서울행정법원 2024. 1. 18. 선고 2022구합61663 판결

원고는 1973. 7. 20. 대한민국의 교육이념과 건학정신에 입각하여 중등교육 및 전문 직업인에게 필요한 기술에 관한 전문교육과 국가사회발전에 필요한 고등교육을 실시함을 목적으로 설립되었고, 위 목적을 달성하기 위하여 그 산하에 고등교육법 제2조 제1호에 해당하는 대학인 D대학교를 설치·경영하고 있다.

피고는 2021. 7. 5.부터 2021. 7. 16.까지 원고 및 D대학교에 대한 종합감사를 실시하였다.

피고는 2022. 2. 11. 원고에게 종합감사 결과 처분 통보를 하였는데, 아래와 같은 각 처분사유와 관련하여 별지1 목록 기재 각 처분과 같은 조치를 이행하고 그 결과를 제출할 것을 요구하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지2 기재와 같다.

원고 주장의 요지

처분사유 부존재

제1처분사유(연구년제 교수 급여 삭감 부적정) D대학교 총장은 교수연구년제규정 제14조 제2항에 따라 교원역량강화연구년제 시행지침을 정하여 공지하는데, 위 시행지침 제6의 다, (1)에 의하면, 연구년제 적용기간 동안 책정된 연봉으로부터 학사지도비와 급량·교통비, 책임시수에 준한 대체강사료 상당액을 제외한 보수 전액을 지급하도록 규정하였고, 나아가 D대학교는 교원역량강화연구년제를 실시하는 과정에서 공지사항, 교원역량강화연구년제 시행 공문, 교원역량강화연구년제 신청서, 교원역량강화연구년제 실시 대상자 선정 공문 등에다가 위 시행지침에서 정한 처우를 명시하였는바, 교원역량강화연구년제 실시 대상 교원은 위와 같은 보수기준을 수용하여 책임시수에 준한 대체(초과)강사료 상당액을 제외한 보수를 지급받았던 것이다. 따라서 D대학교가 연구년제 교수에게 책임시수 면제에 따라 필요한 강사료를 제외하고 보수를 지급하였더라도, 이를 부적정한 급여 삭감이라 할 수는 없으므로, 이 부분 처분사유는 인정되지 아니하여 위법하거나 부당하다.

제2-1처분사유(학습자 모집 및 수당 지급 부당) D대학교 평생교육대학 원격평생교육원(이하 ‘이 사건 교육원’이라 한다)은 홍보요원들과 정식으로 계약을 체결하여 학습자 모집 및 홍보 업무를 담당하도록 한 것인바, 위 홍보요원들은 이 사건 교육원 소속 정식 계약직원으로서 업무계약서에서 정한 바에 따라 이 사건 교육원의 본연의 업무 중 일부인 학습자 모집 행위를 수행한 것이므로, 이 사건 교육원은 직접 학습자를 모집하였을 뿐, 평가인정 학습과정 운영에 관한 규정 등을 위반해 다른 교육훈련기관과 연계하여 공동으로 학습자를 모집하거나 대행업체와 연계하여 모집하였다고는 볼 수 없다. 또한 이 사건 교육원은 사전에 업무계약서에서 정한 내용대로 홍보요원들에게 그 실적에 따라 일정한 금액을 성과급으로 지급하였고, 기본급이나 고정급이 없다고 하더라도 근로의 대가로서 지급된 이상 임금의 성격을 부정할 수는 없으므로, 이를 두고 객관적인 기준도 없이 모집수당을 지급하였다고 할 수도 없다. 따라서 이 부분 처분사유도 존재하지 아니하여 위법하거나 부당하다.

제2-2처분사유(타 교육훈련기관 학습과정 등록 유도·연계) 평가인정 학습과정 운영지침에서 규정한 문언이나 그 취지에 의하면, 교육훈련기관은 학습자 모집 시에 그 모집요강이나 내용, 안내사항 등에 특정 다른 교육훈련기관(학습과정 포함)을 명시하여 안내할 수 없다는 것이지, 학습자 모집과 전혀 다른 사유 내지 시기에는 얼마든지 특정 다른 교육훈련기관을 안내하는 것도 허용된다고 봄이 상당하다. 그런데 이 사건 교육원은, 이미 소정의 과정을 수료하고 이수제한 학점을 초과해 더 이상 이 사건 교육원에서는 수강할 수 없는 학습자들을 대상으로 그 문의나 요청에 따라 다른 교육훈련기관이나 학습과정을 안내하는 내용의 문자를 보낸 것뿐인바, 이는 학습자들에게 계속적으로 학습권을 보장하고 적절한 교육서비스를 제공한 것이지, 부당하게 다른 교육훈련기관이나 학습과정을 등록하도록 유도·연계한 것이라고 볼 수는 없으므로, 이 부분 처분사유도 인정되지 아니하여 위법하거나 부당하다.

제2-3처분사유(학사관리시스템 공동사용 및 개인정보 보안관리 부당

재량권 일탈·남용(별지1 목록 연번 34-1 기재 원격교육원 학습자 모집 부당 등 지적사항에 대한 통보처분 부분) 이 사건 처분 중 별지1 목록 연번 34-1 기재 원격교육원 학습자 모집 부당 등 지적사항에 대한 통보처분 부분에는 D대학교 총장 및 이 사건 교육원장에 대한 중징계의 조치사항이 포함되어 있는데, 이 사건 교육원의 학습자 모집 및 홍보 활동 등의 업무는 이 사건 교육원이 전적으로 담당하는 것이고, 평생교육대학장이나 D대학교 총장은 구체적인 업무사항이나 업무내용에 대하여 관여하거나 지시할 수 있는 지위에 있지 않을뿐더러 실제로도 직접 관여하거나 지시한 바가 전혀 없다. 여기에다가 이 사건 교육원의 현 원장은 보직 발령일자가 최근이어서 처분사유에 해당하는 업무에 관여한 기간이 비교적 짧은 점 등을 보태어 보면, D대학교 총장 및 이 사건 교육원장에 대한 중징계 조치를 요구하는 것은 지나치게 무거운 처분이므로 비례원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

판단

처분사유 부존재 주장에 관하여

제1처분사유의 경우

관련 규정 및 법리

D대학교의 구 교수연구년제규정(2021. 1. 1. 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제7조 제2항은 ‘연구년 기간 동안 보수는 학사지도비와 급량교통비를 제외한 보수 전액을 지급받는다.’라고 정하였는데, 위 규정 제14조 제2항에 의하여 총장이 따로 정해 공지한 교원역량강화연구년제 시행지침(2015. 10. 1.자) 제6의 다.는 ‘본 연구년제를 적용받는 기간동안 보수는 다음과 같이 지급한다.’라고 하면서, (1)항에서 ‘본 연구년제 적용기간 동안 책정된 연봉으로부터 학사지도비와 급량·교통비, 책임시수에 준한 대체강사료 상당액을 제외한 보수 전액을 지급한다.’라고 규정하였다.

원고 정관 제45조 및 제68조의 규정에 의하여 D대학교 교직원 보수에 관하여 필요한 사항을 규정한 보수규정은 제2조 제1항에서 ‘교직원의 보수는 다른 법령에 규정된 것을 제외하고는 이 규정에 의한다.’, 제3조 제1호에서 ‘보수라 함은 봉급과 기타 각종 수당을 합산한 금액을 말한다.’라고 각 규정하였고, 제2장 봉급 부분에서 교직원의 봉급월액은 [별표 1](교원 봉급표), [별표 2](직원 봉급표)를 적용하여 지급한다(제6조)고 정하는 한편, 제3장 수당 부분에서 기말수당, 정근수당, 정근수당가산금, 가족수당, 자녀학비보조수당, 관리업무수당 등, 제4장 복리후생비 부분에서는 가계지원비, 정액급량비 및 교통비, 효도휴가비 등, 제5장 연구비 및 기타 수당 부분에서는 연구비 및 직급보조비, 직잭 및 직책보조수당, 특별상여금, 학사지도비, 업무보조수당 등에 대하여 각 정하고 있다.

한편, D대학교 강사료지급규정은 제9조 제1항에서 ‘강사료(대학원 포함)의 지급기준액은 총장이 따로 정한다.’라고 하면서, 제8조 제1호가 강사료는 주단위로 시간을 계산하여 4주를 묶어 월 단위로 통산하는 방법으로 계산한다고 정하였고, 제3조 제2항에서 ‘전임교원의 주당 책임시수는 10시간으로 한다. 단, 시수는 학점으로 산정함을 원칙으로 한다.’라고 규정하는 한편, 같은 조 제4항은 ‘책임시수를 미달할 경우에는 미달되는 시수만큼 강사의 강의시수 강사료 지급기준액에 상당하는 금액으로 환산하여 다음 학기 급여에서 환수한다. 단, 신규임용 첫 학기 또는 부득이한 사유로 책임시수를 미달할 경우에는 예외로 할 수 있다.’라고 정하였다.

취업규칙의 작성·변경에 관한 권한은 원칙적으로 사용자에게 있으므로 사용자는 그 의사에 따라서 취업규칙을 작성·변경할 수 있고, 다만 취업규칙의 변경에 의하여 기존 근로조건의 내용을 일방적으로 근로자에게 불이익하게 변경하려면 종전 취업규칙의 적용을 받고 있던 근로자 집단의 집단적 의사결정방법에 의한 동의를 요하는 것인바, 그 동의방법은 근로자 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합의, 그와 같은 노동조합이 없는 경우에는 근로자들의 회의방식에 의한 과반수의 동의가 있어야 하고, 여기서 말하는 근로자의 과반수라 함은 기존 취업규칙의 적용을 받는 근로자 집단의 과반수를 뜻하며(대법원 2009. 11. 12. 선고 2009다49377 판결 등 참조), 이러한 동의가 없는 한 취업규칙의 변경은 효력이 없고, 이는 그러한 취업규칙의 변경에 대하여 개인적으로 동의한 근로자에 대하여도 마찬가지이다(대법원 2003. 11. 28. 선고 2001다4750 판결 등 참조).

한편, 사용자가 취업규칙을 근로자에게 불리하게 변경하면서 근로자의 집단적 의사결정방법에 따른 동의를 받지 못한 경우, 노동조합이나 근로자들이 집단적 동의권을 남용하였다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 해당 취업규칙의 작성 또는 변경에 사회통념상 합리성이 있다는 이유만으로 그 유효성을 인정할 수는 없다{대법원 2023. 5. 11. 선고 2017다35588, 2017다35595(병합) 전원합의체 판결 참조}. (2) 구체적 판단 이 사건을 살피건대, 갑 제2 내지 9, 24, 25, 27호증(가지번호 있는 증거들은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하면, 원고가 아래 표 기재와 같이 교수연구년제 실시 대상자로 선정된 교원들에게 강사료를 지급하지 아니한 것은, 상위 규정의 위임 범위를 초과할뿐더러, 집단적 동의를 얻지 못한 취업규칙으로서 무효인 교원역량강화연구년제 시행지침 등에 근거하여 위법하므로, 제1처분사유는 인정되고, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

취업규칙이란 근로자에 대한 근로조건과 복무규율에 관한 기준을 집단적이고 통일적으로 설정하기 위하여 사용자가 일방적으로 작성한 준칙으로서 그 명칭은 불문하고(대법원 1998. 11. 27. 선고 97누14132 판결 등 참조), 다만, 반드시 사업장 내의 근로자 전체에게 일제히 적용되도록 작성되어야 하는 것은 아니며 사업장 내의 근로자가 그 근무형태 또는 대우 등을 달리하는 여러 집단으로 나뉘는 경우에는 각 집단의 근로자들을 적용대상으로 하는 취업규칙을 별개로 작성할 수도 있는바(대법원 2007. 9. 6. 선고 2006다83246 판결 등 참조), D대학교의 구 교수연구년제규정과 그 세부 운영내역을 정한 교원역량강화연구년제 시행지침, 그리고 D대학교 교직원들의 보수에 관한 보수규정 및 강사료지급규정 등은 근로조건 중에서도 가장 중요한 기본적인 조건인 근로의 대가로서의 임금, 즉 보수에 관한 내용을 포함하여 여러 근로조건과 복무규율에 관한 기준을 설정하고 있으므로, 모두 취업규칙에 해당한다고 보아야 하고, 교수연구년제가 일정한 자격을 갖춘 교원만을 대상으로 한다거나 혹은 임용권자인 D대학교가 별도의 심사과정을 거쳐 교원역량강화연구년제 시행 대상자를 선정한다는 사정만으로는 구 교수연구년제규정 및 교원역량강화연구년제 시행지침의 법적 성질을 위와 달리 판단하기 부족하다.

D대학교의 보수규정은 봉급과 기타 각종 수당을 합산한 금액을 보수로 정의하면서도, 위 규정 이외에 다른 법령의 규정에 의한 각종 부가급여의 가능성도 배제하지 아니하였는바, 강사료지급규정의 목적과 규정취지, 지급기준액과 그 계산 및 지급방법 등에 비추어 D대학교의 전임교원 등에게 지급되는 강사료도 보수에 포함된다고 해석함이 상당하다.

구 교수연구년제규정은 D대학교 총장에게 교수연구년제에 대한 세부 운영내역을 교원역량강화연구년제 시행지침으로 정하도록 하였으므로, 구 교수연구년제 규정이 교원역량강화연구년제 시행지침보다 그 효력 상 상위의 규정이라고 볼 수 있는데, 구 교수연구년제규정은 연구년제 적용을 받는 교원에게 지급할 보수에 관하여 ‘학사지도비와 급량교통비를 제외한 보수 전액’이라고 규정하였음에도, 이에 더하여 교원역량강화연구년제 시행지침이 ‘책임시수에 준한 대체강사료 상당액’까지 제외할 수 있도록 규정한 것은 교수연구년제 시행 대상자에게 불리한 내용을 추가한 것으로서 상위 규정으로부터 위임받은 범위를 초과할 뿐만 아니라, 근로조건이나 복무규율에 관한 교원의 기득의 권리 내지 이익을 박탈하고 저하된 근로조건을 일방적으로 부과하는 것이어서, 원고가 주장하는 교수연구년제의 제도적 취지라든가 대체강사의 채용에 소요되는 비용 등을 모두 고려하더라도, 취업규칙의 불이익변경에 해당한다고 볼 수밖에 없는바, 종전까지 구 교수연구년제규정의 적용을 받고 있던 D대학교 교원들의 집단적 동의를 얻지 못하는 이상 원칙적으로 구 교수연구년제규정에 위반한 교원역량강화연구년제 시행지침의 규정 내용은 무효이다.

원고는, D대학교의 전임교원에 대한 강사료 지급에 관하여는 강사료지급 규정이 적용되고, 거기에는 책임시수를 미달할 경우 그 미달 시수만큼 강의시수 강사료 지급기준액에 상당하는 금액을 환수한다는 규정이 존재하므로, 교원역량강화연구년제 시행지침은 위와 같은 규정 내용을 확인하는 것에 불과할 뿐이어서, 연구년제 시행대상자인 전임교원이 실제 지급받을 보수액에는 아무런 차이가 없다는 취지로 주장하기도 한다. 그러나 원고가 주장하는 강사료 환수에 관한 규정은 2018. 1. 1. 신설된 것으로서, 그 이전에 이미 연구년 기간이 종료된 교원들(G, S)에게는 적용될 여지가 없고, 연구년 기간 중이었던 교원들(U, W)이나 그 이후에 비로소 연구년제 시행 대상자로 선정된 교원(Y)에 대해서는 앞서 살핀 바와 마찬가지로 집단적 동의가 없는 취업규칙의 불이익변경이 문제되며, 나아가 강사료지급규정 제3조 제4항 단서는 ‘부득이한 사유로 책임시수를 미달할 경우에는 예외로 할 수 있다.’라고 정하였는데, 교수연구년제는 교원에게 일정 기간 국내·외에서 연구에만 전념할 수 있는 기회를 제공하기 위한 제도여서, 그 취지상 처음부터 연구년 기간 중에 책임시수를 미달할 것이 예정되어 있으므로, 달리 명문의 규정을 두지 아니하는 이상 연구년제 시행 대상자인 교원은 위강사료 환수의 예외규정에 포함된다고 해석함이 타당한바, 교원역량강화연구년제 시행지침에서 책임시수에 준한 대체강사료 상당액을 제외하도록 규정한 것이 이익변경이나 불이익변경에 해당하지 않는다는 취지로 주장하는 것은 받아들일 수 없다.

D대학교의 교원역량강화연구년제 시행에 관한 공지사항, 교원역량강화연구년제 시행 공문, 교원역량강화연구년제 신청서, 교원역량강화연구년제 실시 대상자 선정 공문 등에는 책정된 연봉에서 책임시수에 준한 대체강사료 상당액을 제외한다는 내용이 명시적으로 기재되어 있어, D대학교와 교수연구년제 실시 대상자인 교원 사이에 마치 연구년 기간 동안 지급받을 보수에서 강사료 상당액은 제외한다는 점에 대한 쌍방합의가 있는 것과 같은 외관이 형성되어 있기는 하지만, 취업규칙 불이익변경에 대하여 집단적 동의가 없는 경우에는 비록 개별 근로자의 동의가 있더라도 그 동의는 효력이 없는 점(대법원 2003. 11. 28. 선고 2001다4750 판결 등 참조)에 비추어 볼 때, 위와 같은 기재만을 들어 교수연구년제의 적용을 받는 교원의 보수에서 강사료를 제외할 수 있다고 보는 것은, 사실상 집단적 동의 없이도 구 교수연구년제규정보다 불이익한 내용의 교원역량강화연구년제 시행지침의 효력을 인정하는 것이 되므로 심히 부당하여, 허용할 수 없다.

한편, 원고는 구 교수연구년제규정보다 불이익한 내용의 교원역량강화연구년제 시행지침에 대하여 집단적 동의가 없다고 하더라도, 여전히 그 법적 규범성을 시인할 수 있을 정도의 사회통념상 합리성이 인정될 수 있다는 취지로도 주장하지만, 취업규칙의 작성 또는 변경에 사회통념상 합리성이 있다는 이유만을 들어 그 유효성을 인정할 수 없다는 점은 앞서 살핀 바와 같고, 달리 구 교수연구년제규정이나 교원역량 강화연구년제 시행지침의 적용대상인 이 사건 교육원 소속 교직원들이 그 집단적 동의권을 남용하였다는 등의 특별한 사정이 있다고 볼 만한 아무런 근거도 없으며, 오히려 D대학교가 그 내용상 불일치를 근본적으로 해결하기 위하여 2021. 1. 1.자로 교수연구년제규정 제7조 제2항을 개정하기에 이르렀을 뿐이어서, 결국 원고의 위 주장도 받아들이기 어렵다.

제2-1, 2처분사유의 경우

관련 규정 및 법리

학점인정 등에 관한 법률 제4조의2 제1항은 ‘교육훈련기관의 장은 대통령령으로 정하는 평가인정 학습과정 운영에 관한 규정을 준수하여야 한다.’라고 정하는바, 평가인정 학습과정 운영에 관한 규정(이하 ‘평가인정학습과정규정’이라 한다) 제2조 제2항은 교육훈련기관의 장이 학습자를 모집하려는 경우에 준수하여야 할 사항으로서, ‘다른 교육훈련기관의 학습과정 등록을 유도하거나 교육훈련기관간에 연계하여 공동으로 학습자를 모집하지 말 것’(제2호), ‘해당 교육훈련기관의 명칭을 사용하고 직접 학습자를 모집할 것’(제3호) 등을 규정하고 있고, 평가인정 학습과정 운영지침도 ‘II. 학사 운영’ 부분의 제1항에서 교육훈련기관의 장은 평가인정을 받은 학습과정 단위로 학습자를 모집하되, ‘3) 학습자 모집 시, 특정 다른 교육훈련기관(학습과정 포함)을 명시하여 안내하거나 교육훈련기관 간 협약 등을 통하여 공동으로 학습자를 모집할 수 없으며, 대행업체와 연계하여 모집할 수 없음’, ‘4) 평가인정 받은 기관 명칭을 사용하여야 하며, 학점은행제 교육훈련기관임을 표기하여야 함’ 등의 사항을 준수하여야 한다고 규정하였다.

근로기준법상의 근로자에 해당하는지 여부는 계약의 형식이 고용계약인지 도급계약인지보다 그 실질에 있어 근로자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 하고, 위에서 말하는 종속적인 관계가 있는지 여부는 업무 내용을 사용자가 정하고 취업규칙 또는 복무(인사)규정 등의 적용을 받으며 업무 수행 과정에서 사용자가 상당한 지위·감독을 하는지, 사용자가 근무시간과 근무장소를 지정하고 근로자가 이에 구속을 받는지, 노무제공자가 스스로 비품·원자재나 작업도구 등을 소유하거나 제3자를 고용하여 업무를 대행케 하는 등 독립하여 자신의 계산으로 사업을 영위할 수 있는지, 노무 제공을 통한 이윤의 창출과 손실의 초래 등 위험을 스스로 안고 있는지와, 보수의 성격이 근로 자체의 대상적 성격인지, 기본급이나 고정급이 정하여졌는지 및 근로소득세의 원천징수 여부 등 보수에 관한 사항, 근로 제공 관계의 계속성과 사용자에 대한 전속성의 유무와 그 정도, 사회보장제도에 관한 법령에서 근로자로서 지위를 인정받는지 등의 경제적·사회적 여러 조건을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2006. 12. 7. 선고 2004다29736 판결 등 참조).

구체적 판단

원고는, 이 사건 교육원의 학습자 모집 및 홍보 활동을 수행한 홍보요원들이 기간제 계약을 체결한 정식 직원으로서 특수한 고용형태의 근로자 내지 근로종사자에 해당한다는 전제에서, 이 사건 교육원은 학점과정 학습자를 직접 모집한 것이라고 보아야 하고, 홍보요원들에게 지급한 수당은 근로의 대가인 임금의 성격을 가지므로 부당하다고 할 수 없다는 취지로 주장한다. 살피건대, 갑 제10 내지 17호증, 을 제2, 3, 4호증(가지번호 있는 증거들은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 1 이 사건 교육원 업무보고상 운영조직 부분에는 학사관리 및 홍보를 담당하는 교직원(조교)들의 이름, 업무내용 등이 기재되어 있을 뿐, 홍보요원들과 관련된 내용은 찾아볼 수 없는 점, 2 홍보요원들이 작성한 실적제 홍보요원 업무계약서에는 ‘홍보요원은 이 사건 교육의 업무(수행방법 포함)를 재량껏 처리할 수 있고, 위 업무를 수행하기 위해 대체인력을 사용할 수 있으며, 이 사건 교육원의 이익을 저해하지 않는 범위 내에서 이 사건 교육원에게 고지한 후에 겸업을 자유롭게 할 수 있다.’(제2조 제3항, 제4항), ‘홍보요원은 노동법 적용대상인 근로자가 아닌 민법상 수급자의 지위에 있으므로 노동법상 권리와 의무를 일절 적용받지 아니한다.’(제9조 제1항), ‘홍보요원은 업무에 필요한 전화비, 무선통신비, 사무용품구입 등을 직접 본인이 부담한다.’(제10조 제1항), ‘출퇴근 시간은 별도로 존재하지 않으며, 자율적으로 선택한다.’(제11조 제1항)라고 명시적으로 규정한 점, 3 나아가 원고가 홍보요원들의 근태를 관리하였는지, 근무시간과 근무장소를 지정하고 홍보요원들이 이에 구속을 받는지, 성과급으로부터 근로소득세를 원천징수하였거나 사회보장제도에 관하여 홍보요원들이 근로자로 인정받는지 등의 사항에 대하여 아무런 주장·입증도 하지 못한 점 등을 종합해 위 관련 법리에 비추어 살펴보면, 홍보요원들이 원고 내지 이 사건 교육원과 사용종속관계에 있는 근로자라고 보기는 어렵고, 오히려 피고 주장과 같은 대행업체에 불과하다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 교육원이 홍보요원들에게 학습자 모집 및 홍보 활동을 위탁한 것은, 평가인정학습과정규정과 평가인정학습과정 운영지침이 교육훈련기관으로 하여금 학습자를 직접 모집하도록 하고, 대행업체와 연계하여 모집하는 행위를 금지한 규정에 위반되며, 나아가 부당한 학습자 모집 업무실적 계약에 기하여 홍보요원들에게 학습과목을 모집한 대가로 수당을 지급한 것은 그 자체로 학교의 재무와 회계는 건전하게 운영하여야 한다고 규정한 사학기관 재무·회계 규칙에 반하여 마찬가지로 부당하다고 평가할 수밖에 없으므로, 이 사건 처분에 관한 제2-1처분사유는 인정되는바, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

또한 원고는, 이수제한 학점을 초과하는 등의 사정으로 인하여 더 이상 이 사건 교육원의 학습과정에는 등록할 수 없는 학습자에게 다른 교육훈련기관 내지 그 학습과정을 안내해 주거나 혹은 이 사건 교육원이 학습자를 모집하지 아니하는 시기에 다른 교육훈련기관 내지 그 학습과정을 안내해 주는 것만으로는 평가인정 학습과정 운영에 관한 규정 및 평가인정 학습과정 운영지침에서 정한 준수사항을 위반하였다고 볼 수 없다는 취지로 주장하는 것인바, 살피건대, 1 갑 제18호증(가지번호 포함)의 기재에 비추어 보면, 원고 주장과 달리 이 사건 교육원이 발송한 문자가 학습자들의 개별적인 요청에 따라 미개설 과목 등을 문의한 것에 대하여 답변하는 내용으로 보이지는 아니하고, 갑 제19호증(가지번호 포함)만으로는 이를 인정하기 부족하며, 달리 위 주장 사실을 인정할 만한 증거가 없는 점, 2 특정 교육훈련기관이 스스로 학습자를 모집하는 기간 중에 있지 않다는 이유로 다른 교육훈련기관 내지 그 학습과정을 안내하는 것을 허용한다면, 수 개의 교육훈련기관들이 각 학습자 모집 기간이 아닌 때에 서로 다른 교육훈련기관의 학습과정에 등록하도록 유도하는 방법으로 연계하여 사실사공동으로 학습자를 모집하는 것이 가능해지므로, 평가인정 학습과정 운영에 관한 규정 및 평가인정 학습과정 운영지침이 교육훈련기관간에 연계하여 공동으로 학습자를 모집하거나 교육훈련기관간 협약 등을 통하여 공동으로 학습자를 모집하는 행위를 금지하는 취지가 완전히 몰각될 우려가 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 교육원이 학습자들에게 외부 교육훈련기관의 학습과정을 수강하도록 안내하는 내용의 문자메시지를 발송한 것은 평가인정 학습과정 운영에 관한 규정 및 평가인정 학습과정 운영지침이 금지한 타 교육훈련기관 학습과정 등록 유도·연계에 해당한다고 봄이 상당하고, 따라서 이 사건 처분에 관한 제2-2처분사유는 인정되므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

제2-3처분사유의 경우

항고소송에서는 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 그러나 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 있다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조).

살피건대, 피고는 이 사건 교육원이 홍보요원들에게 개설해 준 학사관리시스템 운영자 계정을 이용하면 학사관리시스템에 접속하여 성명, 주민등록번호 및 영상 등 개인을 알아볼 수 있는 정보에 접근하는 것이 가능하므로, 위 계정을 발급받은 자는 개인정보취급자에 해당한다는 전제에서, 실제 이 사건 교육원이 홍보요원들에게 학사관리시스템 운영자 계정을 개설해 주고 사용할 수 있도록 함으로써 위 홍보요원들이 외부에서 학사관리시스템에 접속하거나 혹은 같은 계정을 공유하여 같은 시간대에 서로 다른 장소에서 접속한 사실이 확인되었는바, 이를 개인정보 보호법, 개인정보의 안전성 확보조치 기준 및 D대학교 개인정보보호 내부관리계획에 위반된다고 평가하여 이 사건 처분을 하기에 이르렀다.

그러나 갑 제20, 21, 23, 26호증, 을 제6호증(가지번호 있는 증거들은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 주식회사 AA 대표이사 AB에 대한 사실조회회보결과 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 1 원고는 일관되게 홍보요원들이 발급받은 학사관리시스템 운영자 계정을 이용하여 접근할 수 있는 정보에는 개인을 식별할 수 있는 정보, 즉 개인정보가 포함되어 있지 않다는 취지로 주장하였는데, 실제 D대학교 학사관리시스템을 개발하고, 이를 계속하여 유지, 보수하는 업무를 수행하고 있는 주식회사 AA 대표이사 AB은 이 법원의 사실조회에 대하여 ‘관리자 계정이 아닐 경우에는 개인정보에 접근 및 열람이 불가하고, 관리자 계정인 경우라도 권한을 취득하여야 하며, 해당 메뉴 접근 시 마스킹 처리가 되어있고, 특정 개인정보를 열람하거나 내려받기 할 때에는 그 사유를 기록하여야 한다. 홍보요원 계정과 관리자 계정은 접속 경로가 다르고 회원 등급이 같지 않아 로그인(인증)을 시도하더라도 로그인이 되지 않는다. 개인정보 접근 권한이 없는 계정이 여러 개 발급되었다고 하여 개인정보가 유출될 수는 없을 것 같다. 마스킹 처리는 피고가 종합감사를 실시하기 이전부터 되어 있었다.’라는 내용으로 회신한 점, 2 피고는 원고 및 D대학교에 대한 종합감사를 실시할 당시 홍보요원들이 발급받은 계정을 이용해 학사관리시스템에 접속할 경우 개인정보 부분이 마스킹 처리되는지 여부를 직접 확인하지는 못하였던 것으로 보이는 점, 3 원고가 당초 홍보요원들에게 계정을 개설해 준 사실 자체가 없다고 거짓으로 소명하는 등 의심스러운 사정이 존재하기는 하지만, 달리 개인정보에 부분에 대하여 마스킹 처리를 한 시점을 명확하게 확인할 수 있을 만한 객관적인 자료를 찾아볼 수 없는 점, 4 피고는 이 사건 교육원의 학습자 개인정보를 정보주체의 동의 없이 다른 교육훈련기관과 상호 활용한 의혹이 있다면서, D대학교 총장 B, 이 사건 교육원의 전 원장 AC 및 현 원장 C 등의 개인정보보호법위반 혐의에 관한 수사를 의뢰하였는데, 경상남도경찰청은 ‘홍보요원 관리자 계정으로 접속하면 개인정보라고 할 수 있는 성명은 마스킹 처리되어 있고, 나머지 정보도 개인을 알아볼 수 있는 정보로 보기 어려우며, 또한 그 정보와 다른 정보를 결합하더라도 개인을 알아볼 수 있는 정보라고 보기에도 어렵다. 홍보요원의 지위로 볼 때 개인정보취급자의 지휘, 감독을 받아 개인정보를 처리하는 업무를 담당하는 자(임직원, 파견근로자, 시간제근로자 등)로 보기 어렵다.’는 이유로 불입건 결정한 점 등을 모두 종합해 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 교육원이 홍보요원들에게 개설하여 준 학사관리시스템 운영자계정을 이용해 학사관리시스템에 접속하면, 성명, 주민등록번호 및 영상 등 학습자의 개인정보에 접근할 수 있었다는 사실에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 이루어졌다고 보기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

따라서 제2-3처분사유는 적법한 것으로 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

소결론 이 사건 처분에 있어서 제1처분사유 및 제2-1, 2처분사유는 각 인정되지만, 제2-3처분사유는 존재하지 아니하므로, 별지1 목록 연번 34-3 기재 통보처분 부분은 위법하여 취소되어야 한다. 다만 행정처분에 있어 수 개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없으므로(대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두1264 판결 등 참조), 제2-1, 2처분사유만으로도 이 사건 처분 중 별지1 목록 연번 34-1 기재 통보처분 부분의 타당성을 인정하기에 충분한지 여부는 추가적으로 심사할 필요가 있는바, 이하에서는 이와 같은 전제에서 원고의 재량권 일탈□남용 주장에 관하여 판단하기로 한다.

재량권 일탈·남용 주장에 관하여

관련 법리 여러 개의 처분사유 중 일부가 인정되지 않더라도 인정되는 다른 일부 처분사유만으로 해당 처분의 타당성을 인정하기에 충분한 경우에는 그 처분을 유지하여도 위법하지 아니하다. 다만, 여러 개의 처분사유 중 일부 처분사유만으로 해당 처분의 타당성을 인정하기에 충분한지는 구체적인 상황에 따라 다를 수 있으므로, 처분에 이르게 된 경위와 주된 처분사유, 전체 처분사유 중 인정된 처분사유의 내용과 비중, 처분사유 중 일부가 인정되지 않은 이유, 해당 처분의 종류, 처분에 관한 기준과 관행 등에 비추어 인정된 처

재량권 일탈·남용 주장에 관하여

관련 법리 여러 개의 처분사유 중 일부가 인정되지 않더라도 인정되는 다른 일부 처분사유만으로 해당 처분의 타당성을 인정하기에 충분한 경우에는 그 처분을 유지하여도 위법하지 아니하다. 다만, 여러 개의 처분사유 중 일부 처분사유만으로 해당 처분의 타당성을 인정하기에 충분한지는 구체적인 상황에 따라 다를 수 있으므로, 처분에 이르게 된 경위와 주된 처분사유, 전체 처분사유 중 인정된 처분사유의 내용과 비중, 처분사유 중 일부가 인정되지 않은 이유, 해당 처분의 종류, 처분에 관한 기준과 관행 등에 비추어 인정된 처분사유만으로 동일한 처분을 할 가능성이 있는지를 고려하여 해당 처분을 유지하는 것이 당사자에게 예측하지 못한 불이익이 되지 않도록 신중하게 판단하여야 한다.

총장 B에 대한 중징계 조치 요구에 관한 판단 이 사건을 살피건대, 앞서 인정된 처분사유인 제2-1, 2처분사유는 모두 이 사건 교육원의 구체적인 업무와 관련된 것들로서, 피고가 이 사건 처분서에 적시한 근거 법령인 학점인정 등에 관한 법률, 평가인정학습과정규정, 평가인정 학습과정 운영지침 등은 학습자 모집과 관련된 의무 규정의 수범자를 ‘교육훈련기관의 장’, 즉 이 사건 교육원의 원장으로 정하였는바, 단지 이 사건 교육원이 D대학교의 부속기관으로서 독립된 기관의 지위에 있지 아니하고, 홍보요원의 인건비를 교비회계에서 집행하기 때문에 이와 관련된 사항은 D대학교 총장의 결재를 거쳐야 한다는 사정만을 들어, D대학교 총장이 위 처분사유에 실질적으로 관여하거나 구체적으로 지시한 바가 있었는지 여부 등을 분명하게 따져보지도 아니한 채 만연히 D대학교 총장에게까지 중징계 조치를 하도록 요구한 것은 지나치게 무거워 부당하다고 판단된다.

전 원격평생교육원장 교수 AC, 원격평생교육원장 C에 대한 중징계 조치 요구에 관한 판단 (1) 교수 AC은 2019. 12. 1.부터 2021. 1. 5.까지 이 사건 교육원장으로 재직하면서 28건의 학습자 모집계약을 체결하였는데, 그 중 학습자 모집 실적이 없는 홍보요원 모집수당 지급 건이 18건, 금액으로는 합계 133,694,999원(을 제1호증의2, 8면, 연번 26 내지 43)이고, 학습자 모집 과목 과다·과소 정산현황도 6건(을 제1호증의2, 11면, 연번 28 내지 43)에 이른다. 위와 같은 비위행위를 ‘회계질서문란 행위’에 해당하는 것으로 평가하여 징계처분을 한다면, 사립학교법 제55조 제1항에 의해 준용되는 교육공무원 징계양정 등에 관한 규칙 제2조 제1항 [별표] 제1호 다목에 따라서, ‘비위의 정도가 심하고 경과실인 경우’ 또는 ‘비위의 정도가 약하고 중과실인 경우’에 해당하므로 ‘강등 또는 정직’의 징계가 가능한바, 그밖에 인정된 처분사유까지 감안해 보면 중징계조치를 요구한 것이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 처분이라고는 볼 수 없다.

반면 교수 C은 2021. 1. 6.부터 피고의 종합감사 당시인 2021. 7.경까지 이 사건 교육원장으로 재직하면서 18건의 학습자 모집계약을 체결하였고, 타 교육훈련기관에서 학습과정을 등록하도록 유도·연계함으로써 평가인정학습과정규정을 위반하였는데, 다만, 학습자 모집 실적이 없는 홍보요원 모집수당 지급과 같이 회계질서를 문란하게 한 행위는 확인되지 아니하므로, 위와 같은 비위행위를 ‘성실의무위반 행위’에 해당하는 것으로만 평가하여 징계처분을 한다면, 사립학교법 제55조 제1항에 의해 준용되는 교육공무원 징계양정 등에 관한 규칙 제2조 제1항 [별표] 제1호 너목에 따라서, ‘비위의 정도가 심하고 경과실인 경우’ 또는 ‘비위의 정도가 약하고 중과실인 경우’에는 ‘감봉’, ‘비위의 정도가 약하고 경과실인 경우’에는 ‘견책’의 징계가 가능할 뿐인바, 그럼에도 정직 이상에 해당하는 중징계 조치를 요구한 것은 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 처분이라고 봄이 상당하다.

소결론 따라서 위와 같은 사정에다가 전체 처분사유 중 제2-1, 2처분사유가 차지하는 비중, 제2-3처분사유가 인정되지 않은 이유, 피고가 조치를 요구한 처분의 종류, 이 사건 교육원의 전·현직 원장이 인정된 처분사유에 관여한 기간 및 정도 등을 모두 더하여 보면, 제2-1, 2처분사유만으로는 별지1 목록 연번 34-1 기재 통보처분 중 “총장 B, 원격평생교육원장 C에 대한 중징계 조치 요구” 부분과 동일한 처분을 할 가능성은 현저히 작다고 판단되는데, 그럼에도 해당 처분을 유지한다면 이는 당사자에게 예측하지 못한 불이익이 될 수밖에 없으므로, 거기에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 다만, 원격교육원 학습자모집 부당 등 지적사항에 대한 통보처분이 외형상 하나의 처분인 것처럼 보이더라도, 실제로는 구체적인 처분사유, 조치를 요구한 사항의 내용 및 대상자 등에 따라 처분의 일부를 특정할 수 있어서 그 일부만의 취소도 가능하다고 할 것인바, 원고가 별지1 목록 연번 34-1 기재 통보처분 중 “총장 B, 원격평생 교육원장 C에 대한 중징계 조치 요구” 부분에 한하여만 재량권 일탈·남용의 주장을 하고 있을 뿐이지, 나머지 부분에 대하여는 분명하게 다투지 아니하였고, 위 다투는 부분을 나머지 부분과 분리하더라도 독립된 처분으로서 유효하게 존속할 수 있으므로, 결국 피고가 원격교육원 학습자모집 부당 등 지적사항을 이유로 원고에게 한 통보처분 중 “총장 B, 원격평생교육원장 C에 대한 중징계 조치 요구” 부분만을 취소함이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 일부 이유 있다.

중결론 이 사건 처분 중 별지1 목록 연번 9 기재 연구년제 교수 급여 삭감 부적정 지적사항에 대한 통보처분 부분은 제1처분사유가 인정되고, 같은 목록 연번 34-2 기재 통보처분 부분은 제2-2처분사유가 인정되므로 각 적법하다. 그러나 이 사건 처분 중 별지1 목록 연번 34-3 기재 통보처분 부분은 제2-2처분사유가 인정되지 아니하여 위법하고, 나아가 같은 목록 연번 34-1 기재 통보처분 중 “총장 B, 원격평생교육원장 C에 대한 중징계 조치 요구” 부분은 제2-1, 2처분사유만이 인정되고, 제2-3처분사유의 존재는 인정되지 아니하는데, 위 인정된 처분사유만으로 해당 처분을 유지하는 것은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있으므로, 각 취소되어야 한다.