주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 2004. 10. 22. 노인복지사업을 수행할 목적으로 설립된 법인으로서, 2014. 3. 24.부터 서울 서대문구 B에서 노인장기요양보험법 제31조 제1항에 의한 장기요양기관인 C센터(이하 '이 사건 요양기관'이라 한다)를 운영하였다.
국민건강보험공단은 이 사건 요양기관이 인력배치기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 청구하는 것으로 의심하고, 피고에게 이 사건 요양기관에 대한 현지조사를 의뢰하였는바, 피고가 2021. 5. 24.부터 2021. 5. 28.까지 사이에 이 사건 요양기관에 대하여 조사대상기간을 2018. 4.경부터 2021. 3.경까지(36개월)로 정한 현지조사를 실시한 결과 아래와 같은 부당청구 내역이 확인되었다.
피고는 2022. 5. 11. 원고에게 아래와 같은 내용으로 행정처분 내역 통보를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 5호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 소의 적법 여부
피고의 본안전항변
노인장기요양보험법 제37조 제8항 제2호에 의하면 '업무정지명령을 받고 업무정지기간이 지나지 아니한 자'는 장기요양기관으로 지정받을 수 없으므로, 이미 업무정지기간이 지난 경우라면, 단지 업무정지명령을 받은 전력이 있다는 이유만을 들어 장기요양기관으로 지정받을 수 없다거나 지정을 갱신할 수 없는 것은 아닌데, 이 사건 처분에 따른 업무정지 기간은 이미 경과하였을 뿐만 아니라, 원고가 이 사건 요양기관에 관한 폐지·폐업신고까지 마쳐서 실제로 새로운 행정처분을 받을 우려가 없어졌는바, 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다.
판단
살피건대, 원고는 서대문구에서만 2곳의 노인요양시설 및 주·야간 보호기관을 병설하여 운영하고 있고, 그 중 일부는 원고의 대표자가 시설장으로 근무하고 있기도 한바, 노인장기요양보험법 제37조의4 제1항 제3호에 의하면, 장기요양기관 폐업 후에도 같은 장소에서 장기요양기관을 운영하는 자 중 종전에 행정제재처분을 받은 자(법인인 경우 그 대표자를 포함한다)에게는 처분일로부터 3년간 행정제재처분의 효과가 승계되는 점, 노인장기요양보험법 제32조의4 및 같은 법 시행규칙 제24조 제1항 제1호는 장기요양기관 지정의 갱신 신청을 심사할 때 해당 장기요양기관의 대표자가 장기요양기관의 운영과 관련된 법에 따라 받은 행정처분의 내용을 고려하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분의 업무정지기간이 경과하였다 하더라도 원고로서는 장차 그 제재처분의 효과를 승계하게 되거나 혹은 원고가 운영하는 다른 장기요양기관이 그 지정의 갱신을 신청하였을 때에 불이익을 입을 수도 있는 현실적 위험을 제거하기 위하여, 업무정지기간이 지난 업무정지처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 봄이 상당하다. 따라서 피고의 본안전항변은 받아들이지 않는다.
이 사건 처분의 적법 여부
원고 주장의 요지
처분사유 부존재
'서비스 시간을 늘려서 청구'한 부분
서울특별시가 발간한 '2018년도 데이케어센터 운영 지원계획'에 의하면, 장기요양기관이 야간 운영비를 지급받기 위해서는 최소 21:00까지 운영하는 것을 원칙으로 하되, 22시 이전 송영서비스가 종료되고 시설내 이용 어르신이 없는 경우 21시~22시 중 야간 운영을 종료할 수도 있는바, 이에 따라 원고는 이 사건 요양기관을 이용하는 어르신이 없으면 21시부터 22시까지 사이에 야간 운영을 종료한 다음 운영 종료 시간을 22시로 기재하였을 뿐인바, 야간 운영을 하지도 아니한 채 거짓으로 부당하게 장기요양급여비용을 청구한 것이 아니다.
'인력 추가배치 가산기준 위반 청구' 부분
근로기준법은, 1주간의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 40시간을 초과할 수 없고(제50조 제1항), 사용자는 근로자에게 1주에 평균 1회 이상의 유급휴일을 보장하여야 한다(제55조 제1항)고 규정할 뿐이어서, 근로자가 토요일에 근로를 제공하였다면 이를 근로시간에 포함하는 것이 당연한데, 이와 달리 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 1. 12. 보건복지부고시 제2018-6호로 개정된 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다)는 월 기준 근무시간을 산정함에 있어 '급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간]으로 한다.'라고 규정하여, 장기요양기관의 종사자가 토요일에 근무한 시간은 월 기준 근무시간에 포함하지 아니하고 있는바, 이는 법률우위의 원칙에 위반된다.
원고는 근로일을 매주 월요일부터 토요일까지로 정하여 이 사건 요양기관을 운영하고 있고, 이 사건 요양기관 소속 요양보호사들은 매주 월요일부터 토요일까지 사이에 1일 8시간을 초과하지 않는 범위 내에서 총 40시간 이상을 근무하고 있는데, 피고는 위와 같이 토요일에 근무한 시간을 전혀 고려하지 아니하였을뿐더러, 요양보호사들이 정해진 근무시간보다 일찍 출근하였거나 혹은 법적으로 보장된 유급휴가를 사용한 경우를 모두 월 기준 근무시간 산정에서 제외하였는바, 원고가 요양보호사들의 실제 근무시간을 정확하게 등록하였음에도 오히려 피고가 실제 출근시간이나 유급휴가 여부 등을 제대로 확인하지 아니한 탓에 사실을 오인하여 이 사건 처분을 한 위법이 있다.
고의에 의한 부당청구가 아니라는 주장
원고가 직원의 착오로 일부 장기요양급여비용을 잘못 청구한 부분이 있는 것은 사실이나, 이는 단순히 실무자의 행정적인 업무상 착오에 불과할 뿐이지, 부당한 이익을 얻으려는 의도에서 악의적으로 부당청구를 한 것은 아니고, 이마저도 스스로 확인 후 자진 신고한 사실이 있는바, 그럼에도 피고가 이 사건 처분을 하기에 이른 것은 과도하다.
비례원칙 위반
원고의 위반행위가 행정처리 미숙으로 인하여 단순 과실로 발생한 것인 데다가 자진 신고해 관련 절차를 밟고 있었던 점, 원고는 요양보호사들에게 급여를 모두 지급하였으므로 부당하게 이익을 취득한 사실이 없고, 이 사건 요양기관을 이용하는 어르신들에게도 어떠한 피해를 끼친 사실이 없는 점, 이 사건 처분으로 인하여 공립시설에 대한 이용자들의 기대와 신뢰가 무너질 수 있을뿐더러 종사자 및 이용자들이 다른 시설로 옮겨야 하는 불편함을 감수해야만 하는 점 등을 모두 감안하면, 이 사건 처분을 통하여 달성할 수 있는 공익에 비하여 발생할 불이익이 현저히 크므로, 이 사건 처분은 비례원칙을 위반하여 위법하다.
관계 법령
별지 기재와 같다.
판단
처분사유 부존재 주장에 관한 판단
관련 법리
행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았고, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 작성된 것이 아니며, 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어려운 것도 아니라면, 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수는 없다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조).
구체적 판단
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 갑 제3호증, 을 제3, 4, 5호증(가지번호 있는 증거들은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하여 보면, 이 사건 요양기관이 서비스 일수·횟수 및 시간을 늘리거나 인력 추가배치 가산기준에 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 청구해 지급받은 사실을 충분히 인정할 수 있고, 거기에 원고의 의무 위반을 탓할 수 없는 정당한 이유가 있다고 볼 수도 없는바, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.
이 사건 요양기관 소속 직원인 F은 대표자 D으로부터 현지조사와 관련한 일체의 행위를 할 수 있는 권한을 위임받은 자로서, 이 사건 요양기관에 대한 현지조사의 마지막 날인 2021. 5. 28. 이 사건 처분의 처분사유가 상세하게 기재된 확인서에 '위 내용이 사실임을 확인함'이라는 취지를 자필로 기재한 다음 서명 또는 날인하였고, 서비스 일수·횟수를 늘려 청구한 명단, 서비스 시간을 늘려 청구한 명단, 실제 서비스시간 사실 확인서 및 종사자 근무시간 현황표 등의 서류에도 모두 그 내용을 확인하였다는 취지로 서명 또는 날인하였다.
이 사건 요양기관에서 근무한 간호조무사 G은 2021. 5. 25. 조사원 H과의 전화문답을 통해 '(마지막 어르신이 댁으로 가시는 시간은) 제가 알기로는 8시 반 전에다 끝나는 걸로 알고 있다. 작년 같은 경우에는 코로나 때문에 그만두신 어르신이 몇 분 계시고 해서 그 때는 8시 전에 끝나기도 했다.', '(야간 근무자가) 작년까지는 8시에 퇴근했던 것으로 알고 있고, 올해 들어서는 어르신들이 한두 분씩 들어오시면서 그래도 아무리 늦어도 9시 전, 8시 반 정도에 퇴근하는 것으로 알고 있다.'라는 내용으로 진술하였고, 요양보호사 I은 2021 5. 26. 조사원 H과 면담 후 작성하여 제출한 사실확인서에 '근무시간은 야간근무인 경우 13:00에서 22:00까지로 되어 있으나, 실제로 12:45~50에 출근하여 야간 당번인 경우 21:00에 퇴근하였고, 야간당번이 아닌 날에는 20:30~40경 퇴근하였음', '야간 당직은 야간 근무자들이 1주일씩 돌아가면서 하기로 하였으나 여건이 되는 사람이 실제로 하고 있고, 최근에는 3명이 거의 같이 근무하다가 퇴근하는 경우가 많았음'이라는 취지로 기재하였다.
위와 같이 이 사건 요양기관에 대한 현지조사 과정에서 작성된 확인서 등이 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 찾아볼 수 없다. 또한 원고는 직원의 업무상 실수 내지 착오로 일부 장기요양급여비용을 잘못 청구하기는 하였으나 자진 신고해 관련 절차를 진행하였으므로 악의적인 부당청구가 아니라는 취지로 주장하기도 하는바, 그 주장 자체만으로도 이 사건 처분사유에 해당하는 사실관계를 어느 정도 자인하는 것이라고 볼 여지가 있다.
'2018년도 데이케어센터 운영 지원계획'은 서울특별시가 관할 지방자치단체에 배부한 내부 지침에 불과하고, 이에 의하더라도 장기요양기관이 야간 운영시간과 관련하여 최소 21:00까지만 운영하면 운영 종료시간 내지 종사자들의 근무시간을 22시로 신고할 수 있다거나 혹은 종사자들이 토요일에 근무한 시간도 월 기준 근무시간을 산정하는 데에 포함시킬 수 있다고 해석할 만한 근거를 찾을 수 없는바, 이와 달리 원고가 자의적으로 해석한 내용만을 들어 장기요양급여비용을 부당청구한 것이 아니라거나 그 의무 위반을 탓할 수 없는 정당한 이유가 있었다고 평가하기 어렵다.
한편, 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효·적절한 집행을 확보하려는 것인바, 인력배치기준 등 준수 여부는 어디까지나 노인 장기요양보험법령의 입법취지와 해석 기준에 충실하도록 엄격하게 판단할 필요성이 있고, 나아가 월 기준 근무시간의 산정기준은 피고가 다양한 사항을 전문적·기술적으로 판단하여 구체적 상황에 맞도록 시의적절하게 규율할 수 있는 것이므로, 이 사건 고시가 원칙적으로 토요일에 근무한 시간을 월 기준 근무시간에 포함하지 아니하였다고 하여 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장, 향상시키고자 하는 근로기준법의 취지에 반드시 어긋난다고 보이지도 않는다.
고의에 의한 부당청구가 아니라는 주장에 관한 판단
관련 법리
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조).
구체적 판단
위 관련 법리에 비추어 살피건대, 앞서 본 바와 같이 원고가 '2018년도 데이케어센터 운영 지원계획'을 자의적으로 해석하여 장기요양급여비용을 부당청구하기에 이른 것만으로는 그 의무 위반을 정당시할 수 있는 사정에 해당한다고 보기 어렵고, 나아가 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분사유가 단순히 실무자의 행정적인 업무상 착오에 기인하였다거나 이를 자진 신고해 관련 절차를 진행 중이었다는 사실을 인정하기 부족할뿐더러, 설령 그러한 사실이 인정된다 하더라도 그것만으로는 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 평가하기도 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
비례원칙 위반 주장에 관한 판단
관련 법리
제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여, 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교교량하여 판단하여야 한다(대법원 2003. 12. 12. 선고 2001두11083 판결 등 참조).
구체적 판단
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에다가 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합해 위 관련 법리에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정들을 모두 고려하더라도 이 사건 처분이 비례원칙에 위반하였다거나 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단하기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
장기요양급여비용의 부당청구는 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하기 위하여 장기요양보험료로 운영되는 노인장기요양보험 체계의 근간을 해하는 행위이므로, 이를 방지하여 수급권자들의 수급권을 보장하여야 할 공익적 필요가 매우 크다.
원고는 36개월 동안 51,508,140원 상당의 장기요양급여비용을 부당하게 청구하였는바, 그 기간이나 금액에 비추어 보면 위반행위의 정도가 결코 가볍다고 할 수 없어 비난가능성이 크다.
피고는 이 사건 처분을 함에 있어 월 평균 부당금액을 1,430,781원, 거짓청구 비율을 7.14%로 산정하여 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 및 [별표 2] '행정처분의 기준'에 따라 그 업무정지 기간을 69일로 정하였는데, 위와 같은 기준은 노인장기요양보험법에서 정한 범위 내에 있을뿐더러 위반행위의 정도에 맞추어 업무정지 일수를 결정하게 되므로, 그 자체로 비합리적이거나 부당하다고 볼 만한 사정이 없다.
앞서 본 위반행위의 구체적인 내용에 비추어, 원고가 이 사건 처분사유와 같은 행위를 한 동기, 내용, 정도 및 결과 등에 참작할 만한 사정이 있었다고 보이지 않아서 그 처분기준을 감경하여 처분할 이유도 없는바, 업무정지처분은 관련 법령상 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위에 대한 제재이므로, 가장 중요하게 고려할 요소는 부당청구된 급여비용의 규모라고 할 것이고, 위 노인장기요양보험법 시행규칙의 처분기준은 부당금액의 규모에 따라 설정되어 있으므로, 설령 위 제재적 처분기준이 처분의 최고한도를 정한 것이라 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 그 기준대로 처분을 하는 것이 형평의 원칙에 부합하는 것으로 보인다.
관계 법령의 취지나 앞서 본 사정들에 비추어 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 이 사건 요양기관의 업무를 정지함으로써 입게 될 불이익보다 결코 작다고 볼 수 없다.
소결론
따라서 이 사건 처분은 적법하다.
결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 정용석(재판장) 김규현 김준영
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.