서울행정법원 2023. 5. 23. 선고 2022구합61427 판결

원고는 2016. 4. 27. 서울특별시 일원을 사업구역으로 하는 여객자동차운송사업 면허를 양수받아 현재까지 서울특별시에서 개인택시운송사업을 영위하는 사람이다.

피고는 2022. 1. 1. 여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항(서울특별시공고 제2021-3150호, 이하 개선명령 부분을 ‘이 사건 2022. 1. 1.자 개선명령’이라 한다)을 공고하였고, 원고는 2022년 1월경 해당 개선명령을 송달받았다.

위 개선명령 중에는 ‘개인택시 부제운행’이라는 제목으로 아래와 같이 개인택시 운송사업자가 준수해야 할 사항 등을 정하고 있다.

그런데 국토교통부는 2022. 11. 22. 피고에게 택시부제와 관련하여 다음과 같은 공문을 보냈다(수신자에는 피고 이외에 광역시장, 도지사 등이 포함되어 있다).

피고는 2022. 12. 29. 여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항(서울특별시공고 제2022-3450호, 해당 개선명령 부분을 이하 ‘이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령’이라고 한다)을 공고하고, 2023. 1. 1.부터 해당 개선명령을 시행하였다.

이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령 중에도 ‘개인택시 부제운행’이라는 제목으로 개인택시 운송사업자에게 일정한 준수사항을 부과하고 있는데(해당 제목 부분에 기재된 내용을 이하 ‘이 사건 택시부제’라 한다), 아래 단서 조항이 추가된 것 이외에는 이 사건 2022. 1. 1.자 개선명령에서 정한 ‘개인택시 부제운행’에 관한 내용과 모두 동일하다(해당 단서 조항을 이하 ‘이 사건 단서 조항’이라 한다).

피고는 현재 개인택시(개인택시운송사업의 운송수단이 되는 택시를 의미한다, 이하 같다)에 대한 택시부제의 시행을 해제한 상황이다.

피고는 이 사건 택시부제가 해제하였다고 진술하므로, 원고로서는 이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령의 취소를 구할 이익이 있는지 살펴볼 필요가 있다.

행정소송법 제12조는 ‘취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 처분 등의 효과가 기간의 경과, 처분 등의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분 등의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 또한 같다’라고 규정하고 있다. 행정소송법 제12조 제2문에서 정한 법률상 이익, 즉 행정처분을 다툴 협의의 소의 이익은 개별‧구체적 사정을 고려하여 판단하여야 한다. 행정처분의 무효 확인 또는 취소를 구하는 소가 제소 당시에는 소의 이익이 있어 적법하였는데, 소송계속 중 해당 행정처분이 기간의 경과 등으로 그 효과가 소멸한 때에 처분이 취소되어도 원상회복이 불가능하다고 보이는 경우라도, 무효 확인 또는 취소로써 회복할 수 있는 다른 권리나 이익이 남아 있거나 또는 그 행정처분과 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성이 있어 행정처분의 위법성 확인 내지 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요한 경우에는 행정의 적법성 확보와 그에 대한 사법통제, 국민의 권리구제 확대 등의 측면에서 예외적으로 그 처분의 취소를 구할 소의 이익을 인정할 수 있다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2020두30450 판결 등 참조).

앞에서 인정한 사실과 채택한 증거 및 을 제9, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 앞서 본 관계 법령 및 법리에 비추어 살펴보면, 원고에게 이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령의 취소를 구할 소의 이익이 인정된다.

앞에서 본 바와 같이 국토교통부는 2022. 11. 22. 피고에게 ‘택시제도 운영기준에 관한 업무처리기준요령’이 개정되어 개정된 훈령 제9조 제1항 단서에 따라 택시 승차난이 발생하는 지역은 택시부제를 적용하지 아니하고, 그와 같은 지역 중에는 서울특별시가 해당되어 위 개정 훈령의 시행일인 2022. 11. 22. 택시부제가 해제된다는 내용의 공문을 보냈다. 피고는 2022. 11. 23. C조합 이사장에게 위 훈령이 개정되었고, 향후 심의 결과에 따라 택시부제의 재도입 여부가 결정된다는 취지의 공문을 보냈다.

피고는 그로부터 약 1개월이 지난 후 이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령을 공고하였다. 그런데 해당 공고는 변경 전 개선명령인 이 사건 2022. 1. 1.자 개선명령과 동일하게 ‘개인택시 부제운행’이라는 표제 하에, 원고와 같은 개인택시운송사업자들이 준수해야 할 사항 등을 정하고 있고 이 사건 단서 조항 이외에는 내용이 모두 동일하다.

이 사건 단서 조항(앞에서 본 바와 같이 이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령에 포함된 부분)은 ‘승차난이 발생하는 지역’의 경우 택시부제가 적용되지 않는다는 취지의 내용을 새로이 정하고 있기는 하다. 그러나 위에서 본 바와 같이 개인택시운송사업자가 준수해야 할 사항 등 택시부제에 관한 전형적인 내용이 이 사건 단서 조항에 앞서서 주로 기재되어 있고, 전체적으로 보아 원칙적으로 택시부제는 시행되고 예외적으로 ‘승차난이 발생하는 지역’의 경우 택시부제가 해제된다는 내용으로 이해되는 점 등을 고려하면, 이 사건 단서 조항이 이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령에 포함되어 있다는 사정만으로, 택시부제가 현재뿐만 아니라 미래에도 해제 상태가 유지된다고 단정할 수 없다.

피고는 현재 택시부제를 시행하지 않고 있기는 하나, 택시부제 자체를 영구적으로 해제하였다고 보기는 어렵고, 추후 상황의 변동에 따라 택시부제를 시행할 여지도 있는 것으로 보인다(이러한 측면에서 이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령은 그 이전의 개선명령에서 규정하고 있었던 택시부제에 관한 내용을 동일하게 포함하고 있는 것으로 보이고, 2023. 5. 18. 내부적으로 ‘개인택시부제 운영 재도입 심의요청’에 관한 결재 문서를 작성하기도 한 것으로 보인다).

원고의 주장 요지

이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령은 침익적 처분인데 피고는 위와 같은 처분을 하기 위하여 거쳐야 할 행정절차법상 절차들을 거치지 아니하였다(이하 ‘원고의 주장 ①’이라 한다).

이 사건 택시부제는 비례원칙에 위배되어 원고가 가진 영업의 자유 등을 과도하게 침해하고 있다(이하 ‘원고의 주장 ②’라 한다).

이 사건 택시부제는 ‘개인택시와 법인택시(일반택시운송사업의 운송수단이 되는택시를 의미한다, 이하 같다)’, ‘개인택시와 개인택시 중 모범·대형·친환경택시’를 불합리하게 차별하고 있으므로 평등원칙에도 위반된다(이하 ‘원고의 주장 ③’이라 한다).

이 사건 택시부제에 포함된 이 사건 단서 조항(이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령에 포함된 것)은 사회통념상 그 내용 및 효력 발생 여부를 인식할 수 없을 정도로 불명확하다(이하 ‘원고의 주장 ④’라 한다).

관계 법령

인정사실

서울특별시의 택시부제는 1973년 제1차 석유파동 당시 유류 절감의 목적으로 최초에 실시되었고, 1973. 11. 14. 개인택시 10부제(9일 운행 후 1일 운휴), 법인택시 8부제(7일 운행 후 1일 운휴)의 형태로 도입되었다.

법인택시에 대하여 1975. 5. 1. 개인택시와 동일하게 10부제로 변경되었고, 개인택시는 1976. 4. 1. 15부제가 시행되었다가, 1978. 4. 1. 3부제로 변경되었다. 법인택시에 대한 택시부제는 1988. 12. 31. 폐지되었다.

이후에도 개인택시에 대하여만 3부제가 운영되었고, 2014. 8. 1.부터 개인택시 부제 내 일요일 및 둘째, 넷째 주 금요일에 정기적으로 쉬되 심야운행을 전담하는 ‘라조’를 추가하여 특별부제를 시행하였다(이 사건 택시부제의 ‘라조’에 관한 사항과는 내용이 다르다).

판단

원고의 주장 ①에 관한 판단

구 행정절차법(2022. 1. 11. 법률 제18478호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제20조는 제1항에서 ‘행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다. 처분기준을 변경하는 경우에도 또한 같다’라고 정하면서, 제2항에서 ‘제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다’라고 정하고 있다.

앞에서 인정한 사실과 채택한 증거 및 을 제2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정 즉, ① 개인택시의 경우 택시부제(3부제)가 1978년경 도입되어 약 40년 이상 유지되고 있는 제도였고 이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령의 택시부제에 관한 처분기준의 주된 내용은 이미 오래전부터 사실상 공표하고 있었던 것으로 보이는 점, ② 앞서 본 사정으로 볼 때 위 개선명령의 성질상 의견청취 등이 명백히 불필요하다고 인정할 만한 상당한 이유가 있고, 그 이전의 개선명령을 단순·반복하는 내용으로서 수범자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우에 해당하는 것으로 보이므로, 피고가 해당 개선명령을 하기 전 사전통지나 의견청취 절차를 반드시 거쳐야 한다고 단정하기 어려운 점, ③ 이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령에 처분의 근거로 ‘여객자동차 운수사업법 제23조’가 명시되었고 해당 개선명령의 수범자가 개인택시운송사업자들임을 고려할 때 처분의 이유제시를 할 때 해당 조문의 구체적인 항과호를 제시하지 아니하였다고 하더라도 위법하다고 보기 어려운 점, ④ 앞에서 본 사정에 더하여 피고가 ‘서울특별시 택시정책과’로 표시하여 위 개선명령을 원고에게 송달한 점을 고려하면, 피고 담당자의 소속·성명 및 연락처가 제대로 기재하지 않았다는 이유만으로 위 개선명령이 위법에 이른다고 보기 어려운 점, ⑤ 구 행정절차법 제26조에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없는 점(대법원 2016. 4. 29. 선고 2014두3631 판결 등 참조) 등을 고려할 때, 이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령에 행정절차법상의 규정을 위반한 절차적 위법이 있다고 보기 어렵다. 원고의 주장 ①은 받아들이기 어렵다.

원고의 주장 ②에 관한 판단

여객자동차 운수사업법은 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하는 것을 목적으로 하고 있다(같은 법 제1조). 같은 법 제23조 제1항은 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 그중 제9호는 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치를 들고 있다.

앞에서 인정한 사실과 채택한 증거 및 을 제7, 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 앞서 본 관계 법령에 비추어 살펴보면, 피고가 개인택시기사들의 영업의 자유 등을 침해하거나 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈․남용한 처분이라 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 주장 ② 역시 받아들이기 어렵다.

피고는 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하기 위한 여객자동차 운수사업법의 입법목적을 달성하기 위하여 여객자동차 운수사업법 제23조 제1항 제9호에 근거하여 택시부제를 시행하는 것이다.

택시부제는 운전자 피로를 방지하고 시간대별 택시 공급을 조절함으로써 시민들이 안전하고 편리하게 택시를 이용할 수 있도록 하는 제도이다. 서울특별시 개인택시 운수종사자의 연령별 분포를 보면 60세 이상의 고령 운전자가 상당수를 차지하고 있고 이런 개인택시 고령화 추세로 운전에 부담이 적은 낮 시간대 운행률은 높다. 반면 고령층 운전자의 심야시간대 운행 기피 현상으로 승차난이 심화되는 심야시간대(22:00~02:00)에는 운행률이 현저하게 떨어지는 상황이다. 이 사건 택시부제는 운수종사자들이 심야시간대에 운전을 할 수 있도록 하는 내용(정상운행시간을 19:00~24:00까지 한다든지, 익일 운휴차량은 익일 04:00까지 연장하여 운행할 수 있다든가, 금요일 이외의 요일은 택시부제를 유지하면서 매주 금요일 23시부터 익일 04시까지는 택시부제를 해제하는 내용 등이 있다)이 있으므로, 위 택시부제를 해제하는 경우, 야간시간대의 택시 공급과 낮 시간대의 택시 공급의 편차가 더욱 커질 수 있다.

2000년대 이후 자가용 자동차 증가 등으로 인해 택시의 수요는 지속적으로 감소하는 반면에 택시는 면허제의 특성상 과잉공급이 있는 상태이다. 택시운송사업의 발전에 관한 법률 제9조에 따라 서울특별시장은 5년마다 택시의 적정 공급 규모에 관한 실태조사를 실시하는데, 2019년 12월경 조사에 따르면 현재 택시면허 공급과잉 규모는 11,678대로 산정되었고, 이런 문제를 해결하기 위한 정책수단이 필요한 상황인데, 택시부제는 택시의 수요와 공급을 조절하여 면허의 과잉공급으로 인한 과도한 경쟁의 폐해를 막기 위한 제도이므로 위와 같은 문제를 완화하는 데 도움이 되는 수단이다. 다른 해소 방안으로 택시 감차에 대하여 보상을 하는 제도를 생각할 수 있으나, 이 경우 택시업계는 국비 보조를 원하고 있는 것으로 보여 예산상의 제약으로 인하여 위 보상 제도는 시행하기 쉽지 않은 측면이 있어서 택시부제를 폐지하고 감차 제도로 과잉 공급된 택시 대수를 조절하는 것은 현실적으로 어려워 보인다.

이 사건 택시부제가 추후 시행되는 경우 원고를 포함한 피고의 관할구역 내 개인택시운송사업자들의 운송수입 감소로 영업의 자유에 제한이 있게 된다는 점을 고려하더라도, 장·단기적으로 적정한 교통정책을 수립하고, 택시부제의 완전한 해제가 초래할 수 있는 운행질서의 혼란을 방지할 공익상의 필요가 더 크다고 보인다.

이 사건 2022. 12. 29.자 개선명령은 ‘서울특별시장은 특정시간, 특정시간대 등 택시수급 부족을 해소하기 위하여 한시적으로 부제를 해제하거나, 의무운행 시간을 별도로 지정할 수 있다’고 하거나 ‘국토교통부 훈령 (중략) “승차난이 발생하는 지역”으로 지정되어 부제가 해제된 경우는 “개인택시 부제운행”은 적용하지 아니한다’고 하고 있어서, 택시부제가 잠정적으로 해제될 수 있는 경우를 예정에 두고 있고, 실제로 이 사건에서 현재 서울특별시의 택시부제가 해제된 상태이기 때문에 개인택시운송사업자들은 택시부제의 제한 없이 영업을 하고 있는 점을 미루어 볼 때, 위 개선명령은 여건에 따라 택시부제를 탄력적으로 적용할 수 있는 것을 전제로 하고 있으므로, 이러한 측면에서 해당 개선명령은 비례원칙을 벗어나지 않았다고 볼 여지가 더 크다.

원고의 주장 ③에 관한 판단

개인택시를 운전하는 사람은 운송사업자이면서 사업자가 직접 운전도 하는 운수종사자로서 이중적인 지위를 갖고 있다. 반면 법인택시의 경우에는 운송사업자와 운수종사자가 구분되어 있다. 이에 따라 법인택시운전자는 여객자동차 운수사업법 외에 근로조건에 관하여 근로기준법 등의 적용을 받지만, 개인택시의 경우 근로기준법상 1일 근무시간의 제약을 받지 않아 근무시간이 자유롭다. 개인택시를 운전하는 사람에 대하여는 법인택시를 운전하는 사람과 달리 운전자의 과로방지를 위한 별도의 조치도 필요한 측면이 있다.

2019년을 기준으로 서울특별시의 경우 개인택시는 심야 시간 가동대수가 현저히 적어져서 주로 07:00~24:00 사이에 운행이 되고 있다. 반면 법인택시의 경우 오전, 오후 교대근무의 특성을 반영하고 있고, 오후 8시부터 익일 오전 3시까지 시간당 평균 약 11,000대가 운행하여서 일 평균 총 운행 대수의 60% 이상이 해당 시간에 운행했던 것으로 보인다(을 제2호증, 서울특별시 택시 가동률 부분 참조). 따라서 법인택시의 경우 개인택시와 달리 택시부제운영이 불필요한 측면이 존재한다.

법인택시는 지난 10년이 넘는 기간 동안 운수종사자 숫자가 지속적으로 감소하고 있다. 이러한 상황에서 법인택시에 부제를 적용하면 법인택시 운수종사자들의 운송수입이 감소하게 되고 이에 따라 더 많은 운수종사자가 이탈할 수 있으며, 이는 자칫 일반택시운송사업자들에게 경영상 위기를 초래하여 전체 택시운송 체계에 혼란이 발생할 수 있다.

서울특별시장은 1978년 이래 수십 년간 개인택시 3부제를 운영해 왔고 이를 토대로 개인택시 운송사업면허의 수를 조절해 온 점, 개인택시 운송사업면허는 상당한 가치로 평가되어 거래되고 있는 점, 지방자치단체마다 교통 여건이 다르고 혼잡한 서울특별시의 교통 여건을 감안하면 서울특별시장이 다른 지방자치단체장과는 달리 법인 택시에 관하여 부제를 시행하지 않고 있다 하더라도 합리적인 차별의 이유가 있다고 보인다.

또한 개인택시 중 모범택시, 대형택시, 친환경택시의 경우, 서비스 수준 및 품질, 택시요금의 구조, 친환경 연료를 장려하고 환경오염을 줄이고자 하는 정책적 목적 등을 고려하여, 해당 택시에 대하여는 택시부제를 적용하지 않는 것으로 보이므로, 위와 같이 택시부제를 달리 적용하는 것이 형평에 반한다고 보기는 어렵다.

원고의 주장 ④에 관한 판단

관련 법리

구체적 판단

여객자동차운송사업은 공중의 편의와 복리를 위하여 긴요한 것이면서도 동시에 그 운행에 따라서는 위험성과 공익에 해로운 상황이 늘 따르는 영역이고 그러한 상황은 시간과 장소에 따라 다양하여 시의적절하게 규제하여야 할 필요성이 크기 때문에 이를 미리 법률에 구체적으로 명확하게 다 규정하기란 실제에 있어서는 전문성․기술성․시의성에 비추어 어려운 작업이다.

이 사건 단서 조항의 적용을 받는 사람들은 일반 국민들이 아닌 여객자동차운송사업 종사자들인바, 개인택시운송사업자 등은 건설교통부장관의 면허나 등록을 받게 되어 있으므로 사업면허를 받았거나 사업등록을 한 운송사업 종사자들로서는 이 사건 쟁점조항에서 말하는 ‘승차난이 발생하는 지역’을 예측하기 용이한 지위에 있다.

택시부제는 차량정비 및 운전자의 과로를 방지하고, 수요와 공급 사이의 균형을 조절하기 위한 것이므로, 제도의 본질상 ‘승차난이 발생하는 지역’의 경우 ‘공급’을 보강하기 위하여 부제를 잠정해제하는 것과 같이 택시부제가 탄력적으로 적용될 수 있음을 예상할 수 있다.