취지의 원고 주장은 고용유지조치계획보다 미달하여 고용유지조치계획을 이행한 경우를 의미하는 것이고, 앞서 본 바와 같이 고용유지지원금 지급 대상 자체에 해당하지 아니한 경우에까지 그와 같이 볼 수 없으므로 이와 전제를 달리하는 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

이 사건 지급제한처분의 위법 부분

고용보험법 시행령 제56조 제2항 위반 주장

재량권 일탈·남용 주장

제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조).

위 인정 사실에 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정을 고려하여 보더라도 이 사건 지급제한처분이 의무위반의 내용에 비하여 너무 과중하여 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 것이라고 볼 수는 없으므로, 원고의 주장은 이유 없다.

고용보험법 제35조 제1항 및 제2항은 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용안정 · 직업능력개발 사업의 지원을 받은 자에게는 1년의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 지원금의 지급을 제한하고 있다. 고용보험법 제35조 제1항의 위임에 따른 고용보험법 시행령 제56조 제2항 및 [별표 2]는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 한 금액'을 기준으로 300만 원 미만의 경우 3개월, 300만 원 이상 500만 원 미만의 경우 6개월, 500만 원 이상 1,000만 원 미만의 경우 9개월, 1,000만 원 이상의 경우 12개월의 기간 동안 지원금의 지급을 제한하되, 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의1까지 감경할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 위와 같은 처분기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다고 보기는 어렵다.

이 사건 지급제한처분의 경우, 구 고용보험법 제56조 및 [별표 2]에 규정된 처분기준을 고려하여 처분 기간을 적용한 것으로 보이는바, 원고가 피고로부터 부정수급한 고용유지지원금은 12개월의 지급제한기간이 적용되는 기준액인 1,000만 원을 현저히 초과하므로, 그 위반의 정도가 가볍다고 볼 수 없다.

원고 대표이사는 고용유지조치 계획신고를 할 당시 사업주 권유 등으로 인위적인 감원이 있는 경우 지원금이 지급되지 않는다는 취지의 유의사항 안내문에 서명을 하였고, 고용유지지원금을 신청할 무렵에도 '고용유지조치 기간과 이후 1개월간 고용조정(해고, 권고사직 등)을 하지 않았다'는 항목에 체크를 하는 등 원고 대표이사가 이 사건 지원금을 신청할 무렵까지 원고의 행위가 위법한 행위에 해당할 수 있다는 점을 인식할 계기는 충분히 있었다고 보인다. 원고 대표이사는 범죄에 대한 고의 및 위법성이 인정되어 고용보험법위반죄로 벌금형의 유죄판결을 선고받기도 하였다. 이에 비추어 볼 때, 위와 같은 처분기준을 적용한 결과가 처분 사유인 이 사건 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인이유도 없다.

이 사건 추가징수처분의 위법 부분

고용보험법 제35조 제2항 위반 주장

재량권 일탈·남용 주장

고용보험법 제35조 제2항의 위임에 따른, 구 고용보험법 시행규칙(2020. 8. 28. 고용노동부령 제292호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 제1호<3>는 부정행위 적발일 전 최근 5년 동안 지급제한 또는 반환명령을 받은 횟수를 기준으로 그러한 횟수가 없는 경우에는 2배에 해당하는 추가징수처분을 하도록 규정되어 있고, 위와 같은 처분기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다고 볼 만한 합리적인 이유가 없다.

이 사건 추가징수처분은 이 사건 추가징수 처분 당시 위 처분기준에서 정한 가장 낮은 2배의 배율을 적용하여<4> 추가징수액을 산정한 것으로 근거 법령이 예정한 처분 중에서도 가벼운 처분에 해당하고, 구 고용보험법 시행규칙(2023. 6. 30. 고용노동부령 제386호로 개정되기 전의 것) 제78조 제2항에는 추가징수처분에 대한 임의적 면제 또는 감경의 근거가 될 사유가 규정되어 있으나, 원고는 이에 해당하지 않는다.

앞서 본 바와 같이 원고는 인위적인 감원 시에는 지원금이 지원되지 않는다는 안내를 받았고, 이 사건 지원금 신청 당시 권고사직이 없었다는 취지의 항목을 체크하여 서면을 제출하기도 하는 등 본인의 행위가 이 사건 지원금의 신청 요건에 들어맞는 행위인지 충분히 숙고할 기회가 있었다고 할 것임에도 이 사건 지원금을 신청하여 수령하였다.<5> 원고 대표이사는 범죄에 대한 고의 및 위법성이 인정되어 고용보험법위반죄로 벌금형의 유죄판결을 선고받기도 하였다.

고용유지지원금의 부정수급은 고용보험제도의 질서를 크게 해치고 고용보험재정의 부실을 초래하여 선량한 국민들에게 그 피해가 돌아갈 수 있으므로 제재의 필요성이 클 뿐만 아니라, 고용유지지원금은 실업의 예방, 고용의 촉진 등을 통하여 근로자의 생활안정과 구직 활동을 촉진함으로써 경제 · 사회 발전에 이바지한다는 정책상의 목적을 달성하기 위하여 근로자의 고용안정에 필요한 조치를 하는 사업주에게 특별히 지급되는 수익적인 급부이므로 부정한 방법으로 고용유지지원금 제도를 악용한 사업주의 위법행위를 근절하고 고용보험의 재정을 보호한다는 공익은 상당히 크고 중요하다. 반면, 이 사건 추가징수처분으로 인해 원고가 입게 되는 불이익은 기본적으로 금전적 손해에 그칠 뿐만 아니라 원고의 규모 및 그 부과금액을 고려할 때 이 사건 추가징수처분으로 인해 원고가 입게 되는 불이익이 회사의 존속 자체를 어렵게 하거나 불가능하게 할 규모라고 보이지는 않아 보인다.

원고가 직원들에게 실업급여에 상당한 위로금을 지급하였다고 하더라도 그것이 앞서 본 바와 같이 원고가 받을 자격이 없는 고용유지지원금을 받은 행위를 정당화할 것은 아니다.

소결